设施农业用地问题与思考

刘清华

(辽宁省农业工程项目建设服务中心,辽宁 沈阳 110032)

设施农业的投入产出比高,经济效益可观,属于高效农业。 近年来,我国设施农业如雨后春笋般的快速发展,对有效保障我国蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应,增加农民收入,改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。 随着越来越多的人选择发展设施农业,设施农业用地的占地量越来越大。 因此,为了切实保护耕地,促进设施农业健康发展,科学指导和规范设施农业项目用地、加强和细化设施农业用地管理十分必要。

1 设施农业用地概念和具体用地范围

依据国标《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)(以下简称“国标”),设施农业用地归属为“其他土地”类别。 其含义系指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

为适应农业现代化发展趋势,科学合理利用设施农业用地,促进现代农业健康发展,自然资源部和农业农村部于2019 年12 月联合印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4 号)(以下简称“两部通知”)提出设施农业用地更加具体的用地范围。 在此基础上辽宁省自然资源厅、辽宁省农业农村厅和辽宁省林业和草原局于2020 年3 月联合印发的《关于加强和改进设施农业用地管理有关问题的通知》(辽自然资规〔2020〕1 号)(以下简称“省厅通知”)提出了适合辽宁省的设施农业用地范围,明确规定设施农业用地为农业生产中用于作物种植和畜禽、水产养殖的设施用地,按功能分为直接用于农产品生产的生产设施用地和为生产服务、与生产直接关联的辅助设施用地,具体分为3 类。 一是作物种植设施用地。 其生产设施用地是指直接用于农作物种植、育种育苗的连栋温室、日光温室、冷棚等设施用地;其辅助设施用地是指为生产服务的看护房、农资农机具存放用地以及与生产直接关联的检验检疫监测、病虫害防控、农业灌溉、分拣包装、保鲜存储、烘干晾晒、取暖、管理用房等设施用地。 二是畜禽养殖设施用地。 其生产设施用地是指养殖畜禽舍及运动场、饲料配制等设施用地;其辅助设施用地是指畜禽粪污处置、检验检疫、消洗转运、疫病防治、无害化处理、分拣包装、冷藏存储、管理用房等设施用地。 三是水产养殖设施用地。 其生产设施用地是指水产养殖池塘、工厂化养殖池、育种育苗场所等设施用地;其辅助设施用地是指检验检疫、疫病防控、养殖尾水生态化处理、临时存储、分拣包装、农资农机具存放、水利设施、管理服务用房等设施用地。 另外特别明确了不得纳入设施农业用地范围类别,具体包括经营性粮食存储、加工,屠宰和肉类加工场所;集中兴建的农产品加工、仓储、销售及秸秆、畜禽废污等各类农业废弃物资源化再利用和检疫环保处置等场所用地;农资企业存放农资场所,农机经销维修企业的农机存放、维修场所;以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;各类农业园区中涉及餐饮、住宿、会议、停车场、工厂化农产品加工、展销等用地不属于设施农业用地范围。

2 设施农业用地呈现的问题

从投资主体的角度看,目前设施农业建设主要有3种开发形式:一是中央或地方政府财政投资的农业生产发展项目带动的设施农业项目;二是由大型龙头企业投资开发的设施农业项目;三是中小型专业合作社、农户自主投资开发的设施农业项目。 这些设施农业项目的开发,大大提升了鲜活农产品的周年均衡供应能力。 与此同时,也占用了越来越多的农业用地,相伴而生出现一些设施农业项目用地问题。

2.1 规划水平有待提升

在现有设施农业开发项目中,以农户和中小型专业合作社为主体开发的项目占居多数,其特点是点多面广量大,但是项目规模小,布局零星分散偏远,资金投入低,配套设施落后。 尤其缺少科学用地规划和合理用地指导,自行规划不搞设计,发展方式粗放,土地利用效率和经济效益不高。 整体建设较为散乱,不利于监管,影响后期发展。 相比之下,政府和大型龙头企业开发的设施农业项目虽然数量不多,但是资金充足,项目规模庞大,建设程序齐全,规划科学,设计合理,施工规范,配套设施完备,后期管理统一规范,建设质量和投资效益较高。

2.2 集约用地程度偏低

设施农业用地需要集中连片成规模的大片土地。 但是我国人多地少的矛盾由来已久,再加上耕地使用权的限制牵涉到很多用户利益,要同时和所有相关农户达成一致较为困难,这样就加大了土地流转的难度,难以实现规模化发展,集约用地基础薄弱。 另外,每个项目的设施农业用地都包含生产设施用地和辅助设施用地两部分,二者缺一不可。 无论项目规模多么小,辅助设施不能少。同比,小型项目辅助设施用地占比高,生产设施用地占比低。 所以,占据多数的以农户和中小型专业合作社为主体开发的设施农业项目土地投入产出比不高,土地利用率不高,集约利用程度偏低。 很多农户和中小型专业合作社也没有严格落实设施农业用地的耕地保护措施,导致耕地资源不合理利用,土地的利用价值下降。

2.3 用地范围尚有漏划

省厅通知对畜禽养殖设施农业用地的范围做出了详细的规定,“生产设施用地是指养殖畜禽舍及运动场、饲料配制等设施用地;辅助设施用地是指畜禽粪污处置、检验检疫、消洗转运、疫病防治、无害化处理、分拣包装、冷藏存储、管理用房等设施用地”。 但是其中未提及畜禽养殖园区内配套的道路和绿化隔离带如何界定,未提及饲料存贮区的青贮窖、干草棚、精料库如何界定,未提及为满足消防要求设置的消防水池、消防泵房如何界定。 致使辅助设施用地规模难以确定。 对于执行“辅助设施用地原则上不超过项目用地总规模的30%”条款造成困难。

3 设施农业项目用地的建议

3.1 科学规划合理布局

设施农业用地规划要与当地城乡规划和土地利用规划相衔接,通过规划来控制设施农业用地的建设规模和标准,辅助设施用地规模应满足省厅通知要求。 设施农业用地尽量利用未利用地、荒山荒坡等非耕地或质量较差的耕地、农村闲置设施农业用地、存量低效建设用地。应合理引导设施农业布局,要根据农业发展规划和土地利用规划,结合各地不同的地域条件和特点,按照因地制宜、合理安排、区域化布局、规模化生产的原则,积极推进设施农业发展。 在进行设施农业项目开发建设时,应优先保护耕地和基本农田,提高土地利用率。 同时在设施农业用地的规划和布局中要以高效和可持续发展为前提,减少因短期利益对土地和生态造成的破坏。 设施农业项目布局还应同时满足环保、卫生防疫和消防等部门的有关要求。

3.2 促进规模化集中经营

应进一步完善农村土地使用权流转制度,稳妥推进土地集中流转,促进设施农业用地规模化集中经营。 在依法、自愿、有偿的原则下,合理引导农民实现土地经营权合理流转和土地的适度集中,结合地方实际出台优惠政策,鼓励和支持企业和农户承包、转包、出租土地,实现土地集中连片开发利用,为发展设施农业规模经营创造条件。 积极引导设施农业项目适度集中,结合实际科学合并同类辅助设施子项,实现节约投资和节省用地,促进产业结构调整升级,提高设施农业用地的集约利用水平。

3.3 厘清概念明确范围

结合现行畜牧业行业标准和各地生产实际,并考虑政策的延续性,建议合理补划畜禽养殖项目的漏项,建议将养殖畜禽舍区域的道路用地划归生产设施用地,将绿化隔离带用地划归生产设施用地,将饲料贮存区合并入饲料配置区划入生产设施用地。 其它未尽子项用地划入辅助设施用地。 另外,在国标当中对将设施农业用地按照不同行业类别分为生产设施用地、附属设施用地、辅助设施用地、配套设施用地4 类;在近期的两部和省厅通知中将设施农业用地分为生产设施用地、辅助设施用地2类;在农业行业标准和生产实际当中将设施农业建设项目为生产设施、辅助设施、配套设施3 类。 这三种分类方法不统一,而且每个种类当中包含的子项有交叉或者遗漏。 比如畜禽养殖设施中的运动场在通知中划归生产设施用地,在行业标准中划归配套设施;饲料配制用地在通知中划归生产设施用地,在行业标准中划归辅助设施等等。 在设施农业项目实施过程中,尤其是规划设计阶段应当注意区分,切莫混淆。 建议行政主管部门从顶层设计的高度通力配合,规范、整合、统一设施农业用地中生产设施用地、辅助设施用地的范围,便于准确理解、正确落实国标、行业标准和通知精神。