乡规民约的治理价值及其完善发展

王东杰

（中共郑州市委党校 统战理论教研部，河南 郑州 450042）

1 乡规民约重要治理价值的体现

1.1 实现村民自治的有效途径

村民自治是农村基层民主的重要实现形式，乡规民约为实现村民自治提供了有效途径。村民自治的本质是通过鼓励村民参与村级公共事务的管理，维护其当家作主的权利。乡规民约是村民参与制定的，乡规民约的制定过程即完美诠释了其对公共事务的参与，有效维护了村民的参与权。乡规民约为村民营造了自由表达的宽松环境，赋予了村民提出主张的机会，维护了村民的表达权。

1.2 维持农村社会秩序稳定

维持社会秩序的主要手段是法律和道德，法律主要是外在强制，道德偏重于内在自觉。当前我国农民的法制意识有所提高，但守法、用法的意愿仍需加强。农村社会的现实依然是熟人社会，产生的一般是民事纠纷，甚至更多的是繁琐细碎的邻里矛盾，往往不需要诉诸法律去解决。农民一般也不倾向于选择通过司法途径解决争端，究其原因，一方面是由于农民出于长远考虑，不愿恶化人际关系；另一方面是由于耗费精力、财力，结果还难以预测。乡规民约兼容了法与情，既解决了问题，又没有造成过大的人际关系冲突，在维持农村社会稳定方面发挥着柔和、快速、方便、节约成本的独特价值。

1.3 保持优秀传统文化的永续发展

在我国，治理者历来高度重视道德教化的作用，时至今日，我们仍然坚持依法制国和以德治国并举，强调德在国家治理中的独特作用。“德才兼备、以德为先”已成为普遍接受的用人准则，也为良好社会价值的塑造发挥着引领作用。传统理念认为，人的价值在于“内圣外王”，“内圣”就是完善自我，强调修身的重要性，要做一个谨遵贤人教诲、熟读儒家经典、品行修养较高的人；“外王”就是为国家做贡献，为官则清正廉洁、造福一方，最后功成名就、青史留名、人生圆满。乡规民约烙有深深的传统德治印记，如“明德慎罚”、“德业相劝”、“礼俗相交”等，充分发挥其德治功能，有利于保持优秀传统文化的永续发展。

1.4 国家立法的有益补充

相较于法制而言，农村社会更强调道德伦理的作用，村民对乡规民约的认可度较高，因此，在农村地区普及法制，离不开乡规民约的辅助。从法制宣传来看，国家主导的普法教育一直在进行，但在农村地区的成效不很理想，村民更愿意选择中间人调停的方式解决纠纷，凸显了农村法制宣传与具体落实相脱节的尴尬。另外，法制本身并不完美，存在自身的局限，尤其是法制建设的滞后性，制约了法制的发展。法律的出台需要一定的过程，但社会发展却日新月异，社会问题也层出不穷，法律出台前的空白与间隙时段出现的社会问题，需要其他社会规范适时解决，在农村社会，这个任务还是由乡规民约承担。总之，乡规民约作为乡村社会治理的有效手段，是国家立法的有益补充，在推动农村地区法制建设方面发挥了重要作用。

2 当前乡规民约面临的治理困境

2.1 制定程序不太规范

乡规民约对村民具有强大的约束力，保证了农村治理的有效，但在实际运行中，由于农村实际情况的局限，使其产生了一些问题。按照相关法律规定，制定乡规民约需要召开村民会议，并且经由法定人数表决通过方能生效。然而在实际制定过程中，大多存在程序不规范的问题。有的地方根本不召开村民会议，而是由几个村委会干部小范围讨论商定；有的地方虽然召开了村民会议，但是参加的人数过少，根本无法达到法定表决人数的要求；有的地方完全按照政府提供的指导性模板，采取拿来主义态度，依葫芦画瓢，简单复制，根本不考虑本村的实际情况。

2.2 部分规定与法律相冲突

乡规民约不得与法律相抵触，否则即为无效。但由于广大农村地区经济发展、文化水平、法制建设的滞后，致使有些地方的乡规民约存在违法的情况。如乱罚款，在有的农村，对出现问题的人不是以批评教育为主，而是动辄进行罚款处理，这类罚款显然是没有法律依据的。损害出嫁女权益，有的地方认为出嫁女没有权利继承娘家的遗产，父母去世后的遗产继承权只能归儿子所有；有的地方规定出嫁女不能享受集体经济收益的分配权，如无权分得集体土地被征用后的补助费用。

2.3 实施中存在偏差

乡规民约成效如何，关键在于落实，如果在落实过程中出现偏差，则会降低其公信力，难以发挥治理价值。现实的看，有些地方虽然制定了乡规民约，但形同虚设，被束之高阁，挂在了墙上，在日常的村务管理中，也没有得到很好的运用；有些地方则是另外一种状态，把乡规民约置于过高的位置，过分扩大其职能，在进行村级事务管理时，把乡规民约作为唯一标准，甚至是最高标准，即便与国家法律法规发生明显冲突时，仍死守乡规民约的教条，无视法律的权威性和强制力。另外，不少地区在实施乡规民约进行乡村治理时，由于缺乏必要的监督，出现了不公正的现象，引起群众不满，污染了其实施生态。

2.4 实施环境发生改变

在传统社会，乡规民约之所以能够产生巨大的作用，根本的原因在于其植根于熟人社会的基础之上。过去，有不少村庄就是同宗、同族，村民有着共同的血缘纽带，整个乡村社会的秩序主要靠人情礼法、风俗习惯维持。现代社会赖以存在的经济基础发生了根本性的变化，职业选择多样化，人的流动性增强，农村人的生活方式与城市人的差别逐渐缩小，熟人社会逐渐转变为陌生人社会。城乡界限的模糊，农村社会结构的变化，对乡规民约存在的必要性提出了质疑。

3 促进乡规民约完善发展的对策

3.1 提升乡规民约内容的科学性

制定乡规民约是一项系统工程，涉及到制定原则、制定主体、制定程序、基本内容等方方面面，只有把每一项工作都做好，才可能保证乡规民约自身的科学性。只有坚持民主、合法、因地制宜、与时俱进的基本原则，才能确保乡规民约尊重群众意愿、不与国家法律相冲突、适合本地情况、紧跟时代发展。乡规民约的制定主体是村民会议，召开村民会议及进行表决时必须达到法定人数的规定，充分保障村民行使权利。制定程序决定了乡规民约的质量，高质量的乡规民约有赖于合理的程序，操作流程至少包括调查研究、形成草案、广泛讨论、开会表决、公布实施等主要步骤。基本内容要涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明建设的方方面面，为农村生产生活的全面发展提供基本遵循。

3.2 强化乡规民约的规范实施

乡规民约功能的发挥，离不开具体落实。乡规民约在运行过程中要注意适用对象的普遍性，不能仅约束普通群众，而少数农村精英超然于外，要坚持乡规民约面前人人平等，不搞特殊，没有例外。农村村干部要提高熟练运用乡规民约化解矛盾、消除纷争的本领，严格按照乡规民约的相关要求加强对村民行为的约束，确保农村社会秩序稳定。乡规民约的有效运行离不开奖惩制度的保障，要坚持奖励与处罚相结合，充分发挥村民舆论的作用，强化乡规民约的教化功能，为乡规民约的实施营造良好环境。

3.3 加大基层法制宣传教育力度

我国封建社会历史悠久，发展漫长，由于文化惯性的冲击，至今仍有一些封建残余思想尚未被涤除，如人治意识根深蒂固的存在，这就导致农村地区部分村民的法制意识比较欠缺。乡规民约在本质上讲是一种契约，因此，提高村民的契约意识有助于其作用的发挥，而加强法制宣传教育是提高契约意识的重要手段。应加强法制宣传教育，提升村民的法制意识、规则意识。乡镇政府要担起普法重任，用通俗易懂的语言、生动形象的表现、老百姓喜闻乐见的方式进行法制宣传教育，让尊法、守法的理念深入人心。