农地“三权分置”的历史背景演变与改进措施

王唯依 高雪文

摘要：农地“三权分置”是深入推进农村经济改革的重要一环。为厘清其在实施过程中可能产生的问题，从而更好地推进农地“三权分置”的实施，总结“两权分离”的历史作用、 “三权分置”的改革背景，同时立足于政策推行的需要，回应农地产权制度改革的实践，就“三权分置”推行的配套措施提供多方面建议。

关键词： “三权分置”;土地承包经营权;土地经营权;配套建议;登记

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）11-0008-13

收稿日期：2020-09-18

作者简介：王唯依，南开大学马克思学院硕士研究生。

高雪文，中国社会科学院大学政法学院本科生。

项目基金：中国社会科学院博士后创新项目（ZBH20191045）阶段性研究成果。

1问题的提出

改革开放后的实践证明，由集体享有所有权、农户享有承包经营权的农地“两权分离”制度对于农村经济发展起到显著的推动作用。但是，在我国的农村经济改革进入深水区后，农村土地制度面临适应现代化农业发展方向的挑战。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要在现行的农业经营体制下进一步探索建立“三权分置”的农业经营模式。新修订的《土地承包法》从法律层面确立了土地所有权、土地承包经营权、土地经营权“三权分置”的制度设计（对于“三权分置”，学界主要有“土地所有权、土地承包经营权、土地经营权”以及“土地所有权、土地承包权、土地经营权”两种表述，本文在此不作探讨）。《民法典（物权编）》在此基础上规定了土地经营权的内容、行使等基本内容。农地“三权分置”已是未来农地产权制度演变的重要趋势，为了发挥农地“三权分置”的积极作用，我们有必要利用唯物主义辨证法分析“两权分离”向“三权分置”转变之法理构造，在助力激发农村经济活力的同时推进农地产权制度的更新与完善。

2农地“两权分离”的历史作用与局限性

农地“两权分离”是在改革开放初期农村生产力水平低下，农民迫切需耍解决吃饭问题情况下出现的产物。在当时的历史条件下，农地“两权分离”在政策层面确实为解决农民温饱问题提供了极大帮助但随着时代发展，中国农村的现实情况发生巨变，传统“两权分离”的理论和实践难以满足中国农村经济发展的现实要求。

2.1农地“两权分离”的历史作用

农地“两权分离”的政策并不是天然形成的，而是在反思新中国成立初期高度集中的计划经济体制之下农民缺乏对农地的白主使用权，生产效率低下的实际情况应运而生的产物。“两权分离”首先出现在民问，之后才逐步被官方認可，并在全国推行。农地“两权分离”的实践推动中国经济发生巨大变革，其作用主要体现在两方面：

第一，农地“两权分离" 下，农民享有农地的承包经营权，可以自主开展农业生产经营，这使得粮食的产量和质量都有较高提升，进一步地促进了农村生产力的发展。

第二，在改革开放逐步形成的农地“两权分离”制度土地下，所有权依旧归集体所有，而将土地的承包经营权下放给农户。这在探索了集体所有权的实现形式、激发制度活力的同时也为农地“三权分置”提供了理沦基础和制度前提：

2.2实际情况：农地“两权分离”产生的弊端

随着城乡一体化的不断推进以及农村经济的不断发展，传统“两权分离”理论的弊端日益显现，主要表现在以下几个方面：

第一，生产分散，不能体现规模效益一农地“两权分离”政策下农户的农业生产规模相对较小，多以家庭为单位进行农业生产，无法形成规模效应，不能适应现代农业的需要。第二，组织化程度低，难以避免农业生产活动的肓目性。以一家一户为农地经营单位，难以对市场需求给出灵活反馈，会增加农业生产的肓曰性。第三，非农化就业趋势在农民群体巾不断突显。随着城乡一体化的不断推进，传统农业的附加值较低，大量农民进城务工，农地闲置现象愈加普遍。第四，农地“两权分离”下，土地经营流转受到限制。农民就业的非农化造成了农地的荒置，而农地经营权无法放活流转，进一步制约了农村经济的进一步发展。

3农地“三权分置”之法律困惑

土地经营权的定性事关农地流转的关键，合理定义土地经营权的法律属性能推动农地资源的合理配置。而根据物权法定原则，《民法典（物权编）》应对作为一种用益物权的土地经营权加以规定。将土地经营权纳入《民法典》时需要考虑其内在统一性与外在统一性。将土地经营权纳入《民法典》，有两种选择方案，一种方案是将土地经营权独立成章，作为独立一章规定在物权编的用益物权分编中;另一种方案是将土地经营权规定在土地承包经营权一章中，被土地承包经营权所涵盖。5月28日，全国人大表决通过的《中华人民共和国民法典》选择了第二种方案，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中。从内在统一性来看，土地经营权与土地承包经营权密不可分，土地经营权派生于土地承包经营权，如果将土地经营权单独作为一章进行规定，就会形成土地承包经营权、土地经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等并列的局面。从内在体系来看，土地承包经营权与建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等属于相互独立的权利，与土地经营权之间联系紧密，土地经营权独立成章在内在体系上不能与其他用益物权相贯通。从外在统一性来看，《民法典（物权编）》与《农村土地承包法》属于一般法与特别法的关系，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中能够与《农村土地承包法》相对应。值得注意的是，土地经营权也存在直接派生于土地所有权的情形，因此，将“土地承包经营权”一章的名称改为“土地承包经营权与土地经营权”能够表明土地经营权的不同产生来源，更为合适。

与《农村土地承包法》相比，《民法典》对土地经营权的规定比较简单，并且相关条款基本沿袭《农村土地承包法》。法典中涉及土地经营权的条款主要有第339条至第342条。第339条与第342条对土地经营权不同产生方式进行规定，第340条为土地经营权的内容，第341条为土地经营权设立和流转的相关规定。《民法典》第341条与《农村土地承包法》第41条相比，增加了“自流转合同生效时设立”，这与登记对抗主义的物权变动原则极为相似，《民法典》第335条、第374条对于土地承包经营权、地役权的登记对抗主义的规定，都是以两种权利为用益物权作为前提。可以推断，立法者有意将农地流转期限五年以上的界定为用益物权性质的土地经营权。针对土地经营权的再流转和融资担保问题，《农村土地承包法》明确土地经营权的再流转和融资担保需要经承包方书面同意，并向发包方备案。《民法典（物权编）》对于土地经营权的再流转和融资担保问题并未作出规定。

4.3农村社会保障

农地长期以来是农民安身立命之本，随着社会发展和城市化进程加快，许多农民有了更丰富的创收渠道，但农地仍稳定地发挥重要作用，这使许多进城务工而未“站稳脚跟”的农民对农地的心理依赖仍然较强烈。在社会保障意义上来说，农民享有的土地承包经营权更是农地发挥社会保障作用的关键，这种社会保障功能可能远大于其生产创收的功能。在城乡二元体制下，我国农村社会保障工作虽取得巨大的进展，但其远不如城镇完善，土地的养老保障作用显得更为重要。土地经营权流转为农民带来数额较为同定的报酬，但许多农民会担心因为“丧失土地”而生活无法得到保障。现实中有相当大数量的农民思想认识不足，因为担心失去农地后增大生活风险和经济压力，没有积极的流转意愿。

完善和健全农村社会保障制度需要中央和地方政府共同配合，建立多层次的社会保障制度。另外，合法、科学使用调控手段，在城镇、规模化经营农地创造更多的就业岗位。通过多种手段降低农民对流转出土地经营权的担忧，加以政策宣传，农民的流转意愿自然会相应提高。

4.4经营主体创新

在集中和统一规划并积累土地资本后，要将土地经营权流转给能够承担上述农业现代化任务的新型农业经营主体。具体而言，经营权的流转必须同选择和培育现代化农业的经营主体相结合。现代化农业需要由新型農业经营主体来引入现代要素，现代农业经营主体应当是“以有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政人员和企业家形式表现出来的人力资本的改善”这就对现代农业经营主体的素质提出了基本要求，即要有知识、懂技术，甚至以管理企业的方式经营农业。传统农业生产过程中的劳动者已经不能满足现代农业对经营主体的要求，这就要求从农村和农业传统经营者之外引入新型经营主体，也需要培育能适用规模化经营的现代新型农业经营主体。农业经营主体分为土地经营权流向的经营主体和农业产业组织中的经营主体，前者就是农地“三权分置”中所要培育的土地经营主体，其经营的土地是农户流转的承包地，大都从村集体那里取得。这些经营主体所面对的土地所有者不是私有者，而是集体所有者，这是同资本主义农业的根本区别。如前文所述，获取经营权的土地是经过流转而集中的，并根据农业现代化和乡村振兴要求进行统一规划的土地，即积累了土地资本的土地，需要采取现代农业生产和经营方式。

因此，对土地经营主体就有以下三个方面的要求。首先，经营土地的新型农业经营主体，在作为经营者的同时也是投资者，投资町以引入以科技和创新为代表的新要素。现在农业农村以外的投资者和企业家对进入农业望而却步，根本原冈是农业投资收益率太低，等量投资得不到期待利润。就提高投资收益率而言，对取得土地经营权的新型农业经营主体来说，不能靠降低取得土地经营权报酬来提高收益率，而是要寻求收益率高的农业经营项目。这就迫使其在经营的农业品质、品种上做文章，在优质高效上增加收益。其次，农业经营单位需要扩大。原先的零散的承包地适合单一的农业种植，现在的农业转向品质和提高附加值模式后，农用土地不只是种植粮食，还需要农林牧副渔多种经营。所有这些都需要对农地进行统一规划和开发，打破原有零散的承包地范围经营的限制。这意味着需要从以农户为单位转向以村为单位的土地经营模式，或者是投资者形成的公司性质的农场，或者是直接由村集体经营，实现小农业向大农业的转化。最后，村集体作为所有者，需要承担对土地经营主体的选择和监管职能，保证集体所有的土地不被滥用，符合乡村振兴的规划。

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