“限房价、竞地价”土地出让模式政策效应分析

摘要：在对房价上涨机制和房地产调控手段的研究中，房价和地价的关系一直是关注的焦点。通过阐述国内外对房价和地价关系的研究，得出房价地价相互影响，即地价推涨房价，房价拉升地价的结论。在此基础之上，以杭州市为例，对“限房价、竞地价”土地出让模式的政策效应进行分析，并提出相应对策，以期为政府制定政策提供参考。

关键词：限房价竞地价;房地产调控;土地出让

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：10（）1-9138-（2020） 11-0030-35

收稿日期：2020-07-29

1引言

随着国民经济的稳步发展和国家对房地产市场调控的进一步深化，各地在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，转换思路，积极探索，不断完善土地出让方式，推动以商品住宅为主的房地产用地供应由价高者得的单一目标向完善市场、促进土地利用、保障民生等多目标管理转变（方黎明，2013），在此背景下，“限房价、竞地价”出让方式应运而生。所谓“限房价、竞地价”，即是在土地出让之前的限制条件中就约定了入市商品房销售的最高价格，参与竞买的房地产开发企业根据自己成本和利润竞拍，出价最高者获得土地的出让方式（张晓兰，2013）。这种将市场无形之手和政府有形之手捆绑在一起形成价格的机制，意味着一手房市场的价格不再由建设周期之后的市场供需来决定，而完全由政府之手来决定（马国书，2013）。相比其他土地出让方式，这种出让方式下不可能出现高溢价土地，对商品房住宅销售以及土地市场都有明显的调节作用，有利于保障民生、促进城市房地产市场健康发展（高舒畅等，2011）。

2房价与地价关系的研究综述

2002年，国土资源部11号令规定经营性用地必须实行招拍挂出让，与此同时，我国房地产市场快速发展，出现了投资过度、房价持续上涨等问题。因此，关于招拍挂制度是不是推动房地价上涨的罪魁祸首、地价与房价关系的争论一直不断。房价的上涨，与许多因素相关，包括供地量、土地价格、预售制度以及信贷政策等。但作为房价上涨的起始环节，土地价格始终是研究房价上涨机制和房地产调控关注的焦点问题。

对于房价和地价的关系，一种观点认为，地价是房价的成本组成部分，高房价是由高地价造成的。况伟大（2005）通过构建住房和土地两个市场相结合的模型得出，短期内房价与地价相互影响，长期内地价的变化先于房价的变化，要将房价降下来，短期内要控制房价和地价过快上涨，长期则主要抑制地价的过快上涨。根据孙波、李惠（2010）的研究，形成高房价及房价泡沫的根本原因在于地方政府基于“土地财政”利益的幕后推手，并由此形成了地价推动下的房价内生上涨机制。刘远山等（2011）在其研究中指出，土地成本占房地产项目开发直接成本的比例超过50%，土地价格在一定程度上直接影响着房价，但是采取调控地价的措施效果不明显，建议实施“限房价、竞地价”。姜巧玲等（2015）认为，土地出让模式直接影响土地市场供给量、结构、价格，间接影响住宅供给量、开发成本及消费者预期，进而在一定程度上影响住宅市场的长期均衡价格，也会在一定程度上影响宗地周边现有项目的价格。

更多的研究则认为，房价是由供求决定的，土地需求是引致需求，地价上升是房价上升的结果而不是原因。早在1969年，Muth就通过构建竞价函数对房价和地价的关系进行研究，得到地价上涨是由房价上涨引致的。张小武等（2005）通过对沈阳市的实证分析得出，市场是决定价格的唯一主体，决定房地产价格的是市场供求关系，地价、房价均由供求关系决定。严金海（2006）采用四象限模型、格兰杰因果检验和误差修正模型等分析方法，从理论、实证和政策等方面对中国房价与地价关系进行研究，结果表明，短期内房价决定地价，长期内二者相互影响。Oikarinen和Risto（2006）使用赫尔辛基都市区单家庭独立式住宅数据研究发现，房价是地价的格兰杰原因，反之则不成立。Ooi和Lee（2006）在其对新加坡的住宅用地价格指数和住宅价格指数的研究中也得到同样相同的结论。郑娟尔和吴次芳（2006）研究发现，房价与地价在长期和短期互为格兰杰原因，但房价对地价影响更大。温海珍等（2010）使用中国21个城市的数据研究，结果显示房价对地价的影响远大于地价对房价的影响。李松等（2010）认为土地价格上涨是房地产市场升温形成的引致需求增加和土地资源的有限性之间的矛盾导致的，实行“限房价、竞地价”挤压房地产开发的利润空间，能更好地体现土地社会价值。李立新等（2015）通过对2008-2013年土地供应量、土地出让金、招拍挂出让面积及土地出让金占地方财政收入的比例等数据进行对比分析，结果表明土地供应与房地产市场相互影响，房地产价格决定土地价格。李倩（2017）提出房价上涨的主要原因并不是由于地价的推动，房价的高低主要还是由供求关系决定，如果土地供应量较少，即便全部地块实行“限房价、竞地价”政策，虽然房价得以控制，但居民的购房需求并没有减少。王茜（2020）从经济学视角分析得出，空置房产难以满足社会群众需求时，房产需求就会转化成为对土地的需求，地价是一种需求价格，房价上涨会带动地价上涨，地产价格主要是由房产市场来确定的。

综上所述，地价会推涨房价，房价又拉高地价，房价和地价之间互相影响，导致了房价地价的螺旋式上升。

3杭州市“限房价、竞地价”政策实施情况

3.1实施背景

从2003年开始，中央便出台了一系列坚持和完善土地招拍挂制度的政策，抑制住宅用地出让价格非理性上涨，试图从地价人手，通过控制地价来调节房价，但效果不佳。随着房地产调控的深入，2011年，国务院办公厅《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知（国办发[2011]1号）》（即新国八条）明确，进一步完善土地出让方式，大力推广“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。调控思路由控制地价以稳定房价转变为直接控制房价，土地由市场配置（李倩，2017）。在此前后，北京、天津、无锡等地进行了“限房价、竞地价”的实践。2016年以来，全国房地产市场形势经历“旱涝急转”，受周边城市市场带动、一线城市购房外溢、0.20峰会成功举办等因素的综合刺激，杭州市房地产市场呈现持续升温态势。2017年4月，住房和城乡建设部、国土资源部下发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建房[2017] 80號），要求结合本地实际和出让土地的具体情况，灵活确定竞价方式，包括“限房价、竞地价”和竞自持面积等，坚决防止出现区域性总价、土地或楼面单价新高等情况。2019年5月19日，住建部发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，要求改进商品住房用地供应方式，建立房价地价联动机制，防止地价推涨房价。在经过一年多的调研和准备工作之后，2019年6月29日，杭州市区发布9宗地块挂牌公告，正式实施“限房价、竞地价”出让模式，每宗地块的出让须知中都规定了未来地块所建商品住房的毛坯销售最高均价、毛坯销售最高单价（为最高均价的I.I倍）和装修标准价格。

3.2实施规则

杭州市区范围内的商品住宅用地和商品住宅兼容用地全部实行“限房价、竞地价”出让方式。涉宅地块基本具备土地出让条件后，由做地主体向市住保房管局提出核价申请。市住保房管局根据做地主体申请，结合房地产调控的要求，会同相关单位确定拟出让商品住宅地块的房屋销售价格要求，并书面告知市规划和自然资源局。

市规划和自然资源局根据市住保房管局核定的房屋销售限价要求，委托土地评估机构进行出让起价评估。考虑到采取“限房价、竞地价”出让方式后，房价成为决定地价主要因素，因此采取剩余法（假设开发法）作为评估出让起价的主要方法。在扣除建安、财务、税费等各项成本后，以微利或保本为原则，评估拟出让宗地出让最高限价及起价，并报市土地出让工作协调小组审定。

地块组织公开出让时，市规划和白然资源局将房屋限价要求纳入出让文件及土地出让合同并进行披露。土地设定合理上限价格，当竞买报价达到土地合理上限价格时，转为竞报企业自持商品住房面积比例程序。有两个或两个以上的竞买人将自持面积比例投报为100%，现场竞报程序停止，转入配建养老用房投报程序。

3.3实施效果

2019年7月29日-7月30日，杭州市区首批实施房地价联动的8宗商品住宅地块成交（6月底公告的9宗地块撤销了1宗），合计成交土地面积547.5亩，地上可建建筑面积107.2万平方米，成交总额225.3亿元。这8宗商品住宅出让用地位于望江新城、金沙湖、钱江世纪城等板块，地理位置优越，示范作用强。8宗土地成交价格均未达到上限价格、未出现自持，8宗宅地平均溢价率14.7%，较上半年住宅用地平均溢价率23.1%下降了8.4%，成交地价对比板块内原有成交地块均有不同幅度下降，土地市场更趋理性。地块成交后，媒体评价普遍向好，“市场降温”“地价趋稳…市场回归理性”等成为媒体报道关键词，相较于2019年上半年媒体对杭州市房地产市场一众看涨的预期，本次地块成交政策效应明显，见表1。

据统计，杭州市区2019年上半年成交的67宗涉宅用地，平均楼面地价15727元/平方米，平均溢价率达23.35%，有19宗地块达到土地封顶价后进入“竞自持”环节。6月末正式实施“限房价、竞地价”土地出让规则后，杭州市区2019年下半年成交涉宅用地56宗，平均楼面地价为14089元/平方米，平均溢价率为11%，仅4宗地块进入“竞白持”环节，土地市场热度和土地价格较上半年下降明显。由此可见，“限房价、竞地价”政策较好地引导了杭州市房地产市场进一步回归理性。

4“限房价、竞地价”政策效应分析

4.1直接稳定房价

“限房价、竞地价”政策，直接给房价设定了天花板，房价快速上涨的预期消失，也给刚需购房者吃了颗定心丸。购房者在购买二手房时，会参照板块新房价格，一旦二手房价格过高，购房者就会转而参与摇号求购新房，房东房子卖不出去，就只能降价以促进成交。新房的限价提供了价格之锚，低于市价的限价房的大量人市，会对周边的二手房价形成冲击，对房价的下拉作用明显。根据“杭州住保房管”微信公众号2020年6月18日公开资料显示，杭州180个二手房成交活跃小区巾，有八成小区过去两年来横盘未涨，甚至比201 8年的最高点低10%左右。新房限价以来，杭州二手房市场成交活跃，价格稳定，处于一种理想的市场状态。

4.2间接调控市场

“限房价、竞地价”政策限定了开发商对于未来地块增值和房价上涨的想象空间，使开发商两头受限，风险增大（王瑞霞，2013），能够促使开发商主动放弃高成本拿地，不再盲目赌未来，而是采取更稳健的战略参与土地市场，在一定程度上制约了开发商疯狂拿地的行为（汪晓霞，2011）。“限房价、竞地价”，实际比拼的是房企成本控制能力，所以杭州一年来只有控成本非常厉害的房企才敢于抢、能够抢到地。中小开发商，和一些家族势力掌控、内部核算离谱的房企要么重新架构，要么出局，加速了房地产开发企业的优胜劣汰。

4.3影响楼盘品质

房价锁定后，相当于做好做坏一个样，开发商开发优质房产的积极性大为降低。为追求利润，开发商可能采取价格分拆等方式压缩成本，在实际建设巾能省则省，在施工上偷工减料，造成后期质量、安全、服务等问题（班娟娟，2013），楼盘室内装修、小区园林、公共空间的品质都失去保证。而且，杭州“限房价、竞地价”政策中还限定了精装修价格，在地价和房价的双向挤压下，房地产开发企业往往会用装修部分的差价来补楼盘建造的亏本部分，楼盘整体品质坍塌式滑坡，连以品质著称的绿城房产开发的楼盘都出现了业主维权的情况。此外，杭州还限定了单套最高价，高低配（叠墅配高层）小区因此绝迹，高端改善型市场产品供应减少。

4.4容易造成楼市乱象

“限房价、竞地价”的土地出让模式，虽然在新房人市阶段限制住了房价，但这些房屋在作为二手房交易时缺乏足够的监管，其交易价格仍将归到市场价格大流之中（方黎明，2013）。限价房和区域内二手房之间存在显而易见的价格落差，购买限价房后按市场价格二次售卖转手就可套现（李军晶，2013）。尽管杭州实施公证摇号购房制度，避免了通过权力寻租获得限价房的可能性，但一定程度上加剧了市场上的投资投机情绪，摇号人数屡创新高。2020年6月初，“西溪公馆”开盘吸引59640组报名摇号，平均中签率1.61%。在报名登记过程中，不少人用虛假的冻资证明材料，企图瞒天过海，混过登记审核。而真正需要自住房的刚需在低中签率的摇号中，久摇不中。

5建议

在破除土地财政、土地制度改革和房地产税费改革等在短期内无法取得实质突破的情况下，推动房价上涨的体制性原因无法解决（李宇嘉，2013）。在此背景下，为房地产调控提供了一种新思路的“限房价、竞地价”用地出让模式无疑是一种创新（陆芬，2011），但其能否发挥实际效应，还需在商品房质量、分配机制、开发利润等方面不断改进。

5.1加强限价房屋质量监管

为防止在“限房价、竞地价”出让模式下，开发商一味追求降低成本，进而影响建筑质量，政府在出让土地时，应对竞得人日后的建筑行为作出更为硬性和详尽的约束，防止竞得人利用不合理的成本和建筑质量为手段取得土地（廖亮，2007）。物价部门要在核精装修价中实事求是，给予正确导向，避免房地产开发企业“拆东墙、补西墙”。对在建项目，政府应成立专门的房屋质量监督管理机构，加强对住房质量监管工作的领导和组织推动，并加强勘察、设计、施工、监理、验收等过程管理，落实质量监督责任制（高舒畅等，2011）。一方面，要强化对限价房的全过程施工质量监督，落实建筑材料监督封样抽测制度（国土资源部专题调研组，2011），对擅自降低或不执行规定的限价商品住房建设标准，损害购房群众利益的开发企业，由相关部门按规定予以查处，限期整改。另一方面，要加强群众监督，组织群众监督员，保证工程建筑质量（姜巧玲等，2015）。

5.2设定限价房屋转让条件

“限房价、竞地价”地块所建的房屋和周边二手房有着明确的差价时，容易加剧市场上的投资投机炒房风气。政府应对“限房价、竞地价”房屋设定必要的购买条件，或者对转让、出租等加以严格限制，加强监管，堵住分配、交易漏洞，让真正需要的人群享受到购房实惠（陆芬，2013），才能使土地招拍挂方式的创新不沦为少数投资投机者获利的工具（李军品，2013），最大限度地弥补政策带来的负效应，满足刚性住房需求一

鉴于杭州目前已经全面实施“限房价、竞地价”，也就是所有的商品住房都是“限价房”，不适用于限制购房条件，建议房管部门明确“限价房”上市流转的转让条件限制。一般来说，限价房设置转让限制条件的基本思路是在一定时期内不允许转让，而只能满足自住。

5.3引导行业有序健康发展

一直以来，我国房地产行业利润率（30%）远高于大部分行业社会平均利润率（7%-8%）的水平：“限房价、竞地价”政策抑制了房地产市场的高额利润，对于“限房价、竞地价”地块房地产开发企业面临的利润下降和资金紧张等问题，主管部门可考虑给予相应的优惠政策扶持，如减免税费、适当降低拿地白有资金比例、鼓励金融机构提供低息贷款等（张晓兰，2013）.避免房地产开发企业资金链断裂，造成楼盘烂尾等不稳定风险。长期来看，未来改进“限房价、竞地价”政策或可从价格决定机制转向治理利润率所得，实行更为精准的“限利润、竞地价”（马国书，2013），确保中国房地产市场高端、中端、低端市场的资本同报率趋同，中国房地产市场才会走向有序繁荣。

6结束语

“限房价、竞地价”政策的初衷虽好，能在短期内实现遏制地价过快上涨和平抑房价的目的.但仍是一种计划思维，这种直接干预市场的行政手段只能作为楼市调控特殊阶段采用的临时性方法。未来还应在厘清税费、加大土地供应等长效机制上下功夫，尤其是加大中低价位、中小户型商品住宅的市场供应，保障刚需住房需求，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，從而维护房地产市场健康稳定发展。

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作者简介：汪厅厅，浙江大学公共管理学院MPA学生。