基层政府部门全面实施预算绩效管理的几点思考

耿学昌

摘 要：随着《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布实施，基层政府部门在预算绩效管理的探索实践中取得了明显成效，但一些基层政府也还存在对预算绩效管理认识不足、管理方式方法不科学、机构及人才缺乏、信息化水平不高、预算与绩效“两张皮”等问题。对此，应以问题为导向，从提升预算绩效管理认识、完备绩效管理体系、加强机构和人才队伍建设、打造高效精准信息系统、促进预算与绩效管理一体化等方面着手，进一步做好基层政府部门预算绩效管理工作。

关键词：基层政府部门;预算绩效管理;对策

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.017

[中图分类号]F812.3     [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2020）03-0101-04

一、预算绩效管理在我国的发展

（一）全面实施预算绩效管理的内涵

绩效（performance）这个词属于舶来品。一直以来，对绩效的理解见仁见智。有观点认为，绩效是单位和组织衡量员工目标达成的价值标准[1];另一种观点认为，绩效是组织和集体为实现目标而进行的有效输出及其结果[2];还有第三种观点则认为，绩效是工作完成的效能和效率[3]。综合上述关于绩效的主要观点，笔者认为，“绩”为产值，表达数量的含义，“效”是结果，体现质的标准，绩效即是一定时期内的产值及效果。

预算绩效发源于20世纪的英国等国家，推广兴于经济合作与发展组织成员国（OECD）等国家，并逐步形成一股财政改革的热潮[4]。预算绩效管理将管理学中的绩效理念、绩效方法运用到预算管理的全过程，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。新公共管理理论认为，预算绩效管理在关注责任与效率的同时，还要强调产出和结果[5]。现代政府管理理论指出，公共管理与企业管理存在有共同的一面。例如，公共管理可借鉴企业管理在目标、绩效、成本管理等一些理论和成功做法。由此，形成了这样一种以绩效目标引领、绩效管控护航、绩效评价抓手、结果应用落脚的我国全面实施预算绩效管理的模式，该模式有利于推动财政工作提质增效，进而实现优化预算管理方法、促进资源优化配置、提高财政资金支出效率效益，强化成本控制以及提高公共产品服务质量的目的。

（二）预算绩效管理在我国的实践历程

全面实施预算绩效管理是我国建设现代财政预算管理的一项重要内容。随着我国改革开放的推进，为解决财政资金的绩效问题，引进了西方企业绩效管理的理论，绩效评价开始被引入预算管理工作之中。1978年至1994年，在探索社会主义市场经济体制改革中，政府开始关注财政资金使用的效益问题，到1994年分税制改革实施后，财政工作的重点开始逐步转向支出管理。2003年党的十六届三中全会，明确提出“建立预算绩效评价体系”。2012年，财政部制订出台预算绩效管理工作规划，明确了2012—2015年度预算绩效管理的工作目标及实施路径。2015年，新修订的预算法正式实施，这是我国首次对预算支出情况开展绩效评价以法律形式作出明确规定。2017年党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，确立了预算绩效管理的系统架构，这既是党中央总揽全局完善国家治理体系作出的重大决策部署，也是建立现代财政制度及完善预算管理的题中之义。2018年《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，标志着全面实施预算绩效管理开启了新的历程。全面实施预算绩效管理要求各级政府部门，不仅注重结果导向，还要突出成本效益、强化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系[6]。

二、当前基层政府部门全面实施预算绩效管理存在的主要问题

全面实施预算绩效管理，基层是“主战场”，最亟需破解的重点难点问题也源于基层。

（一）对预算绩效管理的认识不够深入

长期以来，一些基层政府部门①，对预算管理的理解和认识仍停留在传统的预算管理观念层面上，对财政预算的效率与效益认识不深，存在“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的片面认识，追求数量的多，强调质量的少;追求增量的多，强调产出效益的少。预算绩效管理则强调要在编制预算、预算支出、预算执行监控及完成等方面实施一系列的闭环管理，工作环节多、标准高、要求严。由于基层政府部门对预算绩效管理认识不够深入，甚至出现一些消极对待或抵触现象，影响了开展工作的积极性。例如一些基层政府部门认为绩效管理是预算绩效机构的事，这容易造成预算、支出、绩效管理之间脱节;财政部门和政府及行业部门对预算绩效管理的认识也不够深，一些地方政府甚至认为绩效管理是财政部门的份内事，有财政部门抓好就行了，导致抓预算绩效管理实施工作上，财政部门成了一厢情愿。在行业部门内部，也存在财务机构“孤军奋战”、业务机构责任缺位等现象。凡此种种，容易造成预算绩效目标编制质量不高，预算安排没有与预算绩效评价结果挂钩等相关问题，一定程度上削弱了预算绩效管理的效果。

（二）预算绩效管理方式方法的科学性不高

一是预算绩效目标设置不够科学。基层政府部门在设置预算绩效目标时从部门职责、工作活动考虑较少，设置依据不充分、缺少量化标准，导致预算绩效目标与部门职责和实际工作脱节，没有服务好党委政府的工作重点。二是预算绩效指标不完善、标准体系不健全。因基层政府部门预算绩效工作起步晚、基础弱，共性绩效指标设置工作滞后，难以顾及区分行业、领域及不同层次的核心绩效指标和标准体系建设。三是预算绩效指标和标准体系与政府基本公共服务标准和部门预算项目支出标准脱节掉链。四是运用评估评价方法不足，例如，使用目标管理、成本管理、标杆管理等现代绩效评估方法不嫻熟，出现了绩效评估精准度不高、客观性不足等。

（三）预算绩效管理机构不完善、人才短缺

一是基层政府在实施全面预算绩效管理过程中，迫切需要懂财政、精业务、善管理的复合型人才，但恰恰是人少、经验不足、理论功底不深，制约了绩效管理工作开展。例如，西部某预算绩效试点市，尽管编办批准设立了机构、核定了人员编制数，但是专业人员缺乏，一直难以到位。二是机构组织不健全。有的预算绩效专门机构没有组建起来或者绩效管理机构加挂在其他部门，没有在聚焦主业、组织协调和发挥专业能力上下工夫。三是缺乏对第三方中介机构的培育及专业的绩效管理人才队伍的培养。一些基层由于经济社会发展程度不高，市场人才培育滞后，因而有实力的中介机构及有理论与有经验的绩效管理人才比较缺乏，使得实施预算绩效管理受到影响，降低了绩效管理工作质量和水平。

（四）预算绩效管理信息化水平低

财政预算绩效管理工作对实践性、经验性要求较高，要做好这项工作，不仅需要一定的时间经验积累，还需要运用现代化信息技术来作支撑。由于基层信息系统建设滞后，缺乏规范标准的预算绩效管理软件系统和数据库以及评价指标体系支撑等，较大程度掣肘了绩效管理工作。例如，一些基层部门没有建立预算绩效信息系统;有的地方虽然建立了预算绩效信息系统，但功能开发不完善，绩效系统与预算编制、预算执行等系统无法衔接兼容，“数据独立”现象较普遍，很难实现数据资源共享，弱化了预算绩效管理的依据支撑。

（五）预算与绩效管理从“两张皮”演变为“老大难”

尽管预算绩效管理已实施多年，但一些基层政府部门仍沿用传统的预先设置预算规模再考虑绩效目标的老思维、老办法，预算安排既没有与上年度的预算绩效评价结果挂钩，也没有与次年的预算绩效目标链接统筹，“两张皮”逐渐演变为“老大难”，地方领导重视不够、部门热情不高、基层人员心有余力不足等问题较为突出。

三、加强基层政府部门全面实施预算绩效管理的对策建议

（一）提高预算绩效管理重要性的认识

基层政府以及财政等部门要加大对预算绩效管理工作的宣传，及时总结和推广工作经验和成效，强化“花钱必问效、无效必问责”意识，营造良好的舆论氛围，让“预算编制要目标、预算执行要监控、完成预算要评价、评价结果要反馈、反馈结果强应用”的全过程绩效管理理念深入人心，统一思想，凝聚共识。进一步抓好预算绩效管理工作的实施，以工作成效来强化思想认同，引导各级各部门将花钱和办事紧密结合起来，促使基层部门更加注重政策出台的科学性和预算编制合理性以及政策实施的投入产出比值，达到少花钱、多办事、办好事的良好效果。基层政府应将预算绩效工作与宣传工作同部署、同安排，通过电视、报纸、微信、微博等媒体，加强对预算绩效政策解读和实施成效、成功案例及热点难点问题等进行报道，扩大预算绩效的影响力。

（二）建立科学完备的预算绩效管理体系

一是强化预算绩效全程和重点管理。围绕预算管理的重点，建立预算绩效目标设置、运行监控、绩效评价、结果应用的全过程管理制度，实现预算绩效管理科学化、规范化、制度化。重点瞄准预算绩效目标管理，强化绩效目标设置与预算安排相衔接，为增强绩效目标设置的权威性和有效性，部门预算经各级人大批准后，绩效目标与部门预算要同步下达。强化评价环节质量，进一步规范管理评价指标、评价方法、评价机构等，使评价结果客观真实、可信度高，夯实评价结果应用的基础。加大评价结果运用力度，进一步联合人大、政协、纪监委、审计等相关部门，在形成预算绩效评价合力上下工夫，同时加强与年度预算安排挂钩、绩效问责机制联动。强化评价结果应用，应用方式可涵盖反馈整改、与下一年预算安排挂钩、报四家（党委、人大、政府、政协）班子领导供决策参考等，促进预算绩效管理的有效实施。

二是建立科学的绩效标准体系。财政等部门要建立健全科学的共性绩效指标框架，针对不同行业、不同领域建立分行业、分层次的核心绩效指标和标准体系，不断推动预算绩效与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等相互衔接、相互支撑。同时，借助科研机构、高等院校的智力资源，建立分类分行业符合绩效考核原则SMART（即Specific明确的、Measurable可量化、Attainable可实现、Relevant现实性的、Time-bound有时限的）的指标体系，绩效目标可细分为投入、产出、质量、效果、效益等维度。

三是创新评估评价方法。综合运用好成本效益分析、目标管理等方法，进一步提高绩效评估结果的覆盖面与精准度。例如，某部门申请一笔小型农田水利建设资金，绩效目标是改善农田灌溉设施，实施高效节水灌溉，提高群众生产生活。对该项目的绩效考核评价，可综合运用目标管理与成本效益分析来进行考核，如数量指标达到修建引水渠数10公里，质量指标达到坚固耐用指标值的国家标准，时效指标达到合同协议期60天完工，成本指标达到控制数90万元、单位成本9万元/公里，效益指标达到经济效益增收40公斤/公亩、社会效益达到农民增收80元/公亩，环境效益指标达到节水1吨/公亩，可持续作用期限指标达到30年使用期，群众满意度达到农户满意度95%。

（三）加强专业管理机构配置和人才队伍建设

一是加强组织机构建设。基层政府要强化组织保障，建立健全机构，并进一步明确机构职责，落实主体责任。尚未设立预算绩效管理组织机构的部门要抓紧成立;已经设立的，要加强规范化、制度化、专业化管理，积极履职尽责，推动预算绩效管理工作高效开展。二是加强人才队伍建设。进一步配强预算绩效管理机构工作人员，加强选人育人用人机制建设，注重引进有管理和实践经验的人员，打造一支政治意识强、管理水平高、业务能力精、绩效管理能的专业化人才队伍。三是大力培育和发展第三方评价机构。发展好第三方评价机构，创造有利的条件让第三方中介机构有序参与目标编制、跟踪监控和绩效评价等工作，以实干实现“大练兵”，培养高水平、高質量的中介机构绩效评估力量，强化要素保障。

（四）加快建设高效精准的预算绩效管理信息系统

基层政府部门应结合各地工作实际，建立健全预算绩效管理信息系统，有计划、有步骤地应用互联网、大数据、云计算等现代信息技术，提升绩效管理工作水平，构建集成镶嵌、高效精准的预算绩效管理信息系统，破除“信息孤岛”“数据烟囱”。通过按需设置和分步实施，不断完善预算绩效管理信息系统建设，实现内部预算绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用信息一体化，实现绩效管理系统与部门预算编制、预算执行信息系统等其它财政业务系统的互联互通。如可根据需求，建设具有分类指标体系的预算绩效管理信息系统，将预算绩效管理工作全过程融入到系统管理中，实现资金流、项目流、绩效流“三流合一”，为预算绩效管理提供信息技术支撑，提高数据处理的精准性和高效性。

（五）大力推进预算和绩效管理一体化

要下大力气解决预算和绩效“两张皮”和“老大难”的问题。一要强化责任，基层政府部门管理是基层政府部门预算绩效管理的责任主体，各部门主要负责人要主动协调解决难点、畅通堵点，推动预算和绩效管理“一体化”工作目标的实现。二要进一步树牢“花钱是过程、成事是目的”的意识。财政资金必须精打细算，支配必须聚焦目标用途，精心对接预算部门工作职责和职务活动，实现资金支出的高效有效[7]。三要密织预算安排前置评估、事中监控、事后评价的管理链条，切实让预算与绩效“两张皮”回归“一体化”。

基层政府部门是全面实施预算绩效管理工作的关键，必须树牢预算绩效管理新理念，建立健全管理体系，完善管理机构和人才队伍建设，加强管理信息系统建设，不断提高预算绩效管理工作科学化水平。

[参考文献]

[1]王树琳.对全面实施预算绩效管理的思考[J].經济师，2019（11）.

[2]佟博.关于强化财政预算绩效管理的思考[J].中国集体经济，2019（2）.

[3]陈馨.预算绩效评价的国际经验与借鉴[J].中国注册会计师，2020（6）.

[4]许宏才副部长在新时代国家治理与全面预算绩效管理国际研讨会上的讲话[EB/OL].（2019-09-19）[2020-05-22]. http：//yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201909/t20190920_3390128.htm.

[5] 肖捷.全面实施预算绩效管理提高财政资源配置效率[J].中国财政，2018（7）.

[6]周振超，李英.全面实施预算绩效管理加快推进责任政府建设[J].中国行政管理，2018（11）.

[7]李淑英. 推进地方财政绩效评价与预算管理相结合的思考[J].中国市场，2019（21）.

责任编辑：杨绪强