新型政商关系发展趋势研究

秦丛丛

摘 要：近年来，山东省在构建新型政商关系方面，取得了明显成效，政商关系变得更为清白、更为亲近，但也面临新的挑战。当前，应从优化服务体系、拓展沟通渠道、完善制度建设、营造良好环境等方面着手，进一步推动构建“亲”“清”新型政商关系。

关键词：“清”;“亲”; 新型政商关系;新变化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.007

[中图分类号]F279.2;D630    [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2020）03-0045-06

2016年在全国政协十三届二次会议上，习近平首次用“亲”“清”二字精辟概括并深刻阐述了新型政商关系，为政商关系构建指明了原则与方向。党的十九届四中全会指出：“完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”[1]当前，构建“亲”“清”新型政商关系，是优化发展环境，推动经济高质量发展的关键。近年来，山东省在构建“亲”“清”新型政商关系方面取得了较大进展，但随着体制机制的新变化，也出现了一些新趋势、新挑战。

一、“亲”“清”新型政商关系的新变化

党的十九大以来，山东省得益于全面从严治党、全面深化“放管服”改革、阳光政府建设等方面的共同作用，在构建新型政商关系方面取得了积极成效。根据中国人民大学国家发展与战略研究院政企關系与产业发展研究中心发布的《中国城市政商关系排行榜（ 2018）》（以下简称“《政商关系排行榜》”），31个省、自治区、直辖市政商关系健康指数排名中，按照省份比较，山东省政商关系健康指数排名第9位;按照城市比较，山东省有10个城市排在前100名[2]，这表明山东省新型政商关系构建有了明显进步。

（一）政商关系更为清白

1. 精准有力惩治腐败，不敢腐、不能腐、不想腐效应充分显现。一是精准有力惩治腐败，不敢腐的效应日趋凸显。近年来，山东省按照党中央的部署，坚持惩治腐败力度不减，保持高压态势。据最新数据显示，2019年山东省各级纪检监察机关立案审查调查4.98万人，给予党纪政务处分4.8万人，省纪委省监委立案审查调查省管干部78人[3]，在高压审查态势下，“不敢腐”氛围日趋巩固。二是强化警示教育，不想腐的堤坝逐渐筑牢。2018年山东省成立廉政教育宣讲团，深入各地开展廉政教育宣讲活动，引导党员干部、公职人员把纪律和规矩始终摆在首位，拒腐防变的道德防线逐渐筑牢。与此同时，还不断采取创新警示教育方式方法等一系列措施，用查结的党员领导干部重大违纪违法案件，在本地本部门开展警示教育，让党员干部引以为戒，筑牢不想腐的思想堤坝。三是深化体制改革，不能腐的笼子越扎越紧。近年来，在国家监察体制改革推进过程中，山东省注重发挥纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的力量，“四个全覆盖”的权力监督新格局已然形成，对所有公职人员的权力行使过程实现监察全覆盖。同时，还采用多种监督方式，如谈话函询、主动约谈、专项检查、提出纪律检查建议、参加民主生活会等，将监督工作做实做细。据统计，2019年各级纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”帮助和处理13.4万人次，前两种形态占比91%[3]，逐步实现由“惩治极少数”向“管住大多数”迈进，不能腐的笼子越扎越紧。

2. 提高政府透明度，权力运行日趋清正廉洁。政务公开不仅能提高政府工作的透明度，而且还能约束政府行为，保证权力运行中的清正廉洁。近年来，为打造阳光政府探索了许多新路径，政务公开工作持续走在全国前列。一是拓宽信息公开渠道。充分利用“互联网+政务”的优势，积极探索微博矩阵建设，并大力推行以政务微博、政务微信以及微信公众号为代表的“微政务”，极大地拓展了网民获取政府信息的途径。同时建立了政府网站与广播、电视、报纸、新闻网站等媒体单位信息发布协同联动机制，确保信息统一、及时发布。二是政务服务大厅公开查询信息更便捷。当前，各地在实体政务服务大厅和各街道便民服务中心等政务服务场所，配备自助一体机，打造集信息公开、服务展示、自助管理、查阅获取于一体的政务公开体验区，给予公众提供诸如导购、指引性的信息服务，打通了为群众提供服务的“最后一公里”。如潍坊市为了让公众精准掌握需求信息，研发了“政务公开便民地图”，将政务服务机构、医疗机构、教育培训机构、养老机构等29个板块、1 000多个数据点位纳入便民地图，企业和群众通过一张图就能一目了然地了解需求信息。三是建立“政务服务一网通办”总门户，实现公开内容全覆盖。2019年山东省建立了“政务服务一网通办”总门户，将现有的政府门户网站、政务公开网、政务服务网三网全面融合为一张网， 并将全省各级4.8万家单位、173.6万个服务事项接入总门户，最大限度实现政务公开内容的全覆盖，企业、群众只进总门户一张网，就可以办全省事。

（二）政商关系更为亲近

1. “放管服”改革日益深化，政商关系越来越“亲”。山东省正在推行的 “放管服”改革，既简化办事流程、提高办事效率，又助推政府及其工作人员主动上前为企业提供服务，是构建新型政商关系的源头活水。党的十八大以来，山东省突出重点，精准发力，着力打造“放管服”改革的“山东品牌”， 一些典型做法取得了显著成效，为企业和群众办事创业提供了越来越便利的环境。如临沂市借助互联网技术推行规划设计图、建筑工程施工图、人防设计图、防雷施工图等五项图纸市县两级网上并联式审查，实现了图纸在网上多图联审，审查时间缩短至7个工作日，不仅大大减少审批时限，而且每年节省图纸费用约1 500万元，纸质蓝图彻底成为历史。又如，有的地方政府为提升服务效能，为企业提供“店小二”式的服务，不仅派专人帮企业办理审批手续，加快审批速度，而且还帮助协调解决企业员工的子女入学等问题，这些改革举措都促使政府与企业的关系越来越“亲”。

2. 加强制度建设，鼓励干部积极“亲”商。亲就是亲近，强调政府要把企业当作“自己人”，相互之间真诚交往、深入交流。因此，围绕“亲”字，山东省制定了诸如联系服务企业制度、“双联”制度、“千名干部联千企”“万名干部下基层”等制度，由领导干部主动联系企业，或者到企业挂职，或者与企业家座谈交流，当企业遇到困难时靠前服务，主动为其解决问题，取得了“企业有所需，干部有所为”的良好效果。为了鼓励政府及其工作人员与企业正常接触和交往，山东省各地还陆续推行政商交往“正面清单”与“负面清单”，对政商交往之中的“为”与“不为”作出明确界定，为公职人员与企业家交往、提供服务划出了“安全区”，从制度层面鼓励干部贴心服务、积极“亲”商。

3. “官本位”思想逐渐松动，尊商、亲商氛围正在形成。“官本位”是一种错位的社会价值观念，最主要表现是服务意识、平等意识差，缺乏亲商、安商的诚意，其存在必会扭曲经济生态，破坏良好的营商环境。近年来，山东省认识到“官本位”思想的危害，无论在认识上还是行动上都有较大改变。一是尊商、重商意识渐渐萌发。2018年山东儒商大会召开，主办方打破之前座次安排“先机关、后企业”的传统惯例，将企业家与政府领导同时安排在第一排，成为大会的一道亮丽风景。虽然仅仅是一张座位表的“简单”变化，但足以表明山东省对企业家态度的转变，尊商、重商的氛围溢于台面。二是出台制度祛除“官本位”意识。近年来，山东省为祛除“官本位”意识，陆续出台一系列制度，如制定了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，明确规定建立正向激励机制，褒奖和鼓励政治坚定、奋发有为的干部，警醒和惩戒慢作为、不作为、乱作为的干部。再如，制定了《关于奋进新时代勇担新使命加快建设“三化一型”高素质干部队伍的意见》，提出要把那些混日子、没起色的 “官油子”果断调下去，力争形成能者上庸者下、奖惩分明的用人机制。

二、“亲”“清”新型政商关系面临的新挑战

当前，山东省政商关系发展日趋向好，但受体制机制、思想观念、发展程度等因素影响，仍面临一些亟需引起重视的新挑战。

（一）公平、稳定的法治环境构建不足

新型政商关系本质是法治关系，要求政府必须秉持“法无授权不可为”的原则，坚持依法行政，做到有为不越位;企业必须秉持“法无禁止皆可为”的原则，遵纪守法，诚信经营。但是，由于法治化程度不足，刚性制度不完善，导致构建瓶颈依然存在。一是“政”“商”之间界限不清。当前，政府在对市场的宏观调控中，由于法治建设尚不完善，政府权力与企业权利边界不清，导致政府“有形之手”伸得过长，随意摊派占用、不公平交易等破坏公平公正市场环境的现象时有发生[4]，更有甚者会超越权力界限，参与市场活动，制定排他性规则，进一步恶化公平竞争的市场环境。二是权力缺乏有力制约与监督。政府行使权力的目的是维护公平、稳定的市场秩序，但是，当权力缺乏有效制约与监督时，无论“政”还是“商”都存在寻租的可能，成为谋利的工具。例如，一些政府工作人员手中享有资源配置权、项目审批权等权力，在权力运行中由于制约、监督缺位，极易出现违规操作、暗箱操作等腐败现象，不利于新型政商关系的构建。三是问责机制不完善。当前，相应法律规范对政商交往中的违纪违规违法行为，仅仅对政商“不清”行为进行纠错问责，缺乏对政商“不亲”行为的问责，致使一些政府工作人员与企业交往时为了自身清白，往往采取不作为的方式消极应对，企业的合法诉求难以满足。

根据习近平关于新型政商关系的重要论述，新型政商关系体现在“亲”“清”两方面，只“亲”不“清”，或者只“清”不“亲”都不能称之为健康的政商关系，只有做到既足够亲近又足够清白，才能形成健康的政商关系。在《政商关系排行榜》清白指数排名中，山东省位列第五位，并且清白指数排名前十位的城市中，山东省有五个城市位列其中，东营市位列第一位[2]。但在亲近指数排名中，山东省位列第十位，仅有济南市一个城市进入亲近指数排名前二十的城市名单[2]。由此可见，当前山东省的政商关系中，“清”的问题治理较好， “亲”的问题仍有较大改善空间。

（二）政商沟通机制尚需完善

近年来，有企业家通过网络陈情方式表达对政府的不满，一方面表明政商关系仍有疏远，而另一方面表明政商关系沟通机制仍需完善。一是沟通机制尚不完善。当前，政商之间沟通主要通过各地人大、政协、工商联、统战部门等平台，但是由于制度本身不健全，这些平台在政商交流中发挥的作用有限。调研中有52%的民营企业家表示，当前的沟通平台，对民营企业的覆盖率偏低。二是新沟通渠道尚未建立。由于网络平台尤其是移动互联网平台建设滞后，政商之间的沟通渠道多数采用电话交流、会议协商、书面沟通等传统方式，与“互联网+”、大数据发展趋势不适应，信息更新传递不及时，容易让企业错失良机。三是沟通内容精准化不足。目前，各地虽已出台了“千名干部联千企”等一系列联系企业的措施，但是由于政府部门过度追求沟通的“广泛性”，导致沟通内容太过繁杂，不够精准，以至于政府出台政策的“付出感”与企业享受政策的“获得感”不对等。调研中有53.5%的企业家表示，当前政府相关部门与企业沟通时，内容较为随意，缺乏针对性。

（三）政商交往“亲”有时流于形式

在构建“亲”“清”新型政商关系实践中，政商之间的亲近存在形式重于内容的现象。一是为“清”怕“亲”，导致“亲”止步于形式。随着全面从严治党的不断深入，一些政府工作人员把握不准政商交往的“度”，与企业接触时，为力求稳妥对企业敬而远之，不敢走近企业家。有鉴于此，山东省青岛市等地制定了《關于构建新型政商关系的意见》，对党政机关及其工作人员同企业和企业家沟通交流作了详细规定，鼓励他们积极参与企业举办的座谈会、年会、研讨会等活动，还规定为企业提供上门服务或去企业调研时，公职人员在企业如何用餐等。但是，在调研中发现，随着制度的实施，一些干部为了 “避嫌”，与企业家的距离反而更加疏远。二是为“清”避“亲”，导致“亲”止步于形式。现实中由于容错机制不健全，致使一些公职人员自我保护意识增强，服务企业意识减弱， 做起事来过度谨慎，虽然形式上与企业联系紧密，但实际上仍流于形式，无法与企业保持亲密的合作关系。

（四）企业参与政商关系构建的主动性不强

“亲”“清”新型政商关系涉及政商两方面的因素，只有双方共同努力才能实现建成的目的。但是，在当前新型政商关系建设中，“政”往往处于较为主动的地位，“商”则处于较为被动的地位，缺乏积极性。一是企业客体意识强烈，较少主动与政府沟通。当前，虽然企业家的整体素质能力有了显著提升，但是多数企业家客体意识强烈，不愿意主动亲近政府，对自身遇到的困难和障碍消极对待，往往被动等待政府来亲近。二是政策制定、落实中企业处于被动地位。近年来，各地出台了很多惠企扶企政策，但政策难落地落细落实。一方面，由于涉企政策制定过程相对封闭，即便制定之初开展调研征求意见，有些仅局限于政府内部不同部门之间，制定的政策不够精准，难以落地，企业对政策的获得感不强。另一方面，由于信息获取平台不足、政策解读不到位、不及时，对企业尤其是中小企业惠企政策、扶持政策，知之甚少、理解不到位、不懂如何操作，政策难以有效落实，成为“抽屉政策”。

三、构建“亲”“清”新型政商关系的新路径

（一）加强制度建设，拧紧政商关系“清”的安全阀

邓小平曾经指出，制度具有全局性和根本性，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面” [6]。构建亲清新型政商关系，需要加强制度建设，明确政商交往的底线，拧紧“清”的阀门。

1. 厘清政商之间权力（权利）边界。德国学者哈特穆特·毛雷尔认为，“法治国家是公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律调整的国家，其标志就是所有国家权力及其行使均受法律的约束” [7]。结合构建新型政商关系的实际，应继续完善正面清单（权力清单）、负面清单（权利清单）、责任清单三张清单制度，明晰政商关系边界，为新型政商关系构建提供制度保障。正面清单（权力清单）用以明晰政府干预微观经济活动的边界，厘清公职人员手中的权力，以及公开权力运行的方式、过程，推动政府做到“法无授权不可为”，减少对市场的直接干预，使市场在资源配置中的决定性作用得以充分发挥[8]。负面清单（权利清单）用以明晰企业的经营范围，推动企业做到“法有禁止不得为”，鼓励企业在法律规定的范围内诚信经营，与政府工作人员沟通交流通过正规渠道。责任清单用以保障政府权力规范有序运行，是具有纠偏作用的清单，责任清单可以明确部门职责，推动政府做到“法定职责必须为”。由此“亲”能保持合理的尺度，“清”也有了内在支撑，确保政商双方在制度范围内、阳光下互动。

2. 健全政商交往监督机制。完善各种监督渠道，确保政商交往在阳光下进行，是构建新时代政商关系的保障。一是设立专门监督机构。各地可探索建立政商交往工作领导小组，对政府与企业、公职人员与企业家的交往进行统筹监督，定期、不定期巡查，让权力在阳光下运行，实现以权力制约权力的目的，推动政商之间的交往规范、透明[9]。二是完善组织监督体系。人大机关、政协机关要充分发挥监督作用，强化其监督效能。三是发挥社会监督作用。新型政商关系的塑造，离不开社会的广泛参与和监督。因此，政府要不断提高社会公众的民主法治意识，鼓励社会公众利用手机短信平台、微信、网络、信函、电话等形式，对政商关系“不亲”或“不清”现象积极举报。

3. 完善问责机制。加强问责机制建设是构建新型政商关系的重要保障。一是贯彻落实《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》，对党员干部在政商交往中出现的违纪违法问题，涉嫌违纪的予以党纪政纪处分，涉嫌违法的依法移送司法机关追究法律责任。二是根据法律规定明确问责的具体情形、工作流程等，形成问责机制，对违纪违法的党员领导干部严肃问责，倒逼党政领导干部依法行政，真正做到亲商、安商，为企业发展提供优质服务。

（二）做好沟通与服务，推动政商关系“清”上加“亲”

新型政商关系要求政商之间不能“亲”而不“清”或“清”而不“亲”，而是既“清”又“亲”，这就要求政府部门完善与企业的沟通方式，主动为企业提供服务，与之形成良性互动。

1. 完善沟通机制，促进政商之间良性互动。一是建立常态化的政商沟通渠道。首先，加强与企业的日常沟通，倾听企业呼声，如在政府网站开通“政商直通车”专栏，将主要领导的服务电话和邮箱在专栏内公布，当企业遇到问题时可直接通过电话或邮箱向主要领导反映问题、表达诉求。其次，结合开展的“千名、万名干部联千企、万企”活动，协调安排领导干部带头联系企业，定期走访调研，并规范交流要求、量化走访次数，以此增加政企沟通交流机会，帮助企业解决具体发展难题。二是建立政府、行业协会、企业沟通交流机制，通过发挥行业协会密切联系企业的优势广泛征求企业的意见与诉求，及时反馈给政府相关部门，实现政府与企业的良性互动[10]。在制定涉及行业发展和企业权益的政策、技术标准时，应邀请商会、行业协会参与，并通过他们广泛征求企业意见建议。让企业有机会参与和自身利益相关的政策制定，可通过事先召开听证会、论证会、座谈会等形式，征求企业对于政策制定的意见，以此增强涉企政策制定的针对性[11]。三是创新拓展交流渠道。随着互联网的迅猛发展，政商之间的沟通交流渠道也应不断创新拓展，政府可通过开辟“非公经济APP”“互联网+民营企业大家谈”以及微信、网络问政等新型沟通平台的形式，为企业提供在线服务，实现网上投诉、咨询，达到诉求反映给哪个部门，哪个部门就能及时了解处理的目的。

2. 构建优质服务体系，筑垒“亲”的环境高地。一是继续深化改革，转变政府职能，提升服务的精准度。应继续简政放权，精简涉企行政审批事项，减少政府对微观经济活动的干预。深化“互联网+政务服务”改革，全面推行全领域、无差别一窗受理、一次办结、一网通办等改革，将企业和群众的办事流程改至最优，提高政府审批效率，为企业减轻负担、节约时间成本。二是加强政策宣传与落实，拓宽服务的深度。为让企业及时知悉政策信息，可利用現代信息化技术，建立诸如“壹企壹策”惠企政策精准推送平台，“点对点”向企业精准推送相关信息。探索建立“企业吹哨、部门报到”工作机制，列出企业“吹哨”清单，当企业遇到清单所列问题时，及时向有关部门“吹哨”反映诉求，部门收到后及时与企业沟通，为企业排忧解难。三是健全容错纠错机制，提升服务效能。应对如何容错纠错、何时容错纠错进行细化，明确规定容错的提出、受理、审议、界定，对在为企业服务过程中由于缺乏经验、先行先试等因素出现的非故意性失误行为，依据容错界定机制可以容错的，予以免责，打消政商交往顾虑，保护干部政商交往的积极性，促使政商交往“清”上加“亲”。

（三）强化企业家主体意识，营造政商关系新氛围

在新型政商关系建设中，需要政商双方共同努力，其中强化企业家的主体意识是关键。

1. 营造尊重企业家的新发展环境。营造法治、透明、公平的环境，依法实现企业在市场竞争中的权利平等、机会平等、规则平等，保护企业的合法权益以及企业家的财产权、自主经营权，对于侵害企业知识产权等各类产权的行为必须予以严厉惩治。

2. 树立现代商人的新理念。构建新型政商关系，企业家必须打破传统的对权力过分依赖的观念，树立独立经营的理念，主动作为，改善企业自身的治理结构，依法经营管理，依法维护自身合法权益。

3. 营造尊重企业家的文化氛围。一方面要发挥好法治熏陶和道德教化作用，真正从制度层面和行为作风上破除“官本位”及“等靠要”的思想;另一方面要积极塑造“亲”“清”政商文化，在全社会营造尊重企业家、爱护企业家的文化氛围，增强全社会对企业家的认同感和企业家的社会责任感。

[参考文献]

[1]本书编写组.党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2019：15.

[2]聂辉华，韩冬临，马亮，张楠迪杨.中国城市政商关系排行榜（2018）[EB/OL].（2019-11-01）[2020-02-18].https：//www.sohu.com/a/351000057_260616.

[3]山东省纪委省监委通报2019年纪检监察工作情况[EB/OL].（2020-01-14）[2020-02-20].http：//www.sdlzw.cn/rccs/2514.html.

[4]儲建国.政商关系：清晰界定才能更好构建[J].中国党政干部论坛，2016（6）.

[5]政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[EB/OL].（2015-03-16）[2020-03-02].http：//news.12371.cn/2015/03/16/ARTI1426518206927710.shtml.

[6]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994 ：333.

[7][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2002：105.

[8]罗敏.法治型政府视阈下地方政府权力清单制度研究[J].成都理工大学学报（社会科学版），2016（1）.

[9]侯远长.构建新型政商关系若干问题研究[J].学习论坛，2017（2）.

[10]梅德平，洪霞.论“亲”“清”新型政商关系的构建[J].江汉论坛，2018（8）.

[11]张楠迪杨.政商关系与营商环境如何实现双赢[J].小康，2018（22）.

责任编辑：朱   列