人民政协专门协商机构的时代意涵与实践指向

任世红

摘 要：人民政协的性质和功能定位是关系其存在和发展的基本问题。新时代人民政协专门协商机构的新定位，既有深厚的历史根据，又有深刻的时代意涵，是人民政协理论创新的新成果，也为人民政协推进实践创新提供了新动能。人民政协制度在协商建国中确立，在“两会制”中巩固，在新型政党制度建设中发展，人民政协协商机关的性质定位与国事协商的功能定位一脉相承。从时代发展看，人民政协在社会主义协商民主制度体系建构中地位重要，是协商民主的专门机构;在推进党政群共商共治国家与社会中功能独特，是国家治理的协商机构;在巩固发展最广泛的爱国统一战线中作用突出，是凝聚共识的一线机构。人民政协发挥专门协商机构效能，既要立足于内部挖潜，把协商民主贯穿履行职能全过程，提高专业化水平;又要着眼于外部融合，在推进社会主义协商民主建设中发挥引领作用，在实现国家治理现代化中彰显专门协商机构价值。

关键词：人民政协;专门协商机构;历史根据;时代意涵;实践指向

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.008

[中图分类号]D627     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2020）03-0051-06

人民政协的性质和功能定位是关系其存在和发展的基本问题。认识和界定人民政协的性质和功能，既要回溯人民政协的历史逻辑，在历史演进的脉络中探寻人民政协制度建置的必然性;又要考察人民政协的现实逻辑，在时代变迁的走向中明晰人民政协制度发展的规律性。习近平在深刻总结人民政协70年历史经验的基础上，深邃洞察人民政协事业的发展大势，对新时代人民政协的性质定位提出新论断，即 “人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”[1]。其要旨有三，一是一脉相承的守正，承继新时期以来对人民政协是何种政治组织和民主形式的基本判断，强调人民政协是统一战线组织、多党合作和政治协商机构、人民民主重要实现形式;二是与时俱进的创新，基于完善国家制度和推进国家治理体系现代化的时代要求，把人民政协置于社会主义协商民主制度和国家治理体系中定位，丰富了对人民政协性质功能的理论认知;三是从国际比较的视野，强调人民政协是中国的制度创造。其中，“专门协商机构”的提出，综合承载了人民政协的性质与功能，既具有深厚的历史根据，也具有鲜明的时代特征。进一步理清人民政协作为专门协商机构的历史逻辑和时代意涵，对于推进人民政协实践创新和事业发展具有重要意义。

一、专门协商机构的历史根据

人民政协作为专门协商机构的定位，是人民政协在国家建设和国家治理现代化中合乎历史的延续和顺应时代的选择，有其深植国情的历史根据和一脉相承的发展逻辑。纵观人民政协发展史，作为实现中国人民大团结大联合的政治组织和承载“众人的事由众人商量”的民主形式，人民政协始终是各党派团体、各族各界人士协商国家公事的重要平台和正式机构。人民政协与人民共和国相伴而生，内嵌于新中国国家制度和国家治理体系之中，见证人民民主的成长历程，成为独具中国特色的专门协商机构，凸显中国式民主的内生性和原创性。

（一）人民政协制度在协商建国中确立，协商国事是人民政协作为统一战线组织的内在功能

人民政协作为中国人民统一战线组织，是中国革命统一战线长期发展的必然产物。抗日战争时期，以国共合作为基础的抗日民族统一战线集结了全国主张抗日的各党派团体、各阶级阶层、各军队武装，中国人民取得了近代以来反对帝国主义侵略的第一次完全胜利，彰显了中华民族大团结的历史伟力。解放战争时期，中国主张和平民主建国的各政治力量、各革命阶级、各族各界人士共同组成空前广泛的人民民主统一战线，推翻了国民党的反动统治，彰显了中国人民大团结的伟大力量。革命是破旧立新，打碎旧中国国家机器、协商建立新中国是中国革命统一战线团结奋斗的根本目的。正如周恩来所指出，中国人民政治协商会议“可以说是新民主主义运动的一次总结”“这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式”[2]135—136。中国人民政治协商会议第一届全体会议汇聚中国革命统一战线的各方面代表人物，代行全国人民代表大会职权，反映中国人民的共同意志，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》三个为新中国奠基的历史性文件，完成了协商建立新中国的历史使命。人民政协不仅以协商建国为使命，还肩负着团结一切人民力量建设新中国的历史责任。“国家大政方针，仍要经过人民政協协商”，然后建议政府施行。人民政协全国委员会继续作为“同中央人民政府协议事情的机构”，成为商量国家公共事务的重要平台[2]137—138。这是发挥人民政协动员组织广大统一战线成员共同参加新中国建设作用的应有之义。

（二）人民政协制度在“两会制”中巩固，协商机关是人民政协区别于政权机关的本质规定

新中国的政体是人民代表大会制度，与之相适应的政权机关则为各级人民代表大会和各级人民政府，这种政体与实行三权分立的议会制有着本质区别。《共同纲领》就新中国的政体作了明确规定，并就人民代表大会制度建立之前人民政协全体会议代行全国人大职权，以及人民代表大会制度确立之后人民政协与政权机关的关系作出具体规划和制度性安排，即 “在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”[3]。这是《共同纲领》关于新中国政治体制的一种独创性的制度设计，预示着在人民代表大会制度建置后将要形成“人大”与“政协”并行的“两会制”格局。在人民代表大会制度实施前，政协同政府协商国事无疑非常重要。人民代表大会制度正式建立后，人民政协是否还有存续的必要？如果继续保留人民政协，是否赋予其以国家权力，政协与政权机关的关系是否作出新的安排？针对当时党内外存在的诸种困惑，1954年12月，毛泽东发表《关于政协的性质和任务》的重要讲话，指出“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要”，强调“政协不能搞成国家机关”“如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了……民主集中制就讲不通了”“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关”[4]。毛泽东的讲话廓清了人民政协与国家政权机关在性质上的区别与功能上的联系，厘定了人民政协是具有党派性的协商机关，而非国家权力机关的根本性质定位，奠定了独具中国特色的“两会制”的理论基础，也为人民政协制度建设指明了正确方向。

（三）人民政协制度在新型政党制度建设中发展，政治协商是人民政协承载多党合作制度的功能体现

人民政协制度与新型政党制度的生成逻辑与价值目标有着共通性和一致性。从1948年中共中央发布“五一口号”到1949年协商建国，是人民政协制度和新型政党制度最终创立的关键时期。历史表明，中国共产党和各民主党派是人民政协制度最为重要的创制主体，人民政协天然具有鲜明的党派性，原本就是多党派协商国事的组织形式。这种历史逻辑的相通与价值目标的契合，决定了政治协商成为人民政协和多党合作制度的主要功能和运行方式。正因如此，新型政党制度建设与人民政协制度建设内在关联、相互促进，共同推动和引领我国社会主义协商民主制度的丰富与发展。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》不但提出 “中共同民主党派进行政治协商”是我国政党制度的一项重要内容，而且明确人民政协“也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”[5]。这就把多党合作制度建设与人民政协制度建设有机衔接起来，突出了政治协商的重要性及其制度载体的多样性，拓展了政治协商的广阔空间。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”，并要求“完善人民政协的政治协商”，为政治协商进入党和国家决策过程提供了坚实的制度支撑[6]。改革开放以来，对政治协商的内容、形式、原则、程序等进行规范和完善是新型政党制度建设的一个重要方面，人民政协作为政治协商的重要渠道和组织形式，其地位和作用在发挥新型政党制度功能中得到加强。没有政治协商，多党合作就形同虚设;没有人民政协，政治协商就失去机构载体。在新型政党制度建设中，政治协商纳入党和国家决策过程，人民政协与党的领导机关和国家政权机关的互动机制得以有效运行。

二、专门协商机构的时代意涵

中国特色社会主义进入新时代，人民政协面临加强社会主义协商民主建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的双重机遇。2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》从政治领域、社会领域、公民自治领域等多个方面对推进協商民主发展进行顶层设计，突出强调了要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用” [7]296。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》从发展社会主义民主政治的战略高度，对坚持和完善人民当家作主制度体系的原则、内容、举措等进行系统谋划，把完善人民政协制度机制作为坚持和完善我国政党制度的重要内容，明确提出要“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”[8]。在建设社会主义协商民主和推进国家治理现代化进程中，人民政协作为专门协商机构，呈现出新的时代特征。

（一）人民政协在社会主义协商民主制度体系建构中地位重要，成为协商民主的专门机构

社会主义民主的实质是人民当家作主。人民是国家权力的主体，在以人民为本位、一切权力属于人民的政治逻辑下，国家制度要体现人民的知情权、参与权、表达权和监督权，国家治理要依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国共产党与各民主党派、无党派人士自协商建国之始，就把“投票”与“协商”两种民主形式有机结合起来，开创出中国式的民主道路，形成选举民主和协商民主并行发展、相得益彰的人民当家作主制度体系。选举民主遵循少数服从多数的原则，旨在体现多数人意志，保障多数人权益。协商民主遵循“协商于决策之前和决策实施之中”的原则，旨在为决策及其实施达成广泛共识，实现公共利益最大化。改革开放以来，协商民主从政治领域向社会领域拓展，从统一战线领域向国家政权领域延伸，从中央、地方层面向基层自治层面覆盖，社会主义协商民主制度呈现出多渠道、多形式的发展态势。党的十八大把健全社会主义协商民主制度上升为政治建设的战略任务，提出推进协商民主广泛多层制度化发展的要求。在此背景下，人民政协在社会主义协商民主制度中的定位问题，就成为关乎人民政协事业发展的一个带有方向性的重大课题。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话中指出，人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道”“要发挥作为专门协商机构的作用” [7]69—70。“重要渠道”不是唯一渠道，协商民主也贯穿于党政机关、人民团体、社会组织、自治组织等的决策及其实施过程之中。人民政协是执政党与参政党以及各族各界人士协商国事、具有鲜明中国特色的制度安排，是扩大人民民主的“重要渠道”。“专门协商机构”则突显“唯一性”，是相对于党和国家机关而言，人民政协以协商为主责和主业，在发展社会主义协商民主中是独一无二的组织形式，发挥着无可替代的平台作用。

（二）人民政协在推进党政群共商共治国家与社会中功能独特，成为国家治理的协商机构

人民政协与新中国国家治理体系相伴而生，始终是国家治理体系的有机组成部分。在新中国成立之初，周恩来就指出“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行”[2]188。 “三个系统”反映了我国政治制度架构的三个基本特征：一是党的领导。人民政协是在党的领导下开展工作的;中国共产党的领导是人民政权有效运行的根本保证;二是人大、政府、政协分工合作，互为补充，而不是分权制衡。政协与人大构成“两会制”，人大是权力机关，政协是统一战线组织，两者之间不存在对国家权力的分割，而是选举民主与协商民主之间的配合;三是人民政协发挥着联接党委和政府与人民群众的桥梁纽带作用，既是党与各界代表人士协商国事、实现党的领导的重要平台，又是党委政府听取社会各界的利益诉求、实现为人民服务的重要途径。现代国家治理强调多元主体的合作治理、协商治理，以实现良政善治。习近平不仅提出“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”的科学论断，而且指明人民政协“在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”的实践路径[7]71，为人民政协在国家治理中发挥专门协商机构作用提供了根本依循。人民政协是国家治理多元主体沟通联系、团结合作、共商国事的政治组织，是实现协商共治的民主形式。人民政协在国家与社会之间搭建起共建共治共享的公共平台，发挥凝聚共识、优化决策、协调关系、民主监督的重要功能，是实现党的领导、团结各界民众、提升国家治理效能的重要环节。

（三）人民政协在巩固发展最广泛的爱国统一战线中作用突出，成为凝聚共识的一线机构

人民政协是中国共产党领导的统一战线组织，在巩固发展最广泛的爱国统一战线中具有代表性强、覆盖面广、影响力大的优势，能够通过广泛参与、平等协商、民主监督等多种民主形式，实现有序政治参与、表达多元利益诉求、维护社会和谐稳定。团结和民主是人民政协的两大主题。团结与民主互为条件、互相促进，是人民政协作为统一战线政治组织和协商民主专门机构的价值依归。所谓团结，不是一句空头口号，而是要坚持以人民为中心，为实现中华民族伟大复兴凝心聚力。所谓民主，也不是漂亮的装饰品，而是要坚持人民当家作主，找到全社会意愿和要求的最大公约数。无论是实行和维护团结，还是扩大和实现民主，其实质就是通过广泛联系、商量办事，为公共决策凝聚共识，为国家治理集聚力量。习近平指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[7]73—74作为统一战线组织和专门协商机构，人民政协在国家治理中的功能发挥具有内在统一性和一致性。人民政协专门协商机构的新定位，不是忽略其统战特性，而是一种综合承载。因此，把协商民主贯穿于人民政协履职全过程，坚持建言资政与凝聚共识双向发力，成为新时代加强和改进人民政协工作的新要求，也是人民政协实现新作为的新动力。

三、专门协商机构的实践指向

新时代人民政协作为专门协商机构的性质与功能定位，为探索人民政协实践创新、推进人民政协事业发展，提出了新要求，拓展了新空间。发挥人民政协专门协商机构的制度效能，既要立足于内部挖潜，突出一个“专”字，把协商民主贯穿履职尽责全过程，提高专业化水平;又要着眼于外部融合，突出一个“融”字，在推进社会主义协商民主建设中发挥引领功能，在实现国家治理现代化中体现政治价值。

（一）坚持把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程

人民政协是开展政治协商的重要平台，是实行民主监督的重要渠道，是各党派团体、各族各界人士参政议政的重要载体。作为政治协商的重要平台，人民政协不是以协商主体参与政治协商过程，而是为中国共产党与参加人民政协的各种政治力量商量国家公事提供一种制度安排，其本质是一种协商民主的重要形式。通过国事协商凝聚政治共识，促进民主决策和科学决策，扩大并实现有序政治参与。作为民主监督的重要渠道，人民政协不是实行纪律监督和法律监督，而是就党和国家大政方针以及党纪国法的貫彻执行情况提意见、作批评，其特点是一种协商式的政治监督。作为参政议政的重要载体，人民政协不是直接参与公共决策，更不是对国家立法、行政、司法权力的分享与制衡，而是基于共同利益和共同目标就国家治理和社会治理的公共决策提出意见建议，其效能仍然需要通过利益相关方的反复沟通与平等协商来实现。正如习近平所指出，发挥好人民政协专门协商机构作用，要“把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督”[1]。只有发扬协商民主精神，遵循民主协商原则，人民政协才能成为名副其实的专门协商机构。

（二）推进政协协商与政党协商、社会协商、基层协商的融合发展

协商民主是中国共产党领导人民治理国家的重要途径，政治协商、社会协商、基层协商构成社会主义协商民主制度体系的三层主体架构。政治协商是中国共产党与社会各方面的政治代表就国事开展的具有全局性的协商活动，是中国共产党实现政治领导和民主执政的重要方面，政党协商和政协协商是其两种基本形式。社会协商是人大、政府等国家机关，就立法和公共决策等问题与社会各方面的利益代表开展的沟通协商活动，是多元社会主体参与国家治理的重要体现。基层协商是社会主义协商民主制度体系中覆盖面最为广泛、与人民群众最为密切的一种基层治理形式。人民政协作为专门协商机构，具有自上而下的组织体系，能够成为贯通连接政治协商、社会协商和基层协商的枢纽。同时，人民政协的各界别和各专门委员会具有鲜明的专业与行业特点，政协委员直接联系着社会的方方面面，为推进政协协商与政党协商、社会协商和基层协商的融合发展提供了广阔的空间。在党的统一领导下，建立党委会同人大、政府、政协统筹制定年度协商计划制度，一体谋划部署政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，以实现政党协商与政协协商的有机衔接，政治协商与社会协商的相互促进。同时，总结人民政协参与基层协商的实践经验，实现政协协商与基层协商在基层社会治理中的联动发展。

（三）优化专门协商机构与党和国家机关在国家治理中的合力机制

社会结构的多元化和社会利益的多样化是现代国家治理的两个重要影响因素。适应多元化的社会力量和多样化的利益诉求，现代国家治理体系既要提供能够广泛吸纳各种社会主体有序政治参与的制度机制，以保持国家治理的活力和秩序;又要提供能够有效整合不同社会力量维护政治稳定的制度机制，以实现国家的长治久安。人民政协作为专门协商机构，与党和国家机关密切配合，构成中国特色社会主义国家治理体系的制度保障。新时代人民政协发挥专门协商机构作用，要建立完善建言资政和凝聚共识双向发力的工作机制，形成国家治理现代化的强大合力。坚持和加强党对人民政协工作的全面领导，通过发挥专门协商机构作用，使政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地。协商议政是发挥专门协商机构作用的重要途径，要把加强思想政治引领贯穿其中，引导各党派、各团体和各族各界人士以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕党和国家的中心工作建言资政，围绕党和国家重大决策部署贯彻落实情况开展民主监督，寓实现党的领导于民主协商之中。建立和健全政协与国家机关的横向联系机制，通过发挥专门协商机构作用，使政协成为国家机关依法履职、提升治理能力的重要助推力。借鉴人大、政协 “两会制”的互动机制，探索建立政协与其它国家机关的合作机制，更好发挥专门协商机构在国家治理中的资政和监督功能，具有重要的现实意义。

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[7] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016.

[8] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（ 01）.

责任编辑：杨绪强