食品安全内部举报的规则及其完善

闫海 闫学霞

〔摘要〕 食品安全内部举报，是破解食品安全风险治理信息不对称难题的重要举措之一。伴随2015年《食品安全法》的修订，我国食品安全内部举报制度建设逐步推进。实践中，基于内部举报对提高我国食品安全保障水平的重要作用，应进一步健全和完善食品安全内部举报的举报与受理规则、奖励规则和保护规则，以有效维护举报人的合法权益。

〔关键词〕 《食品安全法》;内部举报;受理规则;奖励规则;保护规则

〔中图分类号〕D922.16  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）05-0076-05

根据举报人与被举报人之间的关系，可以分为内部举报和外部举报两种类型，内部举报具有信息准确、及时、全面等特点。据统计，在企业违法事件中，内部举报揭露事件比例占18.3% 〔1 〕，在查处企业违法案件中发挥着重要作用。

内部举报制度广泛地运用于食品安全、环境污染、证券市场、税收征纳、刑事侦查等领域 〔2 〕。食品安全内部举报是指在食品生产、运输、销售、消费等各个环节知悉“内幕消息”的人，向食品安全监管部门举报其掌握的食品安全违法信息。实践中，发生在食品生产经营内部的违法行为较为隐蔽，食品安全监管部门一般情况下难以获取直接的信息和收集到有力的证据。而内部人员对本行业、本单位较为熟悉，掌握较多信息，其举报可能让食品生产经营者得到查处，从而降低食品安全事件发生的概率。食品安全监管部门通过食品安全违法行为的內部举报，能够迅速地发现可靠且有价值的线索，进而查清食品安全违法事实并及时处理，对食品行业的非法行为予以震慑。

基于内部举报对于提高我国食品安全保障水平的重要作用，近年来，我国积极推进食品安全内部举报制度建设。2009年施行的《食品安全法》第10条规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议;第14条将接到举报列为食品安全风险评估的法定情形;第71条强调其他部门对卫生行政部门有协助义务，包括食品安全事故举报的通报要求。同年，《食品安全法实施条例》第4条，要求食品安全监管部门应当为举报提供方便。2011年，国务院食品安全委员会办公室下发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办〔2011〕25号），明确规定有奖举报工作机制、奖励资金来源和奖励标准、有奖举报范围、有奖举报工作的组织领导，同时要求在省级政府统一领导下，地方各级政府要按照指导意见制定具体举报奖励办法，实现食品安全有奖举报工作的制度化、规范化。2012年，《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）指出，大力推行食品安全有奖举报，严格执行举报保密制度，保护举报人合法权益，对借举报之名捏造事实的，依法追究相关责任。2015年，相关部门对《食品安全法》进行了修订（以下简称新《食品安全法》），第115条进一步明确规定了食品安全监管部门接受举报的方式，将举报奖励入法，并增加了举报保护的规则;第133条规定了对举报人打击报复应当依法承担责任。实践中，尽管内部举报取得了一定的成效，但在举报与受理、奖励、保护等方面还亟待加强规范化建设，因此，必须完善内部举报规则。

一、建立健全食品安全内部举报的举报与受理规则

（一）食品安全内部举报的举报规则

作为特定领域内知悉特殊信息的“内部人”举报，与外部举报相比，其本质乃是组织内信息的外部传递。原财政部、工商总局、质检总局印发的《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》（财行〔2001〕175号）第2条明确规定，举报有功人员是指以书面材料、电话或其他形式向各级工商行政管理或质量监督检验检疫机关举报制售假冒伪劣商品活动，且举报情况经行政执法机关办案查证属实的人员。而新《食品安全法》只是笼统地规定了食品安全有奖举报，未对内部举报人予以明确界定。笔者认为，内部举报人范围不宜过窄，食品生产经营的内部人员应当是举报主体，但鉴于现代食品行业往往以生产、运输、仓储、销售及售后等产业链形式运行，因此通过其他途径或环节获悉相关食品安全违法行为的人员亦属于食品安全内部举报人。但是，建议参照《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》第3条规定，将“与本职工作有关的国家机关及其工作人员”排除在外，以避免有关人员将利用工作便利获取的信息作为举报材料，非法获取内部举报的奖励。

对于内部举报行为来说，举报人有的出于内心良知，以公共利益为出发点，有的出于对纠纷处理结果不满意或未获取奖励等私人利益，但就社会整体而言，内部举报的成本低、效果好，因此不应对内部举报行为的动机予以特别限定。如果要求内部举报人完全以公共利益为目的进行举报，会大幅缩小内部举报的数量和范围。笔者认为，对内部举报行为的公共利益目的可作这样解释，即内部举报人出于善意、不存在损人利己情形，均属于公共利益目的之追求。

新《食品安全法》第12条限定举报范围为食品安全违法行为，《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》则将其明确为以下内容：（1）在农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或其他可能危害人体健康的物质的;（2）使用非食用物质和原料生产食品，违法制售、使用食品非法添加物，或者使用回收食品作为原料生产食品的;（3）收购、加工、销售病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者向畜禽及畜禽产品注水或注入其他物质的;（4）加工销售未经检疫或者检疫不合格肉类，或者未经检验或者检验不合格肉类制品的;（5）生产、经营变质、过期，混有异物、掺假掺杂伪劣食品的;（6）仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用食品生产许可标志或者其他产品标志生产经营食品的;（7）未按食品安全标准规定超范围、超剂量使用食品添加剂的;（8）其他涉及食用农产品、食品和食品相关产品安全的违法犯罪行为。笔者认为，食品安全是关系民生的重大问题，应当扩大举报范围，诸如处于法律灰色地带但危害公共利益或人身健康安全等行为，亦属于内部举报的范围。同时，对于举报事项相关信息的完整性不宜作过高要求。虽然内部举报人知悉部分信息，但终究不是专业调查人员，获取信息的能力毕竟有限，对于其披露的信息不应严苛要求，否则将抑制食品安全内部举报人的积极性。

（二）食品安全内部举报的受理规则

目前，我国受理内部举报的部门较多，不同部门职责划分过细，以致举报人无所适从，难以判断哪个部门是确定的受理部门，也极易存在受理推诿现象。笔者建议，可加强举报受理的统一部门建设，按照便利内部举报的要求，各省市应当设立专门的举报平台和受理部门，负责受理本辖区范围内的内部举报，随后再由受理部门按照执法权限、管辖区域、执法便利等职能进行内部移送。隨着全国统一市场的发展，食品生产销售不再局限某一地域，食品安全风险治理若仍以行政区划为基础，会在一定程度上限制内部举报行为。因此，应建立全国性食品安全风险治理的联动机制，以实现内部举报信息的互通有无。

当前在内部举报受理实践中，电话热线是最常见的一种受理方式。笔者认为，内部举报的受理部门应当采取公众常用且易接受的受理方式。依据新《食品安全法》第115条第1款规定，“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报”，电子邮件亦应成为受理方式之一。内部举报人可以通过电子邮件，清晰地描述食品安全违法行为的相关情况，并附加证据或其他线索资料。同时，电子邮件方式也有利于受理机关对案件进行分类处理、证据收集并及时反馈信息。在智媒体时代，各种社交平台应运而生，内部举报的受理部门还可以设立微信举报平台，内部举报人可以通过平台随时关注被举报事件的进展，同时，也能够对食品生产经营者起到警示作用，具有较好的宣传效果 〔3 〕。此外，对于不适合使用电话、微信、电子邮件的内部举报，相关部门还可以提供短信、信件等受理方式。总的来看，受理方式应当多元化，最大程度地为内部举报提供便利。

二、强化食品安全内部举报的奖励规则

内部举报乃是权利行使，公众享有是否行使举报权的自由。一般而言，公众通常重视与自身息息相关的事务，对于与自身关联不大的事务则往往选择沉默，况且，内部人员行使举报权往往需要需承担较高成本。为了获取有关信息，内部举报人需要花费较多的时间、精力，甚至面临遭受威胁、打击报复的风险 〔4 〕。当内部举报人发现食品安全违法行为时，往往纠结是否应当进行举报。因此，为消除举报人的顾虑，应制定有效的奖励及保护措施，激励内部人员举报食品安全违法行为，以保障公众身体健康和生命安全。

（一）食品安全内部举报的奖励标准

由于内部举报存在诸多利益冲突之处，易陷入伦理困境，须采取立竿见影的举措激励内部举报行为，那么，奖励的设定标准与数额就极为关键。新《食品安全法》第115条第1款未规定奖励标准，《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》授权省级政府统筹指导规范奖励标准。有学者认为，奖励标准的设定应主要包括以下两个方面：（1）货值标准，按照涉案货值的一定比例来计算;（2）处罚标准，即按食品安全监管部门作出行政处罚的一定比例来计算。目前依货值标准进行奖励采用得较多。内部举报的奖励标准应当综合违法行为的社会危害性、举报人负担的经济成本及风险、违法信息的准确性、执法成本及查处效果等诸多因素进行设定 〔5 〕。笔者认为，与货值标准相比，处罚标准更具有科学性和公信力，能更好地调动内部举报的积极性。

内部举报的奖励标准往往还涉及数额上、下限。目前大多数省市未规定食品内部举报奖励标准的下限，以致举报人可能无法获得任何奖励，少数省市虽然设定下限，但效果不佳。食品安全内部举报奖励标准的数额下限设定应当充分考虑举报人承担的经济成本及风险等因素，适当予以提高。大多数省市对食品安全内部举报奖励标准设定上限，一般不高于30万元，而在一些发达国家对此则未予以限定，实践中的奖励数额甚至高达上亿美元 〔6 〕。笔者建议，可借鉴其他国家的经验，适当提高我国内部举报奖励标准的上限，以调动公众的举报积极性。

（二）食品安全内部举报的奖励条件

新《食品安全法》第115条第1款对食品安全内部举报设定“查证属实”的唯一要求，但各省市的相关规范则提出更多的条件，包括但不限于：举报属于受理机关管辖范围的食品安全违法行为;被举报人明确;属于未掌握的线索;举报违法行为经处理取得结果以及协助调查等。笔者认为，上述条件有些不合理，甚至过于苛刻，严重影响内部举报人的积极性和主动性。例如，要求食品安全内部举报提供的线索为未掌握的线索，但实践中又存在食品安全监管部门将举报线索当作已知线索的情形。此外，现场协助调查是一些省市对内部举报奖励的条件之一，但其有可能造成内部举报人身份信息泄露，与保护规范相冲突，因此，此举不宜作为奖励的基本条件。同时，可以考虑将内部举报人提供证据价值、现场责任等协助调查情况同奖励等级挂钩，作为处罚标准之外予以额外奖励的情形。

（三）食品安全内部举报的奖励发放

《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》规定，“负责举报调查处理的部门在查处工作完成后，要对举报事实、奖励条件和标准予以认定，提出奖励意见，经奖励资金管理部门审定后向举报人及时兑现奖励”。但是，一些省市要求食品安全内部举报人必须填写申请表提出领取奖励申请 〔7 〕，符合一定申请条件才可以启动奖励程序。笔者认为，这样的规定有待完善，内部举报人无法做到时刻掌握食品安全监管部门查处被举报事项的进展动态，难以及时提出申请，奖励程序启动存在障碍。因此，我国应取消内部举报人主动申请的要求，受理部门核实内部举报信息后，应当根据处理结果，主动通知内部举报人领取奖励。

为避免举报人奖励被骗领、冒领甚至私吞，较多省市规定奖励现场实名发放，内部举报人须携带有效身份证件到奖励发放机关核实签字领取，一些省市还明确规定不允许委托代领。但是，此奖励发放方式让众多有资格领取奖励的内部举报人对身份信息泄露心生顾虑而放弃领取。因此，奖励发放应当遵循秘密原则，尽量避免公开发放奖励，可以考虑在举报时为内部举报人随机设定一个秘密身份代码，发放奖励时只须核对身份代码，根据其要求的方式发放奖励。

另外，一些省市规定内部举报人领取奖励的时限一般为1～3个月，错过规定期限即视为放弃奖励。可是，有些食品安全监管部门内部的审核盖章周期较长，以致奖励在较长的时间内都无法落实。因此，应当延长内部举报人领取奖励的期限并明确“无法通知”的含义，即通知内部举报人后，经过多久可以称之为法律意义上的“无法通知”。同时，受理机关应当提高内部审核效率，明确内部审核的最长时限，以防出现“有奖难发”的现象。

三、完善食品安全内部举报的保护规则

我國食品安全内部举报的法制设计偏重“权力本位”，较多地关注食品安全监管部门的利益，对举报人的保护力度不够，以致出现“重奖励，轻保护”的现象。奖励虽然对内部举报行为产生一定的激励作用，但实践中，人们更多的是不举报、不敢举报，害怕因举报而遭遇被解雇、被排挤、难就业甚至人身攻击等，因此内部举报的法治要点乃是对其给予全程、合理、有效的保护 〔8 〕。新《食品安全法》增设第115条第2款，“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”。但上述规定还较为笼统，实践中仍然存在一些问题，应从以下几个方面完善食品安全内部举报的保护规则。

（一）食品安全内部举报的信息保密

新《食品安全法》第115条第2款规定，食品安全监管部门对内部举报信息应当予以保密，然而实践中的一些规则设计还有待完善。例如，关于实名举报抑或匿名举报的规定，有的省市规定只能实名举报，有的省市则规定两者皆可。虽然匿名举报有时会出现谎报、假报及难以存档等问题，增加食品安全监管部门的工作量，而实名举报有利于食品安全监管部门的调查与核实，可提高信息的准确性、真实性，但是，过多地追求实名举报，必然会导致举报信息减少的后果。笔者建议，食品生产是一个特殊领域，食品安全事关公众健康，应进一步完善《食品安全法》，明确允许匿名举报，不能只限定为实名举报或尽量避免匿名举报等。

新《食品安全法》第115条第2款关于食品安全监管部门的保密要求还较为宽泛，笔者认为，应当明确以下保密义务的要求：一是不得以任何方式泄露食品安全内部举报的相关信息;二是减少知情人的数量，避免相关信息的泄露;三是规范举报受理部门的受理程序，规定首接负责制，只有确实不属于自己职权范围内的案件才可以向其他相关机关转交;四是媒体对举报案件进行追踪报道时应注意保护举报人的身份信息。

如果内部举报人未明确同意公开其身份，食品安全监管部门当然不得予以公开，但实践中，一些内部举报人因遇到不公平待遇问题而产生报复心理，或者为了炒作要求食品安全监管部门公开或证明其身份，对于这种情况则另当别论 〔9 〕。笔者认为，是否决定公开自己的信息是内部举报人的权利，法律不应限制其自行公开信息的行为。另外，食品安全监管部门作为信息公开主体，应当考虑到相关信息公开后不仅让食品安全内部举报人可能处于风险之中，还可能影响其近亲属，因此，食品安全监管部门因举报人要求公开相关信息时，应当获得其本人及近亲属的同意，相关同意条款还应当附加充分理由，以书面形式表达。

（二）食品安全内部举报的保护内容

新《食品安全法》第115条第2款规定的保护内容较为笼统，笔者认为应围绕以下几方面加强规范：一是人身保护。为解决内部举报人的后顾之忧，应当保障其人身安全，确有必要的，还应当扩大保护范围，将内部举报人的近亲属纳入保护范围;保护措施应当是全过程的，从举报开始至举报食品安全违法行为被处理的整个过程;保护措施应当是有效的，情况特殊的，可为内部举报人及其近亲属提供隐蔽身份、移居他处的安排。二是就业保护。内部举报人最为关心的是举报对自己就业的影响，为此，应当建立完善的就业保护制度，除了用人单位不得以内部举报为由对其不当解雇外，还应包括因内部举报而予以不升职、不加薪、惩戒处分、人事变动、禁止使用设备、不提供培训等禁止性规定。法律对上述情形应当予以明确规定，同时对发生相关情形的用人单位应追究行政责任、民事责任，情节严重的，按重罪设定刑事责任，以形成有效震慑。三是免责保护。食品安全内部举报行为有可能违反法定、约定忠实义务或者侵犯食品生产经营者的商业秘密 〔10 〕，因此食品生产经营者应当建立健全面向食品安全内部举报的内部受理机制，鼓励举报人优先选择“内部路径”。但对于食品生产经营者对举报行为未采取任何措施、举报证据被毁损或存在被毁损的可能、危害公众生命健康的其他紧急事态等情形 〔11 〕，内部人员可以直接采取“外部路径”对外举报，并免除由此产生的法律责任。

（三）食品安全内部举报的救济机制

信息保密、人身、就业等保护制度均属于事前预防措施，还应进一步完善食品安全内部举报的事后救济机制，严厉制裁违反保护规则的行为，以震慑潜在的违反者，并补偿内部举报人因此遭受的损失。为此，应设立保护内部举报的专门机构，其主要职责包括：（1）内部举报人可以向专门机构提出负责保护申请，专门机构可协调公安机关对其予以全方位、全过程的保护;（2）专门机构发现食品安全监管部门违反内部举报保护规则行为的，应当依法追究其相关责任;（3）为内部举报人提供法律援助，保障其合法权益，避免其承担不当的法律责任。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯