聚焦新修《食品安全法》探讨食品监管新模式

王崇民+马熠睿

6月15日，第七届全国食品安全宣传周在北京启动。此次会议由国务院食品安全委员会办公室、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部、工业和信息化部、公安部、农业部、商务部、国家卫生和计划生育委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局、国家食品药品监督管理总局、国家互联网信息办公室、中国保险监督管理委员会、国家粮食局、共青团中央、中国科学技术协会、中国铁路总公司主办。本次参会的500多名代表围绕主题“尚德守法 全面提升食品安全法治化水平”进行了主题演讲和热烈讨论。在分论上，食品药品监管总局、农业部、卫生计生委、质检总局进出口食品安全局、北京市食品药品监管局、公安部治安管理局等各个部门的代表针对新修《食品安全法》进行了发言。

徐景和：

新版《食品安全法》堪称史上最严

食品药品监管总局法制司司长徐景和表示，第十二届全国人大常委会第十四次会议高票审议通过新修订的《食品安全法》。新法从104条增加到154条，新增50条，对原有70%的条文进行了实质性修改;法律文本从1.5万字，增加到3万字;法律责任从15条增加到28条。新版《食品安全法》被称为“史上最严的食品安全法”，它在中国食品安全法制建设史上，具有新的里程碑意义。

据徐景和介绍，《食品安全法》的修订，坚持了科学立法、民主立法、开放立法的总要求，努力以“四个坚持”和“四个追求”，打造我国《食品安全法》的“升级版”。新修订的《食品安全法》主要体现了几个方面的成长与进步：

第一、强化食品安全统一治理。新修订的《食品安全法》以法律形式巩固了食品安全监管体制的改革成果，明确食品药品监督管理部门负责食品生产经营的全程监管，建立统一权威的食品药品监管体系，为实施最严格的食品安全监管提供有效的体制保障。

第二、强化食品安全风险治理。新修订的《食品安全法》强调，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。在风险治理方面，增加了风险分级管理制度、风险交流制度、风险自查制度、责任约谈制度，同时还完善了食品召回制度。除食品生产者承担问题食品召回义务外，食品经营者因其自身原因导致问题食品发生时，也应承担召回义务。

第三、强化食品安全全程治理。风险贯穿于食品的全生命周期，防控也必然覆盖于生产经营的全过程。新修订的《食品安全法》强化了全程治理，不仅强化源头管理，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，还鼓励使用高效低毒低残留农药，禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。同时也强化过程控制和全程追溯。

第四、强化食品安全社会共治。食品安全拥有最广泛的利益相关者，应当建立最紧密的命运共同体。在充分发挥食品行业协会、消费者协会等社会组织积极作用的同时，新法还建立了贡献褒奖制度、有奖举报制度、责任保险制度。

第五、强化食品安全专业制。在信息化时代，食品安全风险更加复杂、隐蔽，为此须打造职业化、专业化的管理人员和监管队伍。由此，要强化食品安全管理的专业化，强化监管执法人员的专业化。

第六、强化食品安全阳光治理。新法突出了食品安全信息公开，有关公布、公开、广告、公示等规定达40多处，涉及食品安全标准公开、风险交流公开、产品注册公开、企业许可公开、监督抽检公开、行政处罚公开等多个方面，形成系统完备的信息公开机制。

第七、强化食品安全责任治理。新修订的《食品安全法》进一步明确了食品生产经营者、地方政府、监管部门、行业协会、消费者协会、检验机构、认证机构、新闻媒体等在食品安全方面的权利、义务和责任。对违反法定义务的，须追究刑事责任，突出刑事责任优先原则。对于涉嫌构成犯罪的，及时移送公安机关，依法追究刑事责任。同时新法还建立了首负责任制，接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当先行赔付，不得推诿;强化民事连带责任，如网络食品交易第三方平台提供者未履行管理义务，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任;完善惩罚性赔偿制度，消费者受到损害的，可要求生产者或者经营者支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金。

金发忠：

强化学习新《食品安全法》

农业部农产品质量监督管理局副局长金发忠表示，首先，要强化新《食品安全法》的学习、宣贯，并按照全国人大和国务院的部署，跟进做好《农产品质量安全法》的修订工作，并牢固树立“产”、“管”并举监管理念，打击违法行为，从产销两方面进行管理。

其次，从“产出来”全面推进“四化生产”，实施农业标准制修订5年行动计划，每年新制定1000项，力争2020年农兽药残留标准达到1万项，发挥新型经营主体引领作用，率先在合作社、龙头企业推行生产记录台账制度，力争5年内基本实现全覆盖。以生猪、肉牛等“菜篮子”产品为重点开展追溯试点，推行产地准出和市场准入，推广“耳标”和”二维码”，力争5年内大部分合作社、龙头企业实现可追溯和牛奶全面追溯管理。稳步发展无公害、绿色和有机农产品，打造一批优质农产品品牌。

最后，从“管出来”大力推行“两治”。实现与食药部门无缝对接，共同形成生产、流通、加工、消费全程监管链条。深化突出问题整治，严打非法添加、制假售假、私屠滥宰等行为。加强基层监管队伍建设，推进综合执法，着力提升执法能力。开展国家农产品质量安全县创建活动，强化属地管理责任，鼓励基层探索有效监管模式。建立农产品质量安全信用体系，鼓励社会监督，加强科普解读。

苏志：

实行严格的风险评估制度

卫生计生委食品安全标准与监测评估司司长苏志表示，在食品安全监管上，卫计委的主要职责是风险监测、风险评估、制定公布标准和食源性疾病管理。

食品安全风险监测是指对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的分布及其变化情况进行连续、动态观察，系统收集食品安全风险的科学数据。

苏志还表示，卫计委将会同相关部门制定与实施风险监测计划，指导地方做好监测方案的实施，实现全国风险监测县级区域全覆盖目标，也将进一步规范风险信息通报与会商，实施风险分级管理。

食品安全风险评估是运用科学方法，根据食品安全监测信息、科学数据以及有关信息对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性因素对健康的影响进行风险评估。

苏志指出，要实行严格的风险评估制度，需做到科学性、独立性。成立风险评估专家委员会，由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成，并由国务院卫生行政部门负责组织风险评估工作，公布评估结果。

在加强食源性疾病防控方面，苏志呼吁医疗卫生机构认真开展食源性疾病监测和报告工作，加强哨点医院建设，提高疾病监测水平。有关部门要协助各级疾病预防控制机构做好食品安全事故流行病学调查和卫生处理。各级卫生行政部门要及时将食品安全有关的疾病信息通报同级食品药品监管部门，加强部门协作，形成整体防控合力。”中国真正的食品安全问题不是添加剂的问题，而是食源性疾病的问题。”

今年是十二五的最后一年，苏志表示，卫计委今年将会同有关部门，加快完成食品安全国家标准的整合和制定计划。” 目前已经制定公布492项食品安全国家标准，基本覆盖保障食品安全的主要指标万余项。近期我们又通过了300余项标准，年内还将完成200余项食品安全国家标准整合任务。”

林伟：

进出口食品贸易数量持续快速增长

质检总局进出口食品安全局局长林伟与会并表示，目前我国进出口食品贸易数量持续快速增长。我国进出口食品农产品的贸易额从2000年的268亿美金增长到2014年的1928.2亿美元，增长了6.2倍。进口方面，2000年我国进口食品农产品的贸易额只有112亿美金，到2014年达到1214.8亿美元，增长近10倍。出口方面，我国从2000年的156亿美元增长到去年的713.6亿美金，增长了3.6倍。2012年我国已超过美国，成为全球最大的食品农产品进口市场。

林伟表示，这不只是数量的增长，随着贸易全球化的发展，全球食品供应链将变得愈发复杂，过去一个产品的生产、加工和消费可能都是本地化进行。如今变成了全球化，尤其是一些大的全球化企业的出现，使一个产品的原料在一个国家生产后可能要销售到世界各地。在这种情况下，一个国家发生的食品安全问题，就可能引发出全球性的食品安全问题。应全球食品供应链环节的复杂化，也使我国对于进出口食品安全监管更加困难。

他还表示，由于科学技术的快速发展，转基因食品的出现、跨境电商的蓬勃发展，非传统食品安全问题的日益凸显也导致我国对于进出口食品安全监管面临巨大的挑战。

对此，林伟认为，新《食品安全法》的出台对于进出口食品安全监管恰逢其时。第一，在进出口食品安全监管方面，新《食品安全法》进一步突出了企业质量安全主体的责任，建立了四位一体的责任体系。同时，出口方面，规定进口商应对境外出口商，境外生产企业进行审核，要求境外出口商和生产企业按照中国的食品安全和国家标准的要求进行生产。

第二，进一步明确了出口食品监管的主体。新《食品安全法》第91条，明确了国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。

第三，进一步完善了进出口食品安全监管的体系，不仅强化了对境外源头的监管，还完善了口岸检验的检验监管制度，落实了各方责任。

第四，强化了进口食品监管部门之间的联动。新《食品安全法》第95条规定，市县以上人民政府食品药品监督管理部门对国内市场销售的进口食品实行监督管理，对于发现的问题要及时向出入境检验检疫机构进行通报，由国家出入境检验检疫机构及时采取相应的控制措施。

“按照新的《食品安全法》，在进口食品安全监管方面，质检总局进出口食品安全局将建立基于风险分析，符合国际惯例，同时覆盖进出口过程的监督管理体系。”林伟透露。

许成磊：

新《食品安全法》突出“刑事责任优先”

公安部治安管理局打假处处长许成磊表示，新修订的《食品安全法》突出“刑事责任优先”原则，比如第123条规定，经营病死、死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品的，原则上即构成刑法第143条规定的生产销售不符合安全标准的食品罪，要予以刑事追究。

在新法中，首次规定对危害较大、尚未构成犯罪的违法处罚情形。许成磊表示，此次新修订食品安全法也规定了7种危害相对较大的食品安全违法情形在达不到刑事追究的情况下，情节严重的，在给予吊销许可证的同时，可以由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5日以上15日以下拘留。

许成磊还表示，很多食品安全违法行为有一个从小到大、由量变到质变的过程，比如病死猪犯罪，现在往往形成了从销售病死猪到收购加工病死猪肉再到深加工食品的犯罪利益链条，在这个犯罪链条中，没有前端由少量逐步积累的销售病死猪行为，就没有后续的庞大犯罪网络。前端的销售少量的病死猪行为如果直接入罪似乎过重，但仅一般的罚款处罚，又不足以发挥惩戒作用，在这种情况下作为限制人身自由的行政拘留处罚能够发挥很好的震慑作用。

许成磊说，新法的这一规定，使食品安全违法行为的惩戒形成了从一般行政处罚到行政拘留再到刑事追究的严密法律责任体系，充分体现了新《食品安全法》预防为主、打早打小、从严惩处的理念。

再次，新法首次以法律的形式明确行刑衔接的机制和要求。根据新修订《食品安全法》第121条规定，不仅县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督管理等部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。对于移送案件，公安机关应当及时审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案侦查。而且，公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机构，有关部门应当依法处理。

许成磊表示，这一规定既是针对实践中行刑衔接普遍存在的有案不移、有案不立等现象所作出的规定，更主要的是确保行政执法与刑事执法的无缝衔接，依法从严惩治食品安全违法犯罪，不能让食品安全违法犯罪降格处罚、逃避处罚。

许成磊介绍，目前公安部对贯彻贯彻新修订的《食品安全法》提出了明确要求。一是继续强化刑事打击，重点打击肉、油、蛋、奶等群众日常消费食品领域的违法犯罪;二是研究细化公安机关行政拘留处罚措施;三是制定出台《关于进一步加强食品药品安全行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。

目前，公安部正在积极会同国家食品药品监管总局进一步修改完善意见稿，着力建立健全线索共享、案件移送、联合督办、信息发布、办案协作等一系列工作机制。

张志宽：

将启动《北京市食品安全条例》修订

北京市食品药品监管局局长张志宽表示，新修订版《食品安全法》将进一步推动属地领导的责任意识，下一步将及时启动《北京市食品安全条例》修订，细化属地政府责任。

张志宽说，北京是一个特大型消费城市，管理难度非常大。北京有将近3000万人口，一天吃的蔬菜将近3000万公斤，所以在保证食品零风险上确实存在很大的困难。

针对如何对北京市的食品安全进行保障？张志宽表示，自中央十八届三中全会提出来建立统一、高效、权威的食品药品监管体制以来，北京市就实施了新一轮的食品药品安全的体制改革。

张志宽还表示，为落实属地责任，北京建立了市一级、区一级和乡镇街道一级的三级食品安全委员会，并且是垂直的执法体系，调动了区县乡镇街道一级政府属地责任的热情和积极性。实施一年多来，全市上下左右团结一致和区县一级政府沟通协作，效果非常明显，这个体制充分体现了优势，也极大地发挥了属地的热情，落实了食品安全法所要求的属地责任的问题，落到了实处。

张志宽还强调了新修订版《食品安全法》将进一步推动属地领导的责任意识，下一步将及时启动《北京市食品安全条例》修订，细化属地政府责任。