省级民办教育政策创新对民办高校的影响分析——以海南省民办教育新政为例

丁力玮，阙明坤

省级民办教育政策创新对民办高校的影响分析——以海南省民办教育新政为例

丁力玮1，阙明坤2

（1. 三亚学院 校长办公室，海南 三亚 572000；2. 无锡太湖学院 高教研究所，江苏 无锡 214000）

海南迎来建省办经济特区30周年之际，党中央赋予海南建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港的新使命，随后教育部发布支持海南深化教育改革实施方案，建设国际教育创新岛，海南教育事业发展迎来前所未有的历史机遇。民办高等教育是海南教育事业的重要组成部分，海南民办高等教育的政策创新主要包括推动民办高校分类管理、加大财政扶持力度、扩大对外开放、优化人才政策环境、完善政府部门协同体系等。民办教育新政对海南民高等教育发展带来的影响表现在政策执行效果决定分类管理走向，民办高校借势提升办学竞争力，民办教育智库迎来新的发展机遇。

省级民办教育新政；民办高校；影响分析

2016年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，正式确立了民办学校实行分类管理的法律框架，随后《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《国务院意见》）等国家层面支持民办教育的政策密集出台，我国民办教育迎来新一轮发展契机。我国民办教育发展的政策主导模式已从中央主导转变为地方主导，这是我国民办教育发展的一个重要特征。[1]从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上。[2]因此省级政府响应并统筹解决行政区内的民办教育问题有更强的可行性和有效性。政策在制定和执行过程中，要坚持原则性和灵活性相统一原则，既对重大事项作出原则性要求，又给地方、基层留下调适完善的空间。[3]和以往法律法规相比，本次国家出台的一系列新法新政对省级政府制定民办教育政策给予了更大的施展空间，得到省级政府的积极响应。截至2019年8月，全国共有30个省（区、市）发布促进本省民办教育发展的实施方案及配套文件。

海南省作为我国经济特区，随着《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》赋予海南全面深化改革开放试验区，其发展迎来新的重大机遇。与国内其他省级民办教育政策相比，海南省民办教育新政的推动和实施有其自身特色与优势，能够借力国家建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港这一重大战略布局，在教育改革领域获得更多专属政策，从而聚集起更大的行动势能推动民办教育发展。本文把海南民办教育新政放到国家海南战略的大背景下考察，通过对国家支持政策分析，与其他省级民办教育政策比较，解读海南民办教育新政，指出其对海南民办高校发展的影响，为我国省级民办高等教育政策推动提供一个地方借鉴。

一、海南民办教育新政实施与自贸区（港）建设新机遇

海南民办教育发展与海南省改革发展中的重大历史节点紧密相连。1988年海南建省办经济特区，同年12月，《海南省社会力量办学管理暂行规定》[4]发布，这是海南建省历史上第一部民办教育地方规章。2018年，海南迎来建省办经济特区30周年，全省人口达到930余万，生产总值4832亿元，第三产业比重超过55%，高等院校20 所，在校生20万人，高等教育毛入学率达到46%，其中公办高校12所，本科5所，专科7所。

截止2018年，全省有三亚学院、海口经济学院、海南科技职业大学、三亚城市职业学院、海南工商职业学院、三亚航空旅游职业学院、三亚理工职业学院、三亚中瑞酒店管理职业学院、海南健康管理职业技术学院8所民办高校，其中本科3所，专科5所，占全省高校总数的40%，在校生7万人，学生占全省大学生总数的35%，高出全国平均5%，平均在校生规模达到8700人，高出全国平均占比的10%，海南民办高等教育已成为海南高等教育的重要组成部分。

2018年2月，海南省政府发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称《海南民办教育实施意见》）及相关配套文件，在落实国家政策法规的基础上，结合海南民办教育发展的实际情况和具体问题，制定了更具有海南特色的省级民办教育政策。2018年4月，中央赋予海南建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港的历史新使命，“赋予海南更大改革自主权，支持海南大胆试、大胆闯、自主改，加快形成法制化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境”[5]，这为省政府发挥横向整合协调功能，破除部门壁垒，有效解决区域内民办教育发展问题提供了更有力的顶层制度保障。2019年2月，中办国办发布《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》（以下简称《教育现代化实施方案》），明确将海南作为全国教育改革开放“四点一线一面”的战略支点之一，打造成为新时代教育全面深化改革开放的新标杆，海南教育改革开放全面加速。2019年6月，教育部和海南省政府联合发布《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》（以下简称《部省实施方案》），明确支持海南建设国际教育创新岛，统筹协调各级各类教育发展。[6]

国家对海南教育前所未有的重视和支持，让海南跃升为全国教育现代化战略布局的重要组成部分，更加有利于民办高等教育政策的有效实施，培育高水平民办大学。2019年8月，中组部等7部门联合发布《关于支持海南开展人才发展体制机制创新的实施方案》（以下简称《七部委实施方案》），支持海南探索更加灵活高效的人才发展机制，有利于民办高校顺势提升对岛外高层次人才的吸引力。[7]

因此，本文中所指的海南民办教育新政，既包括海南省落实国家民办教育法律法规颁布的省级政策文件，还包括在其发布后国家层面支持海南教育发展制定的专属政策。

二、海南民办教育新政中有关民办高等教育政策解析

研究表明，国家财政性教育经费对民办学校的投入和民营经济占比显著影响民办教育在校生所占比例，民办教育政策法规的出台对民办教育发展规模有一定影响，我国民办教育区域发展模式已经从经济主导模式转向经济与政策共同主导模式。[8]

我国民办教育发展各地情况不一，在做好国家规定动作的同时，应鼓励省级政府发挥好教育统筹权，结合省情、因地制宜地制定符合地方实情、体现地方特色的具体政策，推进民办教育制度创新。《海南民办教育实施意见》及相关配套文件作为新时期海南鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的纲领性文件，从立项到出台历时仅8个月，内容包括基本要求4条、主要任务21条和保障措施3条。其中，关于民办高等教育方面对比其他省级民办教育政策，亮点主要集中在政府财政扶持政策，高层次人才引进政策和制度机制保障等方面，旨在加快推进分类管理，激发社会力量办学积极性，完善扶持政策，鼓励民办高校特色优质发展和非营利导向。

同时，省级民办教育发展能否真正实现政策目标，达到较好的改革效果，离不开国家层面的支持和推动。《教育现代化实施方案》《部省实施方案》《七部委实施方案》等政策在高层次人才引进、中外合作办学、扩大办学自主权和制度保障方面为海南民办高等教育带来政策红利，这一政策嵌入凸显了海南省民办教育政策在省级民办教育新政中的鲜明区域特色。

（一）海南省有关民办教育新政的突出特色

与其他省级政府制定的民办教育实施意见相比，《海南民办教育实施意见》在税费、用地、生均补贴和高层次人才引进等方面给予了民办高校更大的政策支持。

一是税费优惠和土地政策方面，《海南民办教育实施意见》为鼓励加快分类登记，规定在2017年9月1日前设立的民办学校选择登记营利性，分类登记前依法依规减免的税收不再补缴，减免的增值税、企业所得税依据税收法律法规执行，减免的规划建设相关费用不再补缴。以划拨方式取得的用地，不改变土地用途的，按规定补办土地使用权出让手续，并按国土部门同意补办时该宗地经确认的市场评估价格40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳。对于用地面积大、补缴出让金困难的学校按照“一校一策”的原则，采取长期租赁、先租后让、租让结合等灵活的方式办理用地手续，确保平稳过渡。

目前，国家文件对民办学校企业所得税的规定过于原则化，对于营利性民办学校的税收办法缺乏具体规定，很难有效指导民办学校税收征收实践。在各省税收政策施展空间普遍较小的情况下，海南省扶持政策显示出较大的创新性和自主性，给予选择营利性高校很大的政策支持，成为我国省级政府在税收优惠和土地政策优惠方面支持民办高校发展的一大亮点。

二是财政补贴政策方面，《海南民办教育实施意见》规定，政府对非营利性民办学校给予一定补助，补助标准参照海南省公办学校生均公用经费标准，并结合学校招生、收支等情况确定。与其他省级政策不同，《海南民办教育实施意见》没有强调按不同的教育层级分别设置补贴标准，而是包含民办高校在内的各级各类民办学校都参照公办同类学校生均补贴标准。该项补贴政策给选择非营利性民办学校以极大的支持，在全国省级民办教育政策中具有唯一性，成为省级新政的又一大亮点。

具体对于海南民办高校而言，2018年，公办本科高校生均补助达到每生每年1.8万元，公办专科达到每生每年1.2万元。2018年海南民办高校在校生7万人，其中本专科在校生各约3.5万，按照补贴政策标准计算，意味着每年省财政要再拿出10.5亿元用于民办高校生均补助。同时，非营利性民办高职院校在“十三五”期间试点收费市场调节价，非营利民办本科院校“十三五”后逐步放开，该项扶持政策将会更好地激励非营利性民办高校发挥办学机制优势，汲取更多办学资源，加速提高办学竞争力，保持发展中的公平与效率、稳定与动力的平衡。

三是高层次人才引进方面，《海南民办教育实施意见》规定，鼓励民办学校引进高层次人才，非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进相关政策。这一规定突破了高层次人才由于单位属性差异造成的同类引进人才补贴区别对待的现行政策。同时，在海南省实施“百万人才引进计划”的政策“东风”推动下，民办高校对高层次人才的吸引力得到加强，例如三亚学院1年内引进具有博士或高级职称教师76人。高水平师资是民办高校办学竞争力的根本要素之一，随着人才政策的持续影响，海南民办高校人才吸引能力将会加快提升。

（二）国家层面专属支持政策对海南民办教育政策的扩展

有学者对省级民办教育政策进行比较，发现在招生政策、政府购买服务、税收政策等方面，各省在中央政策的基础上发展较少，有的政策地方与中央内容完全一致。[9]因为海南民办教育新政发布后，国家层面相继发布支持海南教育专属政策，顶层的政策推动，在一定程度上扩展了海南民办教育政策供给空间，增加了岛外资源的流入，为海南民办高校政策实施注入新动力。

首先，在中外合作办学方面，《部省实施方案》指出要把海南建设成为国际教育创新岛，建立国家教育创新发展试验区，扩大开放办学新机制。尤其支持境外一流高校到海南开展中外合作办学，建立本科以上层次的中外合作办学机构部省联合审批机制。这一重要政策有利于海南民办高校通过与国外知名高校开展合作办学，实现学科专业建设高位嫁接，借力提高办学层次、师资队伍水平和人才培养质量，提升办学国际化水平。该方案还提出创新留学生奖学金管理模式，适度增加海南留学生数量，提高学历留学生比例，这些政策对提高民办高校国际化水平同样具有较大的拉动作用。

其次，在扩大办学自主权方面，《七部委实施方案》提出支持海南高校设置目录外应用型本科专业，自行研究制定专业培养方案。这一规定扩展了《海南民办教育实施意见》中关于民办高校自主设置和调整专业的范围。《部省实施方案》提出在招生计划、院校设置方面进一步加大对海南的支持力度。加大招生计划支持力度意味着全省招生计划总量将会增长，对《海南民办教育实施意见》提出的招生计划向办学条件好、管理规范的民办高校适当倾斜政策形成较大支撑。高校设置的支持政策不仅有利于岛外优质资源引进，还将激励现有办学质量较高的民办高职院校加快升本步伐。而优化海南研究生培养单位、学位点布局，支持符合条件的高校稳步扩大研究生培养规模的政策，让海南民办本科高校成为最大收益方。目前海南本科高校中仅剩下两所民办高校尚未获得硕士授权点资格，这无疑有利于其在全国民办高校2020年的“申硕大战”中占据优势。此外，支持海南多元化录取的招生制度改革政策，有利于民办高校提高生源质量和竞争力。

同时，在高层次人才引进方面，《部省实施方案》提出鼓励内地学校教师、教育管理人才等按规定在海南兼职兼薪、按劳取酬。支持高水平退休人员在海南从事教育工作，享受与所在海南单位同类同级在职人员同等权利和待遇。《七部委实施方案》提出鼓励海南打破户籍、地域、身份、学历、年龄、人事关系等制约，为人才合理流动创造便利条件。国家层面给予的人才政策能够更加灵活的吸引高层次人才扫清流动障碍。民办高校能够借此消除人才体制机制顾虑，借势增强对高层次人才的吸引力。通过柔性引进、协议服务、平台搭建、项目合作、资源交换、成果分享等多种形式吸引人才，提升学校竞争力。

（三）国家层面专属政策有力支持了省级新政实施

我国民办教育政策在执行过程中往往因为涉及多个部门，缺少统一权威推动，导致旧规则持久发挥作用造成新政策迟迟不能落实和执行。[10]造成这一现象的根本原因在于我国政府“职责同构、上下一致”的权责结构，资源自上而下垂直分配。[11]在这样的行政系统中，地方政府职能部门在业务上都要接受上级部门对应的领导，省级政府制定一些创新和亮点的扶持政策分解到具体部门落实时，出现本级职能部门因缺少具体实施办法，又上报该部门的上级部委进行再次审批，上级部门往往依据本部门法律法规行事，而这又是省级政府甚至是上一级的教育行政部门难以协调的，这就限制了省级政府围绕民办教育事业发展进行的横向整合与协调能力，导致政策创新的目的难以真正落地到位。因此，民办教育政策执行效果往往需要更大的顶层推力，依靠中央和省级政府同频共振，同步推进方能实现。

国家层面对海南的支持政策在服务和保障方面，《七部委实施方案》指出加强体制机制创新、人才项目安排等方面的倾斜支持，局部探索的开拓性人才政策优先安排在海南试点，建立跟踪评估和督促落实机制。《部省实施方案》还有预见性的提出涉及调整现行法律法规的，要及时提请全国人大或国务院同意授权后实施。这就给海南推进政策实施，完善系统功能，提高效率扫除制度障碍。《部省实施方案》还提出健全地方各级政府教育财政分担比例和财政投入绩效考核机制，做好绩效运行监控与绩效评价，提高财政资金配置效率和使用效益。这就给民办高校发挥机制优势，提高财政扶持资金的使用效益，进而争取更大支持提供了政策保障。

《海南民办教育实施意见》在政府部门之间的协调机制方面展现了较大的改革力度，明确指出将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核市县政府改进公共服务方式的重要内容。由于政府绩效评估制度是考核政策执行主体的指挥棒，这一条规定对海南新政的落实效果具有极为重要的意义。在监督政府落实方面，还明确将民办教育改革发展纳入海南省教育体制改革领导小组职责范围，对民办教育发展有突出贡献的举办者、管理人员、社会组织或个人进行表彰奖励，这些政策较过去在执行层面对有关部门有了更大的约束力和可操作性。

三、海南民办教育新政对民办高校未来发展的影响分析

海南民办高校在我国相对后发地区办学，虽然起步晚、基础薄、扶持少，但办学效率高、发展迅速、同类院校影响力大，整体水平在全国民办院校中位居前列，具有典型性。海南民办教育新政的出台和落实程度，将会对海南民办高校当前和未来发展产生较大影响。

（一）扶持政策落实程度直接影响分类管理顺利实施

对于民办高校而言，不论选择营利性还是非营利性，其办学目的都是通过提高办学水平，实现大学功能充分发挥和办学愿景目标达成，最终实现其公益性的社会价值。民办学校在分类登记前，必须充分衡量利弊得失：选择非营利性，政府财政等支持将增大，办学稳定性增强；但政府管理将进一步增多，学校灵活的办学机制在一定程度上将有所降低。选择营利性，其市场机制优势将得到更加充分的发挥，办学自主权进一步扩大，争取更多外部资源的可能性增强，但是对政策的兑现程度和公共服务环境有更高要求，办学风险相对增加。就目前海南新政内容来看，政府财政支持力度大，办学自主权也在逐步扩大，国家专属支持政策清晰，会有更多学校选择非营利性。当然，政策也为营利性民办学校予以了巨大的支持，例如税收和土地政策，支持程度高于其他省级政府政策，较大幅度降低了选择营利性民办高校的成本和负担。

因此，无论选择非营利性还是营利性，关键看哪种形式能够为学校争取到更多的办学资源、更大的办学自主权和更好的公共服务环境（营商环境）。例如，《海南民办教育实施意见》提出政府对非营利性民办学校给予的补助标准参照公办学校生均公用经费标准。《海南省民办学校分类登记暂行办法》规定已有民办学校在分类登记之前继续按照非营利性民办学校管理，并享受相应的优惠政策。但关键问题在于既然享受非营利政策，为什么还没有落实生均补助，什么时间落实补助，是否和公办学校生均经费保持同比增长等操作层面的问题尚未明确，教育、财政部门理应尽快出台实施办法，避免因“失信”影响分类登记。

（二）民办高校将借力新政加快调整发展战略

随着海南民办教育新政的发布与实施，政府有望加大对民办高校的支持，虽然“民办”身份没有改变，但是毕竟在政策层面已经有了突破性的表述，特别是非营利性高校将有望在税收、用地、奖励、人才引进、政府补贴等多方面得到政策支持，在高层次人才引进、国际合作办学及扩大办学自主权等方面获得更大施展空间。海南民办高校因此会借势加大投入，在完善法人治理结构，改善办学条件，突出办学特色，引进优质资源、提高办学层次、提高生源质量等方面加快提升。民办高校能否实现快速发展，很重要取决于内部法人治理结构，大学内部权力的制衡是各方利益相关者参与决策过程的体现，内部权力制衡的有效性与教育质量发展息息相关。[12]与此同时，围绕自贸区（港）产业发展和人才需求，发挥学校学科专业特色优势，加大与岛外国外优质教育资源引进，联合开展本科生教育、研究生培养是今后海南民办本科高校迅速提升竞争力的重要手段，民办本科院校将会朝着发展研究生教育的方向快速推进。

例如，三亚学院利用办学机制优势和区位优势，提前对标、布局专硕点建设的相关学科专业，加大投入力度，同北京大学、上海交通大学以及国内外知名高校企业共建实体教学科研平台，吸引高层次人才加盟、聚集高级别科研项目，联合培养本科生、硕士生。加快应用型、技能型人才培养，校企深度融合，开展职业本科教育是今后海南民办专科院校提升竞争力的方向，一些办学质量较高的民办高职院校将会加快速度朝着专升本的方向发展。例如，海南科技职业大学是2019年5月教育部正式批准升格的全国首批职业本科试点改革院校，学校的航海技术、健康管理专业被评为省级骨干专业。在此过程中，资金是民办高校发展过程中一道难以逾越的屏障[13]，随着办学品质、多样化教育需求的不断增长，办学投入持续加大，在生均补助和民办本科高校放开收费政策落实之前，民办高校的学费还将会有所提高。

民办高校将更加重视自有优质师资队伍、重点实验室建设，对照升本、申硕各项指标大幅增加高层次人才引进，重点实验室建设，提升科研成果产出等方面的投入。

（三）社会第三方机构将成为支持海南民办教育事业发展的重要力量

海南民办教育新政是新时代指导海南民办教育发展的纲领性文件，是解决民办高等教育发展过程中原则性的国家政策与民办高校具体办学行为之间矛盾和冲突的重要遵循，能否最终有效落实，对促进海南民办高等教育发展和省级政府支持效果具有重要现实意义。从《海南实施意见》任务分工中看出，涉及的省级政府部门有22个之多，应出管理和服务民办高等教育发展的系统性、复杂性，意味着落实各项具体方案还有很多问题急待解决，民办高校和政府部门之间的“博弈”和“碰撞”还会持续，必须大力推进管办评分离，鼓励第三方民办教育智库独立发展，在此基础上形成行业协会。目前，海南民办高等教育外部监督机制尚未完善，非政府的社会机构发挥的作用较小。

因此，多方需求为海南发展社会第三方机构带来广阔空间，政府应鼓励和扶持非政府中介组织，形成行业协会，使其能够在支持行业自律、交流合作、协同创新、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用。民办教育智库应围绕海南民办教育发展、政策制定与实施等问题，不断聚集研究力量、培养研究人才，形成稳定的研究队伍，更好地为海南民办教育发展提供智力支持和咨询服务。

［1］ 吴华. 我国民办教育发展的地方政策主导模式分析[J]. 教育发展研究, 2009(8): 11-16.

［2］ 周雪光. 中国国家治理的制度逻辑[M]. 北京: 三联书店, 2017: 29.

［3］ 阙明坤, 费坚, 徐军伟. 教育政策制定的利益博弈与渐进调适——基于民办学校分类管理政策的分析[J]. 中国教育学刊，2019(7): 1-7.

［4］ 海南省政府. 海南省社会力量办学管理暂行规定(琼府[1988]127号)[Z]. 1988-12-31.

［5］ 中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见(中发[2018]12号)[Z]. 2018-04-11.

［6］ 教育部, 海南省人民政府. 印发《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》的通知(发[019]5号)[Z]. 2019-06-25.

［7］ 中组部等七部委. 关于支持海南开展人才发展体制机制创新的实施方案[Z]. 2019-08-05.

［8］ 阙明坤, 公彦霏, 孙俊华. 我国民办教育区域规模差异及影响因素的实证分析[J]. 复旦教育论坛, 2018(5): 98-107.

［9］ 王江璐.《民办教育促进法》修订后的地方制度发展与创新[Z]. 中国教育财政, 2019-11-12.

［10］阎凤桥. 民办教育政策推进为何缓慢——基于组织行为决策视角的考察[J]. 华东师范大学学报: 教育科学版, 2017(6): 11-17.

［11］张翔. 破除权责壁垒，推动地方政府转变职能[J]. 中共中央党校学报, 2011(4) : 33-37.

［12］张茂聪. 大学内部管理制度改革与创新研究——基于国际比较视野[M]. 济南: 山东人民出版社, 2018: 50.

［13］陈武元. 中国民办高校如何走出办学水平不高的困境[J]. 教育研究, 2011(7): 43-46.

A Case Study of Impacts of Provincial Policy Innovation on Private Universities

DING Li-wei1, QUE Ming-kun2

（1. Presidential Office, University of Sanya, Sanya 572000, China; 2. Institute of Higher Education, Taihu University of Wuxi, Wuxi 214000, China）

With the 30th anniversary of Hainan’s establishment of provincial governance and special economic zone, the Central Committee of the Communist Party of China entrusted Hainan with a new mission to build an international free trade zone and a free trade port with Chinese characteristics. Subsequently, the Ministry of Education issued a plan to support Hainan’s deepening of educational reform and building an international education innovative island, thus providing Hainan’s education with an unprecedented historical opportunities. The innovative policy for private higher education, an important part of Hainan’s education, includes promoting the classified management of private universities and colleges, increasing financial support, further opening up, optimizing the policy environment for talents, and improving the coordination system of governmental departments. The new policy sets the trend of classified management, private colleges and universities’ competitive rise and think-tanks’ opportunities for further development.

new policy for provincial private education; private universities; impact analysis

G40-011

A

1008-0627（2020）06-0084-07

2019-10-20

海南省社会科学规划项目“海南民办高等教育政策扶持的机制建构与路径选择”（HNSK(QN)17-65）；江苏高校哲学社会科学研究重点项目“江苏省民办教育支持和规范政策体系研究”（2018SJZDI191）

丁力玮（1983-），男，山东临沂人，讲师，主要研究方向：高等教育制度与政策。E-mail：lwding005@163.com

（责任编辑 周 密）