习近平农地制度“三权分置”改革的思想研究与现实思考

袁 云

（天津农学院 马克思主义学院，天津300384）

改革开放40多年来，中国农地制度改革始终立足于本国国情农情，遵循生产关系适应生产力发展的规律，适应时代发展要求，着眼解决现实问题，从“两权合一”到“两权分离”再到“三权分置”，中国已经形成并正在践行具有鲜明中国特色的农地制度。以习近平同志为核心的党中央在“两权分离”农地制度基础上，站在城乡一体化的战略高度，全面深化农地制度改革，积极稳妥有序推进“三权分置”改革，走出了一条中国特色社会主义农业现代化道路。

一、全面深化农地制度改革的必要性和紧迫性

习近平总书记指出：“解决农业农村发展所面临的种种矛盾和问题，根本靠深化改革。”[1]而解决“三农”问题的关键在农地制度改革。现阶段深化农地制度改革，就是要推进“三权分置”依法有序发展。“三权分置”是当前中国特色农地制度的核心[2]，其制度设计为促进农业现代化、实现农村和谐稳定、维护农民财产权益提供了重要保障。它是在马克思主义中国化进程中，我国适应时代变迁和国内国际环境变化做出的重大制度创新。

中国经济改革是从农村土地制度改革开始的。改革开放之初，生产力水平极端低下，我国面临的头等难题是解决老百姓的吃饭问题、解放和发展生产力。因此，土地由“集体所有，集体经营”改变为“集体所有，家庭经营”，实行家庭联产承包经营责任制，在坚持农地集体所有的前提下，按人口平分土地，实现了“两权分离”，即将所有权与承包经营权分离开来，由家庭（农户）享有承包经营权。这种体制最大程度地释放了长期压抑的生产潜能，调动了农民的生产积极性，温饱问题得以解决。“两权分离”是中国农村改革的重大成果，是农地制度改革史上的一次制度创新。正如习近平总书记指出，搞家庭联产承包制，将改革前合一的“两权”分开，这是我国农村改革的重大创新。[3]

随着时代变迁和社会发展，基于公平需求的“两权分离”模式逐渐暴露出制度缺陷，比如，均分土地造成土地细碎化，频繁调地加剧细碎化，两者引发农民短期的粗放化经营行为；土地调整局限于封闭的农村集体内，限制了土地的规模效益，难以构建市场化机制，势必影响农业的质量效益和竞争力。现阶段，土地承包制的制度缺陷与工业化、城镇化对农业的冲击交互式影响，造成农村空心化、农业兼业化和务农老龄化。“两权分离”的农地制度由于产权虚置、权能残缺等缺陷已经不足以应对现实挑战。着眼于改革全局和战略高度，必须深化农地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，它指明了当前深化农地制度改革的基本方向，是我国农村改革的又一次重大创新。[3]

除了农地制度自身的一系列缺陷，我国农业发展和土地经营发生的外部性重大变化，使得农地制度的外部适应性面临严峻的考验。其一，城市工商资本正在进入农业和农村，其形式逐渐多样，速度逐渐加快，范围逐渐扩大。由于各地土地流转的加快，催生了新型农业经营主体，包括龙头企业、家庭农场、专业合作社等等。在外部冲击下，中国传统的自给性小农趋于衰落，城市资本正势不可挡地以多种方式进入农业农村。这对中国土地制度的影响将是不容小觑的。其二，消费者需求日益成为农产品市场的主导因素。当前，农产品消费结构发生变化，农产品质量安全的需求对于消费者来说日益强烈。这就要求分散化、细碎化的传统农业模式必须向专业化、标准化、规模化的现代农业模式转变，并由外部需求端推动生产方式转换。[4]这一重大变化也是深化农地制度改革的重要原因。其三，中国农业国际竞争力还有待提高。中国农业大而不强，在全球农业竞争中处于弱势。[5]近些年，中国农产品进出口贸易逆差居高不下，关系国计民生的重要粮食作物（大豆、玉米、小麦等）进口量逐年增加，资源性农产品（棉花、谷物、油料等）对外依存度逐年提高。这意味着中国传统农业与国外相比，在诸多方面尚存在一定差距，比如，农地分散化、农业粗放式经营、自然灾害防护能力弱、市场风险抵御能力差、农业科技应用推广能力弱、劳动生产率和资源配置效率低等等。如果两者竞争，中国将面临巨大的外部冲击。当前，如何提升农业的国际竞争力，优化人地资源配置，最大程度地实现农业的集约化、专业化、科学化、产业化生产，成为当下深化农地制度改革亟需解决的问题。

综上所述，当前深化农地制度改革的紧迫性和必要性不仅要从农业内部进行审视，还需兼顾调整和提升其外部适应性。正如习近平总书记指出：“农业仍是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。”[6]658“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。”[7]16完成这一任务的关键就是深化农地制度改革。“三权分置”作为重大的理论和制度创新，着眼于解决现实问题，为当前全面深化农地制度改革指明了方向。党的十八大以来，习近平总书记围绕“三权分置”改革发表了系列重要讲话，明确提出“三权分置”改革的基本内容和精神内涵。

二、习近平农地制度“三权分置”改革思想的基本内容与精神内涵

作为新形势下适合我国国情农情的农地制度创新，“三权分置”内涵丰富，精神明确，是新时代推进农地制度改革的重要遵循。[8]习近平总书记指出，要在坚持农地集体所有的前提下，形成“三权分置”、经营权流转的格局。[9]党的十九大进一步指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。深刻理解习近平总书记的重要论述，落实党的十九大的部署要求，正确诠释“三权分置”的基本内容，明确“三权分置”的精神内涵，是当前深化农地制度改革面临的重大实践和理论课题。

（一）落实集体所有权

关于中国农地归属，学界一直存在土地私有化的主张，他们甚至认为土地私有制是最有效率的制度安排。[10]习近平总书记多次强调，农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。[11]农地制度“三权分置”改革中，落实集体所有权是坚持公有制经济为主体地位的重要体现，是中国特色社会主义的重要制度特征，同时也是农地制度改革的首要前提和基本底线。落实集体所有权的关键在于坚持土地集体所有制，习近平总书记指出，改革要坚守底线，不能把农村土地集体所有制改垮了。[12]“三权分置”改革必须旗帜鲜明地坚持维护集体所有制，坚守社会主义的基础，绝不能在根本性问题上犯下颠覆性错误——走改旗易帜的邪路，搞“私有制”。这是对学界一直争论不休的“土地公有私有”的明确有力的正面回应。同时，“三权分置”改革也不能走封闭僵化的老路，搞绝对公有制。这是被历史和实践证明了的违背生产关系必须适应生产力发展的客观规律的事实。因此，“三权分置”改革必须明确坚持和维护农村土地集体所有制。

（二）稳定农户承包权

中国共产党成立后，中国农地制度改革的主线始终是农民与土地的关系。毛泽东指出，中国革命的关键在于解决农民的土地问题。在革命年代，党带领广大人民，着力于真正建立起“耕者有其田”的土地制度。建国初期，通过土地改革，废除了封建剥削土地制度，极大地解放了农村生产力，农民成为土地真正的主人。社会主义制度建立过程中，将农民土地私有制改为集体所有制。改革开放后，在此基础上实行家庭联产承包责任制，形成了“集体所有、家庭承包”的格局，理顺了农民与土地的关系，又一次解放了农村的生产力。建党以来的农地制度改革历程表明，实行“耕者有其田”的土地制度，处理协调好农民与土地的关系，始终是中国共产党农村工作的初心和土地制度的政策目标。

党的十九大报告中指出，不忘初心，方得始终。新形势下，农地制度“三权分置”改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系。农村土地由集体内的农民家庭承包，习近平总书记指出，其他任何主体不得取代农民家庭的土地承包地位，[11]并多次强调稳定农村现有土地承包关系并保持长久不变。党的十九大报告在此基础上明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，这与我国实现强国目标的时间表完全契合。这一做法给承包户和经营者都吃了一颗“定心丸”。在土地集体所有的前提下，一方面，“长久不变”使承包户享有了充分而有保障的承包经营权，农地的财产效益得以更充分的发挥。另一方面，“长久不变”为经营者签订长期流转合同、放心投入、扩大生产提供了政策保障，农地的规模效益得以更好地发挥。

习近平总书记指出，稳定现有承包关系的重要保证，就是建立土地承包经营权登记制度。[6]670其中，农地的确权登记颁证工作是稳定承包关系的基础性工作。只有做到确实权、颁铁证，才能真正为农地的权利归属提供政策依据，才能真正使农民的权益得以保护，才能真正使承包户放心流转土地，才能真正使想种地、能种地的经营主体长期持续投资土地。截止2017年底，全国已完成确权面积11.3亿亩，占二轮承包面积的84%。[13]目前，我国新型农业经营主体数量不断增加，农业生产迸发出前所未有的生机和活力，这些成效的取得，与确权登记颁证工作的切实推进是密不可分的。

习近平总书记多次强调家庭经营在农业生产中的基础性地位，[14]58其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。[15]换言之，尽管家庭经营在现实中暴露出规模小、进入市场难、抗风险能力弱等问题，但绝不能因此动摇其在农业生产中的重要地位。因为农业生产的发展路径与工业生产完全不同，其生产周期长，没有中间产品，而且不可能通过日益精细的社会分工从传统手工方式发展为大规模工厂化方式。农业生产的这些特点要求生产者之间共同劳作、共担风险、共负责任、共享利益，而只有家庭成员才能满足以上要求。因此，家庭经营对农业生产而言，不论在发展中国家，还是在发达国家，都具有最强的适应性和生命力。需要注意的是，家庭经营并不意味着分散化的自给性小农，更不代表着落后的生产方式。事实上，家庭经营具有容纳生产力的巨大空间。纵观我国的家庭经营，它经历了从小而全到专业化、自给性到商品性的演进过程，当前更是彰显着强大的生命力。因此，“三权分置”改革必须坚定不移地维护家庭经营的基础性地位。

农民家庭是土地承包经营权的权利主体和利益主体，但农民自身却是需要保护的弱势群体。土地问题关系到农民的切身利益，当前深化农地制度改革，习近平总书记指出，农民利益不能受损。[16]维护农民利益，就是通过“三权分置”改革，还权赋能，赋予农民充分的自主选择权，充分发挥农民手中土地的财产功能，防止部分乡村干部和城市工商资本代农民做主，让农民在改革中切实体会到获得感。建立完善的农地退出机制，没有务农意愿和务农能力的农民能够自主、自愿、自由地选择退出，其形式是既可以持股有限退出，也可以是有偿永久退出。

（三）放活土地经营权

习近平总书记倡导农民的地农民种，也指出“土地流转和多种形式规模经营……是农村改革的基本方向。”[17]在坚持土地集体所有、家庭承包经营为主体、承包关系稳定（简称为“三不变”）的前提下，如何通过土地经营体制改革，为农村基本经营制度注入持久活力，是“三权分置”改革的重要课题。习近平总书记指出，目前农村基本经营制度有两种实现形式，一种是基本实现形式，即家家包地，户户务农。另一种是新的实现形式，即家庭承包、专业大户经营，或家庭农场经营，或集体经营，或合作经营，或企业经营五种形式。[11]（这五种实现形式中，无论哪种新型主体经营，承包权都是属于农户家庭的。）说到底，“三权分置”就是要在坚持“三不变”的前提下，适应土地经营权流转、农业经营方式多样化的要求，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。[11]

实行“三权分置”，一方面，通过稳定承包权，发挥土地的保障功能和财产功能，切实维护农户的权益。另一方面，通过放活土地经营权，发挥市场在资源配置中的决定性作用，使经营权在更大范围内流动，促进农业适度规模经营。同时，赋予新型经营主体更多的土地权能，破解农地分散化细碎化的生产经营困境，提升土地的劳动生产率、土地产出率和资源利用率，最大限度地发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益，推动形成“集体所有，家庭承包，多元经营”的新型农业经营机制，走出一条中国特色的新型农业现代化道路。

习近平总书记关于农地制度“三权分置”改革的系列讲话，明确了改革必须坚持以农民与土地的关系为主线，必须坚持农村土地集体所有制，坚持农民利益不受损，坚持家庭经营在农业中的基础性地位。“三权分置”改革在稳定农户承包权的基础上放活经营权，既兼顾了公平和效率，又兼顾了农民问题和农业问题，通过优化农地资源配置，提高了农业效益，增强了农业国际竞争力，因而是充满智慧的制度安排，具有鲜明的中国特色和时代特点。

三、农地制度“三权分置”改革：实践中的问题与思考

“三权分置”改革彰显出改革开放以来中国农地制度改革一贯的创新精神，在推进过程中表现出渐进性、灵活性、包容性、同向性、规范性等显著的制度特征。以习近平同志为核心的新一代领导集体审时度势，积极稳妥有序推进“三权分置”改革，取得了值得肯定的成绩。但因改革是一项牵一发而动全身的综合性工程，在实践中还存在一些难点，亟需我们在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下深度思考，为继续推进改革提供决策参考。

（一）“三权分置”改革中的难点

难点一：改革的立法问题。

习近平总书记指出，“凡属重大改革都要于法有据……发挥法治的引领和推动作用。”[18]但是，由于我国农地制度改革遵循“底层发动—政策推动—法律修改”的逻辑，当前“三权分置”改革遇到了法律的缺位现象及现有法律条文与现行政策相矛盾的问题。比如，现有法律对“农民集体”的意思表达模糊，所有权主体未能实体化，导致无法真正落实所有权主体；“三权分置”倡导土地承包关系“长久不变”，但《物权法》（第26条）、《农村土地承包法》（第20条）、《土地管理法》（第14条）规定“耕地的承包期为三十年”；习近平总书记指出，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系[19]，但目前尚没有一部法律将“三权”分置，更谈不上对“三权”的权能及相互关系做出明确界定。如果改革举措长期得不到法律授权，改革没有相应的法律为其保驾护航，就会违背党全面依法治国的精神，改革的方案就不会真正落实，改革的效力就会大打折扣。

因此，深刻领会党和国家的重要政策精神，高度关注农民权利保障的现实需求，综合考虑专家学者的理论研究成果，加快立法工作，健全配套法律法规，将制度的实施落实到法律法规层面，加快构建结构严谨、内容完备、具有可操作性的法律体系，成为当前深化农地制度“三权分置”改革的紧迫任务。

难点二：改革的规模问题。

习近平总书记指出，要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度。[20]现实中，规模经营包括土地规模经营和服务规模经营，两者是复合并存、相互融合的。一方面，土地规模经营主体如果完全自我生产、加工营销，生产成本就会大大提高，一旦政府减少补贴或市场竞争加剧，这种封闭式的土地规模经营的局限性就会更明显地暴露出来。当前，农业社会分工日益细化，土地规模经营的各个环节只有与服务规模经营结合起来，才能降低成本、提高效率。另一方面，只有土地规模经营，才能为提供各种生产性服务的经济组织创造有效需求。因此，两者不是非此即彼，也没有优劣之分，只是可能在不同地区表现出不同的适应程度。在现实中，应该根据各地不同情况，因地制宜的处理好两者之间的关系。

关于规模经营的度，习近平总书记强调，要做到“三个适应”，不能片面追求快和大。如何划定土地适度规模经营标准，是现实操作中各地普遍面临的难点。原因在于“适度”是一个动态性指标，横向看，资源禀赋、生产条件、服务系统、主体经营能力等各地不一，各地“适度”的标准也会因此差异。纵向看，即使同一地区，一旦生产条件和生产方式改变，“适度”的标准也会随之变化。因此，对于推进适度规模经营，需要根据各地实际情况，制定更加精准的支持政策。而当前政策优化的重点首先应当是关注共同性需求，改善农业生产条件，建立健全服务体系，逐步完善外部支撑。

难点三：改革的保障问题。

“三权分置”是一项复杂的系统性工程，其中，确权颁证工作是基础，土地流转规范管理制度是关键，新型农业经营主体培育扶持政策是支撑。但是现实中依然存在诸多问题，比如，确权不彻底，土地虚假流转，工商资本进入加剧“非农化”，新型经营主体人才缺、层次低、融资难，配套的保障制度不健全，都严重阻碍了“三权分置”改革的顺利推进。

此外，当前农民社会保障制度的不完善成为影响“三权分置”改革进程的重要因素。习近平总书记在谈到土地流转时强调，要把土地流转的选择权交给农民。[11]土地流转的选择权在农民手中，但是要真正推进土地流转，促进规模经营，还需要为农民建立相应的社会保障制度。一方面，土地流转后，随着土地规模经营和现代化生产方式，传统农民被取代，如果他们长时间没有就业机会，社会保障又处于缺位状态，势必引起严重的社会问题。另一方面，土地流转后，大量农民虽然进了城，但是由于城市化无法在短期内实现农民身份的市民化，他们在养老、医疗、教育等社会资源方面的保障尚待完善，一旦遇到经济滑坡，大批农民就会返乡，返乡后又会面临无地可种的状况，这些返乡农民的生计问题就会凸显出来。

（二）基于习近平总书记“三权分置”改革重要论述的思考

“三权分置”改革，归根结底，就是按照社会主义市场经济规律，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，凸显农地的财产功能，维护农民权益，在此基础上，使土地在更大范围内流转，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营体制，促进农业规模化现代化生产。[21]

首先，注重学习总结，强化顶层设计。

创新永无止境。如何凸显“三权分置”改革的中国特色并在世界范围内成为制度创新范例，需要我们及时借鉴并总结国内外改革的经验和模式，进而在理念、制度、政策三个层面强化顶层设计。

从国外看，无论是资源紧缺的东亚国家，还是资源丰富的欧美国家，土地规模经营是共同取向。各国的土地制度改革中，产权关系由原来的“重所有”转变为“重使用”，他们大多坚持土地所有制不变，赋予土地使用权以物权性质，土地权利不断细化并由不同主体分享。比如，近些年，美日等国为了促进农业的规模化现代化，大都鼓励采用租地农场的形式，农场以租佃方式获得经营权，经营权可以再出租、转让、抵押等，这种方式既提高了农地的配置效率，又提升了农业竞争力。国外农地制度改革的先进理念和具体做法，为推进我国“三权分置”改革提供了经验借鉴。

从国内看，“三权分置”的实践探索早在20世纪90年代就已经开始了。时至今日，其实践模式呈现出多样化的特点，充分证明了“三权分置”具有极大的制度张力。比如，贵州省塘约村的“三权”促“三变”模式、山东省东平县的“土地股份合作模式”、四川省崇州市的“农业共赢模式”、湖南省长沙市的“土地合作经营模式”，这些模式在“三权分置”指导思想下稳步推进，呈现出形成规模、降低成本、应用科技、规避风险、促进生产、提升实力的制度绩效，内生着承包权经营权分离的制度内涵。发挥国内典型性实践模式在类似地区的辐射作用，为“三权分置”在更广泛的范围推进提供了重要参考。

学习借鉴别国农地制度改革的基本经验，总结概括各地实践模式的成功做法，为强化“三权分置”的顶层设计提供更为扎实的支撑。既要坚持党的统一领导，也要兼顾各地实际情况；既要明确“三权分置”的原则底线，也要有具体的制度设计；既要明确“三权分置”的政策目标，又要有可行的实施路径。围绕农民与土地的关系这条主线，做好改革纵向配套与横向支撑，增强改革的系统性、协调性和实践性，确保新时代社会主义改革的稳步进行。正确处理好不同权利主体之间的利益关系，处理好改革发展稳定的关系，处理好政府和市场在改革中的关系。

改革是一个长期的系统性工程，党的十八大以来，中国农地制度“三权分置”改革在确立“四梁八柱”基础上循序渐进地向前推进，但是，改革自身具有涉及利益主体多、范围广、动态性等特点，因此，改革只有进行时，我们要保持足够的历史耐心。

其次，完善相关法律法规，构建完整的“三权分置”法律体系。

习近平总书记指出，加强相关立法工作，确保在法治轨道上推进改革。[18]针对当前“三权分置”改革的法律缺位问题，做好“三权分置”在“民法典”中立法表达的理论研究，填补法律空白，抓住《农村土地承包法》《土地管理法》的修法时机，修改现有法律与政策相互矛盾的部分，做好现实、政策与法律之间的有机衔接。

习近平总书记指出，要好好研究“三权”的关系。对“三权分置”进行立法确认和法律保障，首要任务是分别界定“三权”的权能边界及其相互关系，促进形成“三权”大致均衡、相互衔接、平等保护的格局。“三权”在“三权分置”中位于不同的权格，其中，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。[11]集体所有权派生出承包经营权，承包经营权又派生出承包权和经营权，“三权”之间是层层派生的关系。同时，“三权”之间又存在相对独立性。从“两权分离”到“三权分置”，农地的占有、使用、收益、处分四大权能在所有权、承包权和经营权之间进行了重新分割，“三权”分别具有了新的权能边界。

对待集体所有权，既不能完全过分强化，也不能过度虚化。在“三权分置”改革的顶层设计下，需要弱化集体所有权在土地使用和收益方面的权能，强化其在占有和处分方面的权能。具体表现在：一是享有发包权和调整土地权。集体经济组织通过承包合同，确保集体经济组织成员享有稳定长久的承包权。但在遭遇严重自然灾害等特殊情形下可以对部分耕地进行适当调整。二是享有管理监督权。集体经济组织建立健全完善的动态监督制度，重点监督弃耕抛荒行为。此外，集体经济组织需为农地流转提供组织服务。三是享有土地征收补偿权。农村集体经济组织应当参与到土地征收补偿费分配方案和分配办法的关键性环节。四是享有一定的自由处置权，鼓励创新集体经济组织行使处分权的做法。比如，上海市松江实行新的“反租倒包模式”，村集体先将承包户手中的土地租过来，然后再将租过来的土地分包给适当的经营者。在此过程中，村集体非但没有截留土地流转费，而且还提供相应的流转奖励，兼顾了农民利益和农业规模经营。这种模式创新了农村集体经济的实现形式，丰富了集体经济组织行使处分权的做法。

习近平总书记指出，即使农民家庭承包的土地流转给其他主体，集体土地承包权仍属于农民家庭。[15]承包权的核心是财产权，只有集体经济组织的成员才能享有。保护农户的财产权益是处理“三权”关系的核心。而保护农户的财产权益关键在于分离后的承包权与经营权如何界定权利内容。承包权的权利内容具体包括：一是承包关系保持权；二是收益权，承包方将根据相关政策法律签订流转合同享受财产收益；三是征地补偿权，保证承包户的诉求表达权、知情权和监督权，兼顾农地的生产功能、财产功能和社会保障功能，提高农民土地收益的比例；四是继承权；五是赋予承包权有限的处分权能。“三权分置”下，经营权可以抵押，但承包权不可以。[22]

关于“三权”的关系，发挥土地经营权的要素功能是重点。只有明确了土地经营权的权利内容，才能更好地发挥功能。根据中央文件精神，权利内容概括为“经营自主，多样流转，可抵押可担保可处置。”具体表现为：占有权方面，鼓励流转合同长期化；使用权方面，经营主体拥有种植决策权、田间管理权和产品处置权；收益权方面，农业直接补贴逐步向实际务农者倾斜；处分权方面，允许以经营权再流转、担保、抵押、入股和继承。

“三权分置”改革要想取得理想成效，就必须于法有据。深刻领会习近平总书记讲话精神，广泛吸取法学界的智慧和建议，构建完整的“三权分置”法律体系，为改革政策的制度化与法律化提供支撑，是当前全面深化农地制度改革的重要任务。

最后，全面推进改革，不断完善保障机制。

“三权分置”是一个完整的系统工程，顺利推进需要系统化的制度保障，包括农地管理制度、培育新型经营主体的政策体系、农村社会保障制度、城乡融合发展体制机制等等。

其一，健全农地管理制度。搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，厘清集体、农户和经营者的关系；构建土地经营权市场交易体系，保证农地流转市场规范运行，使农地资源在更大范围内优化配置；健全农地使用监管体系，防范土地经营权流转中的投机行为和道德风险，严厉查处“非农化”“非粮化”行为。

其二，构建培育新型经营主体的政策体系。既要切实维护承包农户的权益，又要建立健全有助于新型主体的体制机制。因此，首先为普通农户提供技术装备、资金投入和社会化服务，提高普通农户的生产能力和经营水平，鼓励农户之间加强合作，提高农业生产的组织化集约化水平。同时，大力培育新型职业农民，不断完善培育、认定和扶持政策体系。还要鼓励土地向新型农业经营主体流转，在投入、金融、补贴、保险等方面体现政策的导向性，以利于农业规模经营。

其三，完善农村社会保障制度。习近平总书记始终强调要维护农民的利益，改革的目标是人民的福祉。维护农民利益就是要为农民提供均等化的社会保障，建立新型农村医疗、养老制度及最低生活保障体系，解决农民流转土地的后顾之忧，保证“三权分置”改革有序推进。

其四，健全城乡融合发展体制机制。城镇化是推动“三权分置”改革的重要因素，可以说，“三权分置”顺利推进与我国城镇化是不可分割的。建国以来，中国共产党人一直坚持不懈地探索中国特色的城乡关系，形成了丰富的社会主义城乡关系理论。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体在此基础上对城乡关系进行了发展。党的十九大围绕乡村振兴战略，提出健全城乡融合发展体制机制。当前，城乡融合发展的最大障碍仍然是城乡二元体制，要彻底破除这一障碍、构建城乡一体的新型关系，就必须保持农民土地承包关系长久不变，让土地承包权牢牢掌握在农民手中。只有农民切实获得了权利，才能放心进城，从而推动城乡融合发展。同时，尽快解决进城农民在医疗、教育、住房、就业等方面的问题，增强城镇对进城农民的吸引力，使他们放心流转或退出承包地，促进“三权分置”改革与城乡融合发展配套进行，从而形成改革与新型城镇化互促共进的良好格局。

习近平总书记关于农地制度“三权分置”改革的系列讲话，明确提出了“三权分置”改革的基本内容和精神内涵，彰显出鲜明的中国特色和时代特点。“三权分置”改革过程中，我们必须深刻领会习近平总书记重要讲话精神，全面贯彻落实重要思想。我们坚信，随着实践的发展，“三权分置”将会得到更多更好的检验和充实。在“三权分置”的顶层设计和底层实践中，改革必将突破层层障碍，开创中国特色农地制度改革的新时代，向实现农业现代化和全面建成小康社会迈进！