监察委员会的性质、职权及对象研究：回顾与展望*

熊 瑛

(重庆市委党校 法学部,重庆 400031)

2017年1月18日，全国首个监察机关——山西省监察委员会宣告成立。2018年3月23日，国家监察委员会挂牌，全国四级监察委员会以罕见速度完成组建。监察机关的成立，是国家监察体制改革的重要成果，也是完善中国特色国家监察体制的首要表征。2018年《中华人民和国宪法修正案》实现了监察机关和监察权的入宪，一方面凸显了监察委员会的成立兹事体大，唯有修宪才能为其提供正当性基础，另一方面也表明新机构对宪制的影响同样深远。自改革伊始，学界立足于新形势下建立集中统一权威高效中国特色国家监察体系的基本目标，围绕着监察委员会是什么、做什么、怎么做等事项展开了持续深入研讨，呈现出一幅较为壮丽的研究图景。整理分析已有研究成果有助于把握研究现状，找寻并弥补不足，为监察机关和国家监察体制机制的顺畅运行提供借鉴和启迪。

一、监察机关性质及监察官制度建设

对于任何一个国家机关，机构性质、权力属性、组织架构、内外关系、队伍建设等均是核心问题，监察委员会也不例外。

(一)监察委员会的性质及权力属性

1.监察委员会的性质。即它究竟是权力、行政机关，还是司法机关，抑或是之外的新机关？从现有研究来看，没有学者将其归类为权力机关或司法机关。中央的“反腐败工作机构，是政治机关，不是行政机关、司法机关”表述引起了学界争论。迟方旭指出，没有必要框定在行政和司法机关两个选项中，需另辟蹊径。同时认为政治机关的定位有悖“依法治国与依规治党相统一原则”，主张是“国家监察机关”[1]。笔者赞同该论者的结论，只有跳出传统思维模式才能准确定位监察委员会，但是政治机关的定位不仅没有违反、反而恰恰遵循了依法治国与依规治党相统一原则。韩大元指出，监察委员会是“综合性、混合性与独立性机关”[2]。从逻辑上说，综合性、混合性、独立性只能是该机关的特点而非性质。陈瑞华认为，政治机关的定位没有宪法、党内法规依据。因为宪法中只有权力、行政、监察和司法机关之分，党章党规也未将任何职能部门称为政治机关。而且政务处分和刑事追究活动是法律而非政治行为。监察委员会只能是国家监察机关。[3]事实上，中共中央印发的《中国共产党工作机关条例(试行)》第二条明确指出，“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关……”这不仅明确了党的工作机关是政治机关，亦界定了政治机关的内涵。《关于加强党的政治建设的意见》指出：“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”故前述之政治机关没有党内法规依据的说法欠妥。王旭认为，监察机构既是党统一领导下的反腐败国家机构，也是人大领导下的行使监察权的机构，即认为监察委员会是反腐败机构和国家监察机构的统一。[4]这一诠释较为合理。监察委员会的性质具有双重性：政治机关突出的是其政治属性，强调它必须将“讲政治”放在第一位；法律机关强调的是其法律属性，强调它必须严格按照宪法、法律履行职责。政治机关是其本质属性。

2.监察委员会的权力属性。目前学界聚讼纷纭，有单一说、综合说和复合说等。第一，单一说。此说又有行政权、司法权、监察权等之分。张建伟曾认为，根据三权分立学说，监察机关的权力仍属行政权，反之，则是与行政权、司法权并列之权力。[5]后又主张监察机关拥有独立、新型权力，即监察权。[6]多数学者坚持，由于传统三权理论难以适应现代国家多元化权力架构，必须舍弃之。魏昌东坚持是监察权，因为这符合我国政体、监察委员会的独立性、世界法治发展趋势以及传统法制精神。[7]4第二，综合说。如该权力是纪委权力、行政监察权、职务犯罪侦查权之总和；[8]或兼具行政调查权和刑事侦查权之性质。[9]第三，复合说。徐汉明认为，监察权是整合了行政监察权、行政预防权、职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的高位阶、独立性的复合性权力。[10]13吴建雄、李春阳指出，监察权是兼具行政执法、刑事执法的复合型监督权。[11]41根据《宪法》第124条，监察委员会是行使国家监察权的专责机关，其权力属性显属监察权。综合说没有直言监察机关行使权力的名称，不妥当。复合说不仅指出监察机关行使的是监察权，还指出了监察权具有复合性，更加明了和深入。

(二)监察机关的内外关系

1.监察机关与其他国家机关的关系。秦前红主张，监察机关与其他国家机关的关系各不相同。其与权力机关是“产生、负责和监督”关系，前者由后者产生，对其负责，受其监督。但是监察机关不向人大作年度工作报告。纪检监察机关的合署办公，客观上造成了监察权的实际地位高于审判权和检察权，故应更加突出互相制约的关系。监察机关与行政机关是互相配合互相制约关系，互相制约是重要方面。[12]童之伟、江国华等学者从宪法确立的“一府一委两院”国家机关结构体系出发认为,监察、行政、司法机关是平行关系，[13]但是监察机关的地位不应高于审判机关。[14]70的确，监察机关与其他国家机关是平行并列关系，但这还远远不够，因为无法为实践提供具体指导，故秦前红的论述更胜一筹。

2.上下级监察机关间的关系。杜治洲还研究了双重领导体制的内涵，认为是监察机关接受同级人大及其常委会监督、接受同级党委及上级监委领导，其主要特点及重要创新是通过与纪委合署办公来实现的。[15]张瑞等梳理了纪律监察机构领导体制的变迁过程，强调正反两方面的经验教训证明了双重领导体制是最优选择。[16]冯铁栓认为，监察机关在纵向上实行垂直领导管理模式，横向上由同级民意机关产生并对其负责。[17]20总之，学界对上下级监察机关是领导与被领导关系基本无异议，并对双重领导体制的内涵、合理性等进行了研究。

3.与纪委实行合署办公。大部分学者明确支持合署办公的工作模式，并较深入地思考了合署办公的沿革、意义、理论内涵和实现方式等事项。学者们认为合署办公的价值在于：体现并加强了党对反腐败工作的领导，[18]传承了历史经验、促进了纪法衔接、有效解决了纪委无法监督非中共党员的症结。[19]合署办公是纪委与监察委员会在监督的主体、对象、内容和方式四方面的分工与融合。[20]合署办公并不意味着两机关在机构性质、适用依据、权责及履职手段等方面没有差异。[21]18

(三)构建中国特色监察官制度

1.是否实行监察官员额制。学者们讨论了监察队伍是否应当职业化、专业化及实现路径等问题。肯定论者表示要借鉴法官检察官员额制经验，将监察工作人员分为监察官、监察辅助人员和监察行政人员三类，进行分类管理。[10]24但是王希鹏、周磊等认为监察官行使的是监察权，上下级监察机关是服从与被服从关系，有别于具有高度独立性的法官，不宜实行员额制。[22]24相比之下，肯定论者多从应然角度进行论证，否定论者注意到司法权与监察权的区别、司法工作与监察工作的差异等现实问题，更具有说服性。笔者对实行员额制持保留态度。

2.监察官是否应通过国家统一司法考试。学界认识不一，有赞成说、反对说和折中说三种立场。赞成说认为这是必须的。[10]24反对说从监察官行使的是监督权且行使之不需专门技能出发，论证了监察官无需特定任职资格条件的主张。监察官不必也不可能走职业化发展道路。[23]50折中说认为，实行老人老办法，新人新办法。如执纪调查部门的新进人员必须取得职业资格，理由为：一是法治化反腐的需要；二是现有监察官有的有证，有的无证，一刀切易导致尴尬局面；三是监察机关是政治机关与监察人员应具备相关资格并不冲突。[22]45也有论者认为，初任监察官不必获得法律职业资格，但此资格可作为未来晋升的考量因素。[24]21在监察体制改革之初，前者观点居多，现在后两者渐占上风。笔者认为，监察官是纪法双施双守的重要主体，担负着履行党内监督和国家监察的重要职责，从长远来看，应有这一要求。但应安排过渡阶段以实现公平公正。

3.监察官法的立法内容。(1)是否制定监察官法。不少学者建议吸取立法成果和改革成果，应及早出台监察官法。[10]24也有学者反对仓促行事：一是从现有监察体制改革和司法体制改革经验来看，监察官法还面临诸多难题；二是《监察法》实施的时间过于短暂，大量问题还没有暴露出来；三是监察官的任职资格要件，参照公务员法即可,没有必要制定专门法律。[23]53笔者认为，按照社会主义法治建设的新“16字方针”之科学立法要求，应提高立法质量，立法应慎重，不能草率行事。(2)立法内容。有的学者认为监察官法需要注重监察队伍的生态发展、监察官的任职资格、监察权的有序运行等内容。[25](3)监察官的范围。从监察官法草案来看，立法采取所有监察工作人员进入监察官序列的思路，其好处在于减少改革引发的人事震荡、监察官总体数量增加、排除了实行员额监察官的可能性，但这种制度设计没有实际意义，而且徒增人员身份认定的困难。监察官的范围应小于监察人员。[24]16但是吴建雄认为，检察官的转隶使得监察机关的执法人员不应低于检察官任职资格条件，所有监察人员应具有监察官资格。[26]笔者支持前一观点，正如法官不等于法院工作人员、检察官不同于检察院工作人员，监察官理应不同于监察人员。

二、监察对象及其权利保障

此次改革确定了最严格的监察对象范围——所有行使公权力的公职人员。《监察法》虽将监察对象具化为六类人，但规定过于笼统，缺乏可操作性。监察权的创设并入宪使监察权超常突显，“权利—权力”一体化的存在及运行提醒我们必须更加重视监察对象合法权益的保障，以实现权力行使和权利保障的平衡。

(一)监察对象的认定

理论界主要分析了公权力的认定标准，人大代表、法官检察官是否属于监察对象等疑难问题。

民间祭祀场所的兴盛源于城市的繁荣，罗浮山道教伴随民间信仰在惠州州府产生分支，并结合民间的治水与道教的堪舆风水观念，成为影响惠山历史文化聚居地的水城市格局的因素之一，与东江水系衍生的多个美妙的山水城市格局，成为惠州城市的特色。

1.监督对象是“人”还是“事”，抑或是“机关”？魏昌东认为监察法仅保留了对人监察权的规定，削弱了监察机关的监督权，不利于其充分行使职权。[7]9刘晓峰相信取消对事监察权有助于其更好地发挥监察作用。[27]刘小妹也认为，对国家机关的监督异于对国家机关工作人员的监督，前者涉及宪政体制和权力结构关系，后者是对干部队伍的管理和监督的问题。[28]18钱小平强调要具体分析：监察机关不能监督立法、司法机关具有合理性，但应能监督行政机关。[29]45笔者认为，对人的监督意味着在很大程度上实现了对机关的监督，法律的规定更具合理性。

2.监察对象的认定标准。多数学者主张，判断某人是否属于监察对象，要以是否行使公权力为准。关于公权力的内涵，观点纷呈。有学者认为“履行公职就是行使公权力”，[30]也有论者的理解更为宽泛，认为公权力由公权、公职、公务、公财四要素构成，只要符合任一要素，就可认定行使了公权力。[31]6笔者认为，应接合六类监察对象来具体讨论，而不宜抽象空洞地谈论公权力的标准。

3.专业技术人员是否纳入监察范围。根据监察法，公办教科文卫体等单位中的管理人员属监察对象。但医生、教师等是否属被监察人，存有不同意见。否定说认为，社会公权力不同于监察法中的公权力，管理工作有别于劳务和技术服务。从事一般工作职责的医生与教师，只具有工作上的便利，不属监察对象。[31]6肯定说认为，高校教师在课题经费使用、自主招生考试、研究生招考考试中行使了公权力或准公权力，如果不纳入监察对象，易形成监察盲区，致使其违法违纪行为难以及时得到纠正。[32]笔者认为，专业技术人员显然不属于管理人员，因此一般不属于监察对象，但是在受托从事招考招生等事务时例外，因为他们行使了招考招生这一国家权力。不宜以不纳入监察范围可能造成严重后果为由进行论证，而只能以是否行使公权力为标准。

4.人大代表是否属于监察对象。肯定说坚持，监察机关能够对其进行监察，但要注意监察措施、监察程序、监察职责等方面的问题。[33]马怀德肯定人大代表属监察对象，但特别提醒，要通过制度防止出现对人大机关的实质监督的后果。[34]否定说认为，人大机关工作人员接受监察委员会监督，人大选举或决定的官员应接受人大和监察机关的双重监督，人大代表不应纳入监察范围。[28]21鉴于人大代表是民意代表，人大是权力机关，所以应建立针对人大代表的专门惩戒机制。[35]具体分析说认为，人大代表执行代表职务实施法律所禁止的违法犯罪行为时，是监察对象，反之则不是。[36]莫纪宏认为，对人大代表的监督应局限于本职工作行为，而不能及于其作为人大代表而实施的履职行为。[37]

5.法官检察官是否是监察对象。监察机关仅能追究法官、检察官的职务犯罪责任，职务违法和违纪行为仍由法院、检察院自行进行。[38]江国华等认为，对其监督不能干预其独立办案能力以及审判权检察权的行使。[39]笔者以为，从监察法和监察实践来看，法官检察官属监察范围，他们没有任何特殊性，但应处理好监察机关与检法内部纪检机关的关系。

(二)有效保障监察对象基本权利

宪法法律保障人的自由平等尊严，监察法也确立了“保障当事人的合法权益”原则，规定了监察对象的各种权利及其救济方式。学者们对法律已赋予监察对象的权利关注不多，但对诸如监察对象的律师帮助权、监察机关进行赔偿等法律尚未规定的问题着墨甚多。

1.委托律师辩护权。学界主要讨论了律师能否以及如何参与监察程序的问题。关于前者，改革决策者持否定立场，监察法也付之阙如，但理论界几乎一边倒地持肯定立场。以龙宗智、陈光中为代表的多数学者认为，鉴于职务调查权实质上是刑事侦查权，既然律师能够介入检察机关办理的自侦案件，检察机关的自侦权转移至监察机关后，律师也应能介入监察机关办理的犯罪案件。从提高办案质量和国际经验来看，也应得出肯定结论。否则，不仅与刑事诉讼法相悖，与司法体制改革理念不协调，也与其他犯罪嫌疑人的程序保障措施不匹配。[40]13吴建雄等个别论者支持决策者立场，理由是调查期间证据未确定，律师提前介入反而可能使腐败分子坚不吐实，且监察对象不是犯罪嫌疑人，因而律师参与监察程序不恰当。[41]49关于律师介入的制度构想，即介入的时间、方式以及律师具有哪些权利等，学界分歧颇大。有的认为始于适用留置措施之日。[42]如果律师介入时机不成熟，“可考虑在留置室等办案场所派驻值班律师”[43]或者由“法律顾问或公职律师”[44]22提供法律帮助。也有论者认为从调查一开始律师就可行使诸如阅卷权、在场权、取证权等广泛的、实质性的帮助权。[45]笔者认为，否定论的理由远不及肯定论者充分。我们不能以律师介入后可能帮助腐败分子逃避惩罚而否定律师的积极作用，而是应当通过制度的完善和改进来降低律师的消极作用。律师辩护权是犯罪嫌疑人最基本的诉讼权利，国家应尽可能早地保障这一权利的实现，而不应过分延宕。学者对未来律师介入的建议皆有一定的合理性、正当性。

2.将监察机关确立为赔偿义务机关。《监察法》第67条概括性地涉及监察国家赔偿的问题，但由于监察机关非行政、司法机关，国家赔偿法只有行政赔偿和刑事赔偿两类，直接依据国家赔偿法进行监察赔偿存在制度壁垒和逻辑悖论。所以有必要修订国家赔偿法，实现监察赔偿。理论界关于将监察赔偿纳入国家赔偿制度的构想如下[46]：一是直接将监察机关作为行政或司法机关进行行政赔偿或司法赔偿；二是按监察职权性质分别并入行政赔偿和司法赔偿中；三是在国家赔偿法追加“监察赔偿”一类,使之与目前的行政赔偿与司法赔偿相并列。多数学者赞成第三种观点。

3.向监察对象提供司法救济。马岭以监察权类似于行政权为由，设想修改《行政诉讼法》将其并入行政诉讼范围。[47]姜明安提出，对针对财产的强制性措施以及行政处分决定不服的，监察对象可向法院提起诉讼。[48]陈越峰的观点是，未来应特别规定向监察对象予以司法救济，并规定在《行政诉讼法》第12条第2款。查封、扣押、冻结等措施也应当受到司法的事后监督和审查。[49]这些学者的观点具有前瞻性，但现阶段不太可能付诸实施。

三、监察职责

任何国家机构必须尽职履责，否则没有存在价值。学者们对监察委员会三种职责的内涵、制度构建、立法评价及其相互关系等问题进行了较为深入的分析和思考。

(一)监督职能

钱小平将该职能定位为监察机关首要的、最为重要的职能，是第一职能。监督职能是指预防性监督，外延为教育权、检查权。从治理腐败角度来说，立法规定存在如下欠缺：一是监督职能有虚化之嫌；二是对事监督权的缺失诱发预防性监督出现制度空隙；三是寥寥数语的规定与其“第一职能”的地位不匹配。因此需要完善立法。[29]44吕永祥等从设置依据、实施主体与功能三种维度研究了廉政教育职能，认为廉政教育职能的设置，是借鉴典型国家反腐败经验、贯彻党和国家领导人重要精神并基于预防腐败的现实需要。监察委员会下设的宣传部开展思想道德教育和警示教育，审查调查室和派驻纪检监察组则主要以查办案件为依托履行警示教育职能。预防腐败作用表现在，思想道德教育使公职人员不想腐，警示教育使公职人员不敢腐。[50]吴建雄认为，监督权是基础性权能，调查、处置是主导性权能，是监察权运行的刚性支撑和重要保障。[51]魏昌东也认为，监督职能位居第一职能，是实现中国腐败治理能力现代化的第一生产力，应以此为中心构建新型监督体系。[52]总的说来，学界高度评价了监督职能，一致认可该职能对于我国提高腐败治理能力的重要性。

(二)调查职能

在监察机关的三种职能中，最为学者所关注的就是调查职能。

1.调查权的属性。少数论者认为调查权是单一行政调查权，[21]20但多数学者并不赞成这种说法。如调查权是复合性权力，调查权是犯罪侦查权和违纪违法调查权的结合。[53]

2.调查权与侦查权的关系。学界认识各异，如调查权“本质就是侦查权”[54]，“具备了侦查权的基本属性”[55]，“相当于原来职务犯罪的刑事侦查”[56]。少数论者持反对意见，由于监察调查的对象并非犯罪嫌疑人，因此监察调查不同于刑事侦查。[57]笔者赞成少数论，调查权与侦查权在实施主体、实施程序、所涉人员法律地位及权利等方面存在重大差异，二者不容混淆。

3.调查权与刑事诉讼的贯通。监察机关调查终结后，如果认为符合起诉条件，要将案件移送至检察机关，这使得两者呈交叉之态，因此需厘清许多问题：(1)刑事诉讼程序的启动。案件移送至检察机关，是否意味着进入了刑事诉讼程序，检察机关是否需刑事立案？陈卫东认为，刑事立案不同于监察立案，检察机关必须依职权对被移送之监察案件按照管辖范围进行刑事立案，刑事诉讼程序才能启动。[44]姚莉认为没有必要，因为刑事立案程序始于“发现被调查人已经涉嫌职务犯罪的调查”。[58]朱福惠也坚持“刑事立案点应以监察机关办理职务犯罪立案手续为准”的观点。[59](2)管辖衔接。龙宗智较早敏锐察觉到职能管辖不清晰、互涉案件以监察为主的规则操作难度大、级别管辖不匹配、地域管辖矛盾等缺陷。[40]袁相亭表示，关联案件监察优先处理模式违反了分工负责原则，宜采纳一贯的主罪管辖原则，并赋予当事人管辖异议权。[60](3)证据问题。第一，对监察法相关规定的评价。学者对此褒贬不一：进步之处在于化解了改革前需进行证据转换导致的证据损耗、灭失和重复查证等症结，缩短了羁押期限等，但也诱发了言词证据的内容真实性和合法性受到质疑的缺陷。[44]27韩旭认为，鉴于职务犯罪案件的特殊性、调查程序启动的低门槛性、调查程序运行的禁闭性、错案发现的高难度性等原因，检法两家对监察机关提供的证据材料不能“来者不拒”，必须进行司法审查，对其提供的言词证据仍需进行转化。[61]92第二，关于监察人员是否需要出庭作证的问题。陈卫东持肯定态度，[44]25韩旭强调“在必要时应出庭说明情况”[61]98。第三，监察非法证据排除规则。高通创造性地提出了监察非法证据规则一词，认为它独立于刑事非法证据规则，前者等于甚至宽于后者的范围。[62]刘艳红认为，监察非法证据的认定应结合刑事诉讼法进行。[63]郑曦担忧此原则适用前景，监、检、审三机关的地位增大了在起诉审判过程中排除监察非法证据的难度。[64]第四，关于录音录像资料的处理。学界充分肯定了“全程录音录像”的创新性，但认为“留存备查”规定欠妥，提出了如何留存，检察官、法官、律师能否调取以及如何调取等现实问题，建议细化“全程录音录像”。[65]14(4)退回补充调查与自行侦查。通常认为应退回补充调查是原则,自行补充侦查是辅助。有学者特别提出退回补充调查阶段律师能否介入之问，主张退回补充调查不是案件退回到调查阶段，而是仍处于检察机关审查起诉程序之中，犯罪嫌疑人应当能够获得律师帮助。[65]5笔者认为这是合理的。

(三)处置职能

学者们就处置的内涵、适用范围及监察建议等进行了分析。

1.处置是否具有终局性。吴建雄等主张，处置权并非完全意义的处分权，监察机关仅对不构成犯罪的腐败行为行使终局处分权。[11]42冯铁栓则指出，处置权在任何情况下均是非终局意义上的。[17]21

2.处置权的适用范围。吴建雄等坚持，监察机关对腐败违法案件行使一般调查权和非刑事处罚权。[11]41江国华等认为，监察机关根据违纪严重程度给予纪律处分。[66]

3.规范处置权。吴建雄建议，应制定立案调查证据规范、处置结果规范等。[41]50何增科建言，应由监委和纪委分别行使处分建议权和惩戒处分权。[67]

4.监察建议。秦前红主张，监察法中出现了“从宽处罚的建议”“监察建议”“问责建议”“建议”“监察决定”等若干语词，需厘清各自内涵及其关系，以防止监察建议的滥用，否则将危及监察机关的权威及其他国家机关、社会组织的正常运行。[68]同时，他从监察建议一般会历经提出、落实、认定等步骤出发，应从前提条件、程序控制、救济机制等层面规制。[69]监察建议制度构造的重点为建议权限与启动程序、监察机关与被建议单位的沟通和反馈机制等。[70]

四、履职手段

在监察机关拥有的12种调查手段中，由于留置能较长时间地剥夺人身自由，加之又是全新的调查措施，因此倍受学界研究重视。留置并非监察法特有，民事行政等法律中也有留置，但制度构建、运行机制迥然不同。为防混淆，学者们又将前者称为监察留置。

(一)留置的意义及性质

学界普遍高度评价留置的意义，笔者深以为然，认为其产生具有深刻的制度渊源和现实背景，有效克服了“两规”有违法律保留原则的合法性瑕疵，促进了纪法贯通、法法衔接，顺应了以法治思维法治方式反腐的时代要求。关于留置性质。学界认识不一：有行政性、刑事侦查性、独立性之说，[71]也有留置就是羁押的见解。[14]74

(二)留置的适用条件与场所

“贪腐渎职”“涉嫌犯罪”“逃避追责”三要件，分别居于前提条件、决定性条件和选择性条件之地位。[72]44有的认为应沿用原“两规”场所。有的偏好在看守所另辟专区，因为：看守所具备优势、符合公权力互相监督原则、有利于协调监察、刑事程序且能保障留置对象合法权益等。还有表示在看守所即可，这有利于留置权的克制行使。[21]18

(三)留置与强制措施的衔接

刑事诉讼法规定，被留置人在审查起诉阶段先行拘留，留置措施自动解除，然后由检察机关决定是否采取逮捕、取保候审及监视居住。朱孝清表示赞成：“检察机关采取何种强制措施，是检察机关的事。”[73]左卫民认为“先行拘留”有违刑事诉讼基本法理，因为：一是拘留应适用于侦查初期的紧急性阶段而非监检交接的过渡阶段；二是拘留不应由公诉机关做出；三是严重违反拘留的条件；四是违背了强制措施适用要遵守先轻后重逻辑。[74]

(四)留置的完善

留置虽不乏进步之处，但规范的笼统、制定时间的短暂等使其不尽人意。由于留置较长时间限制被调查人的人身自由，出于权力可能异化、腐化或致权利不彰之忧，学界普遍要求加强对留置权制约，使其在法治轨道上运行并符合公平正义的法治理念。从其适用范围来看，建议增设取保候审，既能控制留置适用范围，又能适应情节轻重的现实情况。在制度设计方面，有必要采纳递进式立法方式。[72]40在审批方面，应采取司法令状主义。从权利保障来说，应有限度地允许律师介入留置适用过程。目前暂无对留置概念的专门研究，学者们或者避而不谈，或者只做一个说明，或许学者们认为这是不证自明的，但确实有必要深入思考，同时也需加强对留置适用条件的注释法学研究以正确理解和适用留置措施。

五、未来研究的深化

回顾既往研究，学者们基于学科背景、研究视角、价值取向、研究路径的差异，对新机构从组织架构、职责权限、履职手段、监督对象等角度进行了较为深入的考察，并提出了不少独到、精辟见解，回答了监察委员会是什么、做什么、怎么做等基本理论问题，已有研究成果颇具启发意义，为新机关更好更快地履职尽责提供了法理支撑和学术养分，对推进宪法法律、党纪党规的废改释立，更好更快地实现改革初衷，都具有不可低估的学术价值和实践意义。监察委员会成立时间短，学术研究却已形成较为繁荣的景象。不过,虽然学术研究成果数量庞大，但研究对象固定化、研究内容同质化、研究方式模式化、学科分布一家独大等情况比较突出，从而使得研究成果在一定程度上有多而不精之憾，既有研究需更好地满足改革实践需求。

一是进一步坚持问题意识。有关监察权、调查权的性质、监察机关如何实现反腐败与保障人权的统一、监察机关与司法机关的衔接等事项的研究成果呈现出类似面相。笔者并不否认这些研究的重要性和必要性，但是讨论视角失之单一。如对于监察权，学界一般侧重研究其性质，而将监察权的概念、特点等基础性问题搁置一旁，似乎是显而易见或不言自明的，而后者是明确监察权性质的前提和基础。又如如何进一步推进纪法衔接，如何理解监察委员会是政治机关等问题。以推进纪法衔接为例，改革后，纪委和监委合署办公，同时拥有执纪与执法、执纪监督与执法监督等职责，纪检监察机关的职责也延伸至查处违纪、职务违法与职务犯罪三个层面。执纪与执法的协调与贯通，关涉用“纪律管全党”与用“法律管全体”的有机统一，事关决策者提高反腐败效能、构建中国特色监察体系改革初衷的实现。从广义来说，纪法衔接包括监察机关与司法机关等其他国家机关的外部衔接，更包括监察机关与纪检机关的内部协调。当前，对前者的研究成果明显多于对后者，后者应成为后续研究的着力点和深入点。随着宪法法律的制定完善和改革实践的纵深推进，有些问题得以解决，如学界已就监察委员会的宪法定位达成共识。但有些新问题也会随之彰显，要求学界及时予以回应：如该如何将监察职能向基层推进，如何实现派驻机构的良好运行？另外，作为法律的监察法同样具有抽象性，不可能对一些具体问题详细规定。如《监察法》首次提出了“政务处分”的概念。政务处分与政纪处分，仅有一字之差，但内容含义却大相径庭。包括政务处分的主体、原则、方式等理论问题，都是需要持续关注的重要内容。

二是强化实践观照。深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。目前人员已转隶、机构已成立并运转、《宪法》亦修改、《监察法》也生效，但改革仍处于全国试点阶段，所以改革仍然在路上，远没有结束。相较而言，在已有研究中，抽象的理论思辨与推导多于具体经验层面的观察，诸多实践性问题仍处于无人问津境地。监察体制改革首先是一实践问题，其次才是理论问题。理论源于实践，一切正确理论都是实践经验的科学总结。改革创新不断深入，为理论创新和研究提供了丰富素材，而且理论问题要结合实践考察才能更加深入。如留置措施在实践中是如何运用的？监察委员会职务犯罪调查程序在实践中如何运行，存在哪些不足？如何建立监察机关与其他机关在案件管辖方面的协调机制？监察委员会采取了哪些措施实现自我监督，实效如何等等？现在我国的监察实践创新已经大大超过了理论创新。已有研究多是理论推演，缺乏实际案例和数据，研究方法的缺陷制约了研究成果的高度和深度。有必要聚焦监察实践，及时展现每一项改革措施的利弊成效、政治效果、社会效果及法律效果。不仅理论需要实践检验和修改，而且也要坚持用新的理论指导实践。随着国家监察体制改革的实践发展，有的理论会继续发挥指导实践的作用，有的则需要进一步调校。因此特别要总结可复制的有效做法和经验，归纳遇到的重点难点问题，求解解决路径，以便在理论与实践、历史与现实的不断往返中深化相关研究的内容与形式，进而为构建新时代监察理论和深化国家监察体制改革实践提供智识支持。

三是加强多学科研究。现有关于监察委员会的理论研究多是从宪法学、行政法学、刑事诉讼法学、法制史学等法学角度进行。诚然，监察委员会的成立事关国家的宪制结构和人大制度的完善，改革取消了检察机关大部分的职务犯罪侦查权，改革需于法有据，改革成果要由法律确认和固化，改革亦对立法、执法和司法等法的运行提出新的法治需求。就此而言，从法学角度关注理所应当。但是监察委员会是反腐败机构，监察职能本质上是反腐败的职能，而预防是反腐败的重要一维。从监察法的规定来看，监督职能在监察职能中居于基础性地位，所以还应当从加强党风廉政建设、提高党的执政水平和领导水平的高度来解读监察委员会及其职能的发挥。监委依托纪检、拓展监察、衔接司法，实现了一体化处理违纪违法和犯罪问题。所以，对监察委员会的相关研究离不开党章、党规、党纪的理论指导。同时，国家监察体制改革的政治性和政策性极强，对监察机关的组织设置、监察权的运作及监督等问题的研究离不开政治学的有力支持。申言之，监察委员会职权运作无疑还是政治学、党内法规学的研究范畴。如监察委员会、国家监察体制改革这样大型的学术议题常常需要多学科的合作，不能希冀由一个学科或一个学科中的某一方面独立解决。单一的法学学科知识是力所不逮的，不仅难以拓展研究的宽度及深度，难以生成解释力体系，而且容易造成误读，进而影响研究过程和研究结果的客观性及合理性。学者们可以尝试运用多学科的分析工具以求宽视域、多学科、全方位地展现中国特色监察体制的立体图景，以更好地达到决策者的预期和满足人民的期望。