浅谈我国政府产业引导基金在战略性新兴产业中的作用

潘娟

[摘 要]本文梳理了政府产业引导基金的特点、发展历程与发展态势，明确了政府产业引导基金在战略性新兴科技产业中的作用，并以天使投资引导基金为例，分析了政府引导基金在扶持科技型中小企业中的重要作用，提出政府产业引导基金是促进我国战略性新兴产业顺利崛起的重要手段，是我国实现经济转型升级的宏观政策工具，未来政府产业引导基金将在支持我国战略性新兴产业中发挥越来越重要的作用。

[关键词]政府产业引导基金;战略性新兴产业;产业投资基金

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.20.072

[中图分类号]F832.48 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2020）20-0-04

1     政府产业引导基金的特点与发展历程

1.1   特点

政府产业引导基金是我国各级政府为吸引社会资本和金融机构等资金进入，共同扶持我国战略产业、新兴产业、科技产业等发展而专门设立的基金。政府产业引导基金的特点在于坚持市场化运作、不以盈利为目的，并重点投资国家战略产业，促进战略性新兴产业和支柱产业发展，发挥金融对实体行业的支持作用。政府产业引导基金的组织形式一般分为契约型、公司型、合伙型3种，其中，合伙型基金形式比较广泛被采用。政府产业引导基金的投资模式主要包括参股投资、跟进投资、风险补助、融资担保等多种方式，参股基金是目前我国引导基金的最常用模式，即通过设立子基金投资于符合政策导向的企业和项目。政府产业引导基金的退出方式主要包括IPO（首次公开发行）、并购、股权回购、股权转让、破产清算等。政府产业引导基金的监管部门包括证监会、基金业协会、财政部、发改委、商务部等部门以及所处地方政府。

1.2   发展历程

从发展趋势看，我国政府产业引导基金经历了初步探索、规范化发展、爆发式发展和理性发展4个时期。其中，2006-2019年我国政府产业基金每年新增情况如图1所示，我国政府产业基金资金规模每年新增情况如图2所示。

1.2.1   初步探索阶段（2002-2007年）

2000年后，我国开始逐步探索与国内社会资本合资设立的政府产业引导基金。2002年，我国第一个由政府主导的基金即“中关村创业投资引导资金”正式成立。2005年，中央十部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，规定“国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的发展”。2007年，财政部、科技部下发《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，支持科技型中小企业自主创新。截至2006年底，全国共设立政府引导基金6个，基金总规模接近40亿元。

1.2.2   规范化发展阶段（2008-2014年）

2008年，国家发改委、财政部、商务部下发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，明确了政府引导基金的性质与宗旨、资金来源、运作原则和方式及投资领域等，并规范了基金设立、运作和风险控制、退出机制等，深入到实操指导。此后，政府产业引导基金进入规范化稳步发展阶段。截至2014年底，全国共设立政府引导基金269个，基金总规模接近1 649亿元。

1.2.3   爆发式发展阶段（2015-2016年）

2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，指出“地方政府举债不得突破批准的限额”，地方政府扶持产业发展资金从拨改投。随着经济的发展，政府可用于投资的资金已经难以满足快速增长的投资需要，政府产业引导基金作为一种杠杆，可以撬动社会资本，得以快速发展。2015年、2016年，我国政府产业引导基金数量激增，截至2016年底，全国共设立政府引导基金955个，基金总规模接近11 392亿元。

1.2.4   理性发展阶段（2017年至今）

2018年，财务部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（简称“资管新规”），提出要规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

“资管新规”出台后，政府产业引导基金迅速降温。2020年，财政部发出《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，进一步提高了引导基金的募资要求。2017年后，政府产业引导基金开始逐年快速回落，主要原因是我国“去杠杆”政策开始发挥作用，银行贷款受到更加严格的管控，贷款越来越难。同时我国对政府资金的监管越来越严格，各项监管政策密集出台，市场逐步回归理性。开始于2018年的中美贸易争端也导致投资者的投资信心下降，政府产业基金出现募资难问题。

2     戰略性新兴产业的意义及政府产业引导基金对产业发展的作用

2.1   我国大力发展战略性新兴产业的意义

2010年，国务院发布的《关于加快战略性新兴产业培育与发展的决定》指出，战略性新兴产业是“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”。2016年，国务院发布的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》指出，“战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，是培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键领域”。国家统计局发布的《战略性新兴产业分类（2018）》将新一代信息技术产业、新材料产业等九大领域纳入“十三五”期间我国战略性新兴产业范畴。2020年5月，广东省提出要打造十大战略性支柱产业集群和十大战略性新兴产业集群。未来战略性新兴产业将对广东省的经济社会长远发展具有重大引领带动作用。近年来，战略性新兴产业对我国经济发展做出了重要贡献，发挥的引领带动作用越来越明显，在很大程度上对冲了整体经济增长的下行压力，已经逐渐成为构建我国现代产业体系的新支柱。2015年，战略性新兴产业涉及的27个重点行业规模以上企业收入达16.9万亿元，占工业总体收入比重的15.3%，5年间年均增速高达17.8%。“十三五”期间，战略性新兴产业仍实现持续快速增长，2016年、2017年、2018年、2019年战略性新兴产业工业增加值同比增长率分别是10.5%、11.0%、8.7%、8.4%，均高于同期规模以上全国工业增加值增速。战略性新兴产业代表未来产业的发展方向，是未来经济发展的先导产业和支柱产业，大力发展战略性新兴产业具有重要的战略意义。

大力发展战略新兴产业是实现我国经济转型升级的重要抓手。在经济发展过程中，我国面临传统制造业产能过剩，对环境污染和资源消耗问题严重，人口老龄化程度逐渐加深、人口红利逐渐消失等情况，因此，转变经济增长方式是大势所趋、迫在眉睫。战略性新兴产业具有收益高、附加值高、自然资源消耗少、环境污染小的特点，还是非劳动密集型产业，因此，大力发展战略性新兴产业已经成为我国转变经济增长方式、推动产业转型升级、保护自然环境、提升国家核心竞争能力的重要内容。

2.2   政府产业引导基金对战略性新兴产业的作用

2.2.1  是政府培育战略性新兴产业发展的重要途径

战略性新兴产业需要政府引导全社会的力量共同扶持发展。然而，与战略性新兴产业相关的科技型中小企业，尤其是科技型初创企业，在早期发展阶段，融资能力较弱，生存环境严峻，融资难已经成为制约其发展的重要瓶颈，需要政府扶持。研究表明，政府直接资助企业创新并不能起到很好的效果，且政府在支持产业发展过程中，由于财政预算内资金有限、通过发行政府债券等传统方式募集到的资金有限，难以满足政府日益增长的投资需求。政府产业引导基金是政府筹集资金的有效渠道，通过政府的良好信誉作为担保，政府投入少量的财政资金，发挥杠杆作用，并通过设置让利机制等具体的运行规则引导社会资本投向市场失灵领域，扶持战略性新兴产业发展，助力产业转型升级。

2.2.2   是政府发挥宏观调控职能、克服市场失灵问题的有效方法

战略性新兴产业属于知识密集型与资本密集型产业，具有投资规模大、回报周期长、投资风险高等特点，而社会资本具有规避风险的偏好，对新兴产业缺乏投资信心，且社会资本倾向于短时间获利退出，不愿意投资回报周期过长的产业。因此，在战略性新兴产业早期发展过程中，往往存在市场失灵问题，融资难度大，需要政府主动介入，从宏观政策和资金等方面予以扶持。政府产业引导基金很好地克服了市场在战略性新兴产业领域无法有效配置资源的问题，扶持处于种子期、初创期的高科技企业不断成长壮大，进一步解决融资难题，缓解企业资金短缺问题。

2.2.3   推动科技创新与技术发展

政府产业引导基金与其他社会投资基金在出资来源、投资目的、回报周期等方面存在诸多不同，在投资时更多地考虑投资的社会效益而非盈利，这恰恰契合了戰略性新兴产业在初创阶段投资风险大、回报周期长、社会效益高等特点。目前，我国的专利开发、技术创新、新产品开发多由中小企业完成，对我国实施创新驱动发展战略、推动产业转型升级具有重要意义。科技创新能力提高和成果转化需要资金支持。相关研究显示，政府产业引导基金的支持可显著提高被投企业的科技创新水平。

2.2.4   降低高科技企业创业者和投资者的风险

战略性新兴产业领域的成长型和科技型中小企业，由于技术的不确定性，相对传统企业，风险性更高。政府产业引导基金提供了一种风险共担、利益共享的进入和退出机制，为创业者和投资者提供了一定的风险保障。此外，政府产业引导基金通过引入具有丰富投资经验的专业基金管理团队，可以降低投资者对投资项目的选择风险。此外，政府产业引导基金的管理机构会对被投企业在企业管理定位等方面有一定的提升作用，也有助于降低风险。

自2010年国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来，政府产业引导基金开始大量投入到战略性新兴产业中，为社会资本指明了方向。2011年，《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》出台;2016年，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》出台;2016年，国务院设立“国家新兴产业创业投资引导基金”和“国家中小企业发展基金”;2018年，发改委设立“国家战略性新兴产业发展基金”，重点投向新一代信息技术、高端装备等战略性新兴产业领域，以支持战略性新兴产业重大工程建设，优先培育和大力发展一批战略性新兴产业集群，构建产业体系新支柱。近年来，京沪深等地各级地方政府也纷纷设立支持人工智能、大数据、云计算、物联网、机器人等战略性新兴产业发展的政府产业引导基金，这些基金不断发挥资本和技术在产业转型升级中的驱动作用，发挥金融支撑战略性新兴产业发展的作用。

3     政府产业引导资金投资战略性新兴产业的案例

本文以深圳市天使投资引导基金（简称天使基金）为例，分析政府引导基金在战略性新兴产业中的作用。天使基金由深圳市引导基金出资设立，首期规模为人民币50亿元，委托深圳市天使投资引导基金管理有限公司按市场化方式运营。该基金主要通过投资各类天使投资基金，发挥市场资源配置作用和财政资金引导放大作用，引导社会资本投向天使类项目，促进深圳市产业转型升级。在投资领域方面，该基金重点投资于新一代信息技术、生命健康等战略性新兴产业和未来产业。天使基金要求被投企业必须为符合《深圳市战略性新兴产业发展“十三五”规划》范畴的高新技术企业。作为深圳市政府发起设立的战略性引导基金，天使基金引导基金具有以下几方面的优势：第一，资金规模巨大，首期出资50亿元;第二，管理股东背景雄厚，由深圳市投资控股有限公司和深圳市创新投资集团有限公司联合投资设立;第三，具有超额让利机制，对于符合条件的子基金实行超额收益全额让利。由于风险较高，民营资本、社会资本一般不倾向于投资天使阶段，而天使基金引导基金投资于战略性新兴科技产业的天使阶段，具有很好的引领作用。

2018年11月，天使基金和深圳市投控东海投资有限公司联合设立了深圳投控南科天使基金。该基金是天使基金首批签约、首支完成注册设立的子基金，聚焦于深圳鼓励发展的七大战略性新兴产业和五大未来产业，依托南方科技大学在基础研究方面的科研能力，以资本促进科研成果的产业化，致力于培育粤港澳大湾区创新创业生态。2018年12月，深投控南科大天使基金投资深圳网联光仪科技有限公司，投资金额为380.95万人民币，出资比例为16%。获得投资后，该公司业务发展迅速，获得第二十一届高交会优秀产品奖。2020年5月，深圳投控南科大天使基金从网联光仪项目中成功退出。为持续支持企业做强做大，深投控南科大天使基金坚持天使投资的初心，按近8 000万元的估值，将13%股份转让给网联光仪股东，继续持有3%股份，促进企业股权优化。按该企业2019年底营业额水平计算，年化收益率约53.8%。

4     结 语

从短期来看，2020年新型冠状病毒疫情给全球经济造成了严重的负面影响，而中国先后陷入了复工难和复产难的困境，面临多个产业链断裂的风险。从长期来看，未来我国人口老龄化程度逐渐加剧，人口红利慢慢减小。在此背景下，大力发展高附加值、非劳动密集型的战略性新兴产业、不断进行经济转型升级、抢占未来经济发展的新机遇具有非常重大的意义。“十四五”期间，我国将进一步加快培育壮大5G、人工智能、量子计算等战略性新兴产业发展，政府产业引导基金有助于解决处于种子期和初创期的战略性新兴产业的融资难题，未来将在引导市场投资风向中发挥越来越重要的作用。

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[收稿日期]2020-09-11