“放管服”改革背景下高校采购工作内控管理的思考

谈国凤，汤旭翔，楼燕芬，胡 芬

（浙江工商大学实验室与资产管理处，杭州 310018）

0 引言

2016 年，财政部发布《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》［1］，指出“加强政府采购活动内部控制管理是深化政府采购制度改革的内在要求，对落实党风廉政建设主体责任、推进依法采购具有重要意义”，体现了财政部对政府采购工作内部控制建设和管理的高度重视。2018 年，国务院办公厅发布《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》［2］，提出“将文件规定的有关预算调剂、科研仪器采购等事项交由项目承担单位自主决定，由单位主管部门报项目管理部门备案”，体现了国家对有关采购事项权限责任的下放。随后地方也相继出台相关政策，2019 年，浙江省教育厅、浙江省财政厅、浙江省科学技术厅、浙江省人力资源和社会保障厅浙江省人民政府外事办公室、浙江省社会科学界联合会联合发布《关于进一步完善省属高校科研项目经费使用办法的通知》［3］，明确“简化科研仪器设备采购流程，赋予高校利用科研项目资金对科研急需的设备和耗材采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，缩短采购周期，并完善相应界定办法和校内审批及公示等制度”。

在政府采购“放管服”改革的大背景下，如何“接住，用好”采购自主权，是各高校采购管理部门都要思考的问题［4-5］。因此，探讨“放管服”改革背景下如何提高高校采购内部控制管理水平显得非常必要。

1 高校采购工作内控管理的现状

随着我国教育改革的不断深入，政府对高校经费投入力度不断增加，采购的内部控制管理已引起广泛关注，为了充分规范高校采购行为，提高资金的使用效率，促进廉政文化建设，目前我国高校政府采购成效显著，但不可否认是，高校采购内部控制管理仍存在很多不足。

1.1 采购相关制度不完善

（1）制度设计不完善［6］。在采购的内控制度建设上，存在着以下情况：①很多高校没有经验，采购制度设计上存在不足；②采购部门忙于应付繁重的采购任务，忽视了对采购制度的建设；③部分高校虽然对采购管理工作制定了一系列的规章制度，但这些制度的涵盖面不够广，可操作性和指导性不强；④大部分高校没有较详细和完整的关于各采购程序和评审制度及后期采购履约等环节约束的规章制度。

（2）资金来源渠道多，采购管理难度大［7］。近几年高校的资金来源渠道很多，除国家财政性拨款、办学收入外，省市县等各级各种地方财政拨款也逐年增多，随着高校和企业合作的不断深入，校企共建、企业捐赠、各种科研横向等专项经费也在增加，不同来源和性质的资金，其使用和管理有差别，针对不同的经费使用，对高校采购管理制度制定提出了更高的要求。

（3）采购项目无差异。很多高校未结合放管服的改革要求，没有正确区分政府采购项目与非政府采购项目，实行无差异化管理。导致一些金额较低紧急的非政府采购项目因为严格执行政府采购的相关要求而影响了效率。

1.2 采购组织机构设置不合理

（1）组织结构层次多，管理权限分散。①高校内部行政职能部门多、分工细，采购管理部门大都是与行政职能部门为平级部门，没有统一领导和管理权限；②高校的行政职能部门、学院、科研组、项目组、课题组等都有较大经费使用自主权，采购管理部门在制定制度时存在较大压力。

（2）采管没有分离，廉政风险易滋生。近年来，国内很多高校设立了独立采购中心或招标中心，大部分还在组织架构形成的初始阶段，普遍存在人员配备紧张、一岗多责等问题。采购管理部门主要负责采购管理和监督工作，不直接参与和干涉采购中的具体活动，然而，很多高校在组织机构设置时候往往是在采购中心或招投标中心内设采购管理部门，形式上岗位分离，采管分离，但实质上同一个部门同时协调处理采购需求、预算与执行等问题，容易滋生廉政风险［8-9］。

1.3 采购管理系统不先进［10］

（1）采购业务，环节多，涉及部门也较多。包括使用部门和学院提出采购需求，申报采购计划，归口部门做好项目审批、采购预算编制，财务部门做好资金及预算审批及资金支付，采购管理部门做好采购类型和采购方式审批，采购中心做好项目执行、采购合同签订及验收、资产管理部门做好入库及档案管理等，采购过程周期长、手工操作环节多，采购信息量大，造成采购各环节相互脱节、全流程管理困难等诸多问题。

（2）数据未实现互联互通。采购环节涉及的部门各有一套内部管理系统，如财务部门的财务预算管理及报销系统，采购管理部门的政府采购系统，资产管理部门的资产管理系统，采购中心的招标系统，各系统之间没有互联互通，采购全流程信息化建设水平落后。

1.4 采购工作人员不专业

高校的采购工作人员大致可以分为学院或部门负责采购工作的经办人、采购管理部门及采购中心的专职采购人员和采购评审专家三类［11］。但在实际工作中采购工作人员不专业是比较普遍的现象。

（1）采购工作政策性强。学院的教师或经办人一方面由于忙于教学和科研任务，无暇去学习采购政策文件，另一方面对政府采购本身也有排斥心理，对采购工作不重视，前期调研不充分，需求不明确，导致采购结果不满意，不能满足科研教学需要等问题。

（2）高校采购品目繁多。如货物类有电脑等办公设备、办公家具、软件、车辆、图书资料、实验耗材等，工程类有修缮工程、维修工程、装修工程及各类施工等，服务类有信息技术服务、电信服务、维修保养服务、会议和展览服务物业管理及租赁服务等等。每年还会采购一些教学及科研用专业仪器设备及进口仪器等，这就要求采购人员不仅要具有较广的知识面，还需要某些学科专业知识［12-13］。然而高校专职采购人员大部分都是行政管理岗位，没有对专业背景等提出硬性强制要求。

高校采购机构处于调整和建立的初级阶段，采购人员不仅从业时间短，从业经验不足［14］，随着高校教育经费逐年增加，高校近年来采购经费也不断提高，采购部门的任务量也在逐年增加，但采购人员的配置却保持不变，采购人员对采购工作无法进行深入研究和学习，管理模式仍停留在传统的“经验型”［15］。

（3）评审专家数量、类型不全。高校采购评审专家大都是高校内部的教职工，专家抽取时大部分为人工操作抽取，管用不分离，容易滋生廉政风险，另一方面采购评审专家数量不足，类型不全也是高校采购工作的普遍问题［16］。

2 高校采购内控管理体系构建的思路

2.1 推进建章立制，优化采购流程

（1）健全完善规章制度。高校采购工作制度建设应以国家法律法规及省级采购相关制度规定为依据，以内控管理为导向，结合学校实际情况，科学合理的推进采购制度体系建设，对采购的全流程进行规范，如采购计划的编制、采购项目的申请、采购需求的管理、采购组织实施、采购信息发布、变更采购方式、供应商质疑和投诉、合同管理、履约验收和备案支付等环节，制定各环节标准工作流程，切实做到所有采购环节有法可依，有章可循，实现采购内控制度体系闭环式管理。

（2）采购项目严格执行分级分类实施。高校采购除需遵循公开公平公正原则及市场发展规律外，还需根据学校的实际情况，在风险防控前提下，制定有利于保障学校稳定发展的制度。

采购项目应根据政府集中采购目录及分散采购限额（2019 年浙江省为50 万元）分为省级政府采购项目和非政府采购项目。政府集中采购目录以内或分散采购限额标准以上的为省级政府采购项目，政府集中采购目录以外且分散采购限额标准以下的为非政府采购采购项目。政府采购项目应严格依照政府采购法采购，非政府采购项目可由高校根据内控自行组织采购，高校可结合实际情况设立学校采购限额标准、创设学校采购方式，学校采购限额标准以下的可由二级部门及学院自行采购（简称部门自行采购）。

对于非政府采购采购项目，高校应当结合自身实际，制定切实可行的工作制度和工作流程，创新非政府采购方式和采购流程，通过缩短公告、公示期及设立特殊条款等方式，实现质量、价格和效率的统一。如传统的竞争性磋商采购方式，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10 日，提交最后报价的供应商不得少于3 家。对项目特殊、时效性要求高的非政府采购项目，可创设校内磋商采购方式，缩短公告期，如缩短至5 日，同时增加供应商不足3 家时特殊处理方式，供应商不足3 家的，可按以下原则处理：①报名截止时间供应商不足3 家的，磋商谈判文件不存在不合理条款，由磋商谈判小组出具意见后，磋商谈判活动可继续进行，相关情况报采购管理部门备案。②在磋商谈判过程中，如作出实质性响应不足3 家，参照前款规定执行。③出现下列情形，应当重新开展采购活动：截止时间止仅有1 家供应商参加或只有1 家供应商作出实质性响应；1／2 以上的评审人员认为报价明显高于市场平均价；供应商最终报价超过预算价。

针对政府采购项目，参照政府采购法等要求和规定，制定学校政府采购管理制度和办法；针对非政府采购项目，制定针对学校内控管理要求的学校自行采购管理办法和细则，结合“放管服”的要求，建立完善的制度体系，真正做到既符合上级文件政策要求，又可以实现高效解决特殊、时效性要求高等项目的采购。

2.2 完善机构设置，深化采购改革

（1）科学合理的机构设置。高校采购工作应实行统一领导、集体决策，成立采购工作领导机构。领导机构全面负责本校采购管理工作，审定采购管理制度，监督、检查各项政府采购工作，审定特殊采购方式、审议审定采购工作的重大事项。采购工作领导机构由分管采购工作的校领导任组长，并成立学校采购工作的管理机构采购管理办公室（简称采管办），成员可由采购实施部门采购中心，归口部门公共事务处、后勤中心、科研部、资产处，监管部门监察处、财务处、审计处等相关部门负责人组成，如图1 所示。

（2）职责明确高效运行。

①采购管理办公室。拟订学校采购工作规章制度；负责向采购领导小组报告采购工作中的重要事项和重大问题；建立并完善学校采购评审专家库，负责抽取学校自行组织采购项目的评审专家；受理采购申请，分派、下达采购任务；受理采购活动中发生的质疑投诉；负责组织相关法律法规和政策的宣传教育、专业知识和业务培训等工作。

图1 采购工作机构设置

②采购中心。学校采购工作的具体实施机构，与采购管理办公室实行采管分离，其主要职责是：受理采购任务，审核采购资料，根据需要组织专家对采购项目技术指标进行论证；讨论评标原则，确定评标办法；编制采购文件，发布采购信息；接受投标报名，审查供应商资格，确定投标人名单，发售采购文件；负责采购合同的洽谈、起草、会签及签署，并监督合同履行等。

③归口部门。负责编制归口管理项目的年度采购计划；参与学校各类经费预算中涉及采购项目的审核；参与采购项目的调研、论证、立项与申报工作；审核采购项目的选型、技术参数及方案，协助采购预算的编制；按有关行业行政主管部门的规定办理采购项目的报批手续；参与采购文件、采购合同的审查，并督促合同履行；负责相关采购项目的验收等工作。

④监管部门。监察处负责对采购相关部门履职情况进行监督检查；必要时可派人参与现场监督，对违规行为提出纠正建议；受理投标供应商投诉；会同有关部门对采购活动中违纪违规问题进行调查和处理；财务处负责审核采购资金落实情况，依据合同及有关凭据支付采购款项，做好资产入账等，并参加采购工作协调会；审计处负责对采购合同签订及执行情况、项目实施等情况进行审计监督，并参加采购工作协调会。

通过科学合理的机构设置，实现采购工作统一领导和管理，重大事项有集体决策过程，对采购管理和采购实施机构进行分离，有效规避廉政风险；清晰明确的职责划分，使得责任具体明确，采购事项有事前审批部门，有事中事后监管部门，减少了部门之间的内耗，极大提升了采购效率。

2.3 推动系统建设，强化采购留痕

建立采购管理系统，实现数据信息共通共享［17］。高校应在结合自身的实际管理模式的基础上，利用现代信息化技术，搭建高校自身业务需要的高校采购管理系统，将采购内控的要求和流程通过系统固化，针对采购申请审核、预算审核、采购实施、合同执行、验收入库、结算支付等业务环节，建立与其相应的系统，并确保各业务数据的顺利流转，全程无纸化办公，实现信息共享和流程共享，采购管理系统流程图如图2 所示。

图2 采购管理系统流程图

建立全流程采购管理系统也是推进高校“最多跑一次”改革和打破目前信息孤岛现状的必然手段，需要学校各部门的协同合作，采购管理部门需要积极协调各部门配合共同开发，实现采购数据信息共通共享。推进采购系统建设，可以促进采购管理的智能化和自动化，实现采购工作全过程管理，提高采购工作的透明度和效率，推进高校采购工作规范、阳光和高效开展。

2.4 加强队伍建设，保障采购质量

（1）建立采购联络员制度。因采购工作政策性强，涉及部门多，让每一个老师都清楚采购政策和采购流程显然不切实际。采购管理部门及采购中心的专职采购人员采购工作任务重，没有足够的时间和精力去一一解答每位教师的疑问，采购工作应切实做好二级管理，每个学院或部门指定一名专员即采购联络员负责本部门的采购工作，协助本部门教职工的采购工作，对接采购相关职能部门，并确定每个部门的采购分管领导，签署采购责任书，切实将采购责任落实到位。通过这种制度的建立，教职工的采购疑问及诉求得到及时有效解决和反馈。

（2）开展采购业务培训和研讨。从各层面多形式开展采购培训，采购专职人员专业化建设的关键是专业素质和专业化水平。为采购专职人员提供入职前岗前培训和入职后继续学习的机会，通过国家级省级采购政策培训，各高校实操专题研讨和讲座等形式开展专业化的业务学习和交流。学校采购管理部门定期召开采购联络员及分管领导采购培训会，将上级的政策及要求及时传达到各二级学院和部门，切实起到上传下达的作用。

（3）规范采购评审专家库管理。①积极向校内外公开征集评审专家，扩充学校的评审专家库，根据学校采购项目的需要将采购评审专家的类型进行细分，真正做到为采购项目的评审提供精准专业的专家；②采购实施部门定期对采购评审专家进行培训，提高采购评审专家的评审水平，确保采购质量，提高采购结果的满意度。

3 结语

科学合理的内部控制管理不仅对落实党风廉政建设工作具有重要意义，对提高采购效率、促进高校发展也有积极的作用。高校采购管理部门应结合自身管理模式特点，从优化采购流程，推进建章立制工作，制定有利于保障学校稳定发展的制度；深化采购改革，推进采购工作高效运行，建立清晰明确职责划分的机构设置；强化采购留痕，推动采购数据信息共通共享，促进智能化和自动化采购管理系统建设；保障采购质量，推动采购业务队伍建设，建立基层采购联络员队伍和评审专家队伍等方面，建设“放管服”改革背景下完善的采购内控管理体系，确保学校各项工作规范、阳光、高效开展。