国家权力过度 “下沉”的结果与反思：基于我国乡村治理体制的回顾

王卫民

(山东经贸职业学院 财政金融系，山东潍坊261011)

乡村是我国历朝历代统治的基础，是事关王朝兴衰的关键。新中国崛起于乡野，初创于乡村，历来将乡村治理视为政权之根基，治理有效更是当下乡村振兴的追求目标。为达乡村善治，国人进行了不懈探索。总体而言，“国家与乡村双轨分野”是旧中国的基本特征；新中国成立后延续了19世纪末的国家转型史，构建现代国家成为政建目标。现代国家的构建史就是对传统乡村的改造史，对乡村社会传统权力的 “剥夺史”，是国家权力的集中史和 “下沉”史，是基层政权组织的变革史，也是中央与地方、国家与社会、国家与农民等各种社会关系的调适史。新中国的乡村治理经历了国家权力进场、膨胀、收缩、回归四个主要阶段。伴随 “后税费时代”国家权力强势嵌入，乡村出现了基层政权 “上浮”、自治组织“行政化”等现象，这既是国家权力集中的后果，同时又加速了国家权力进一步下沉。导致国家与乡村关系脱嵌，干群关系冷漠，社会力量萎缩，乡村自治式微。国家权力过渡下沉使当下的乡村治理出现了“国家权力过密”现象，对国家权力过度依赖导致的治理成本和治理风险加大严重制约乡村善治。当下的乡村治理，物质资源丰富，治理资源匮乏。在村干部官僚化趋势下，必须将农民重新组织起来，重整自治，粘合剂应是内生型体制外精英，国家与社会在“国家－乡村精英－村民”的结构下良性互动，逐步建立一套既保证国家有效管理又充分发挥农民主体性，具有足够韧性的乡村治理体系。

一、封建中国的 “皇权不下县”——国家与乡村的双轨分野

乡村善治是历朝统治者的不懈追求。我们将考察的视野拉长至新中国成立前的封建统治史。中国自古即为人口众多、资源相对匮乏的农业国，农业立国是中华王朝2200余年的基本国策，农业是国家之大事，统治之根基。“国之大事，在祀与戎”，古代祭祀首祭皇天厚土，祈五谷丰登，对天地的祭祀乃神之大节，祭祀的目的主要是祈求风调雨顺。为此，历朝都专修天坛地坛及类似皇家建筑作为国家祭祀之圣地，足见农业在封建社会之重要。现代农业产生之前，历代的农业都是人力密集型，组织大规模农业生产、兴建大型水利工程，组织军队抵御侵略、组织人力兴建城池王宫以及祭祀设施都需要强有力的制度将分散的自然人、家庭及家族高效地组织起来。因此，历朝都致力于建立一套自上而下的高度集权的行政化官僚科层体制，力求将皇权意志延伸至社会的各个角落，渗透到国家的每个方面。但要实现控制目标，就需要建立起庞大的政府官僚组织，官员的数量也随社会发展而膨胀。为供养日益庞大的官僚阶层，农业税负逐年增多，苛捐杂税在大多朝代成为常态，特别是在各朝中后期，官员愈多，贪腐越重，税赋日重，民怨积盛。若遇天灾，农民起义，王朝更迭；新朝初立，革故鼎新，削官减税，休养生息。但世事轮回，统治者与被统治者、生产者与寄生者永远是一对矛盾。如何在保障统治的前提下，缩减官员数量、限制官员权力成为历代先贤和历朝统治者思考的问题。他们的纠结，用今天的学术话语描述即为 “皇权的边界在哪里”，在乡，在县? 亦或在城、在邑? 虽说“普天之下，皆是王土”，但在中国历史上皇权从未完全控制乡村这一社会末梢。历朝历代或是试错后得出的答案，或是诸侯兼并、国家统一造成的疆域扩大导致的自身力量不足，亦或是民间对皇权的各种抵制使然，中华帝国统一后，特别是每一朝的后期，皇权延伸至县而未再下探实为常态。温铁军将其总结为 “皇权不下县”，秦晖则描述为 “国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治、自治靠伦理，伦理造乡绅”[1]。县以下主要实行乡民自治，由社会力量主导，三老、族长、乡官、里甲、保甲、乡贤等非体制性力量是乡村治理的主角。以县为界，逐渐形成了县上 “中央集权”、县下 “乡民自治”的 “双轨制”。总之，“家国同构”下的国家与乡村双轨分野是郡县制以来我国封建社会国家治理的基本模式，皇权在全国形式上的一元统治与 “族权”“绅权”在乡村社会实质上的多元共治虽是封建王朝国家力量不足的无奈选择，但却也是历朝历代实现长治久安的奥秘。

新中国成立后，中共将乡村稳定和有效治理视为巩固人民政权、发展经济的基础。本文基于 “国家－社会”关系理论，从 “国家权力”这一视角，分析我国乡村治理中国家权力的 “往复”，大体将新中国的乡村治理史分为四阶段：第一阶段(1949－1957)从新中国建立至全国农村基本实现合作化，这是我国乡村治理的初步探索阶段；第二阶段(1958－1978)是人民公社会化运动下的 “政社合一”阶段；第三阶段(1979至2006)是改革开放以来的 “乡政村治”阶段。第四阶段(2006 至今)是后税费时代“乡政村治”的新发展阶段。

二、新中国乡村治理的初步探索——国家权力进场

新中国成立后的首要任务是巩固执政地位，发展经济。中共取得政权走了 “农村包围城市”之路，巩固政权也必须首先巩固农村政权，解决农民问题。新中国和旧社会最大的不同在农村，在土地制度，土改是中共 “一切工作的最基本环节”[2]78。解放后，全国范围的土地改革运动开始。以1950年刘少奇《关于土地改革问题的报告》和《土地改革法》为标志，土改运动在全国开展，到1952年基本完成(除新疆、西藏外)。土地改革极大地解放了生产力，确立了土地的农民私有制，贫苦农民几千年来第一次拥有了自己的土地，革命和建设热情空前高涨，新生的人民政权建立了稳固的社会基础和民意基础。新中国成立后的又一重大改革是农业合作化。1953年，国家提出实行农业的社会主义改造并逐步实现农业合作化①。经初级社(1954年)、高级社(1955－1956年)，到1957年全国基本实现了农业合作化。

建国初，国家通过土地改革和农业合作化，彻底改造了旧中国乡村社会的经济和政治制度，初步确立了新中国初期的乡村治理格局，国家权力完成了对乡村社会的初步控制，中共党的组织在基层全面建立，党成为乡村治理的领导核心，贫苦农民则成为乡村治理的主体，传统社会的旧乡绅、旧地主、旧买办被逐出乡村治理的权力层，成了被治理、被改造、被革命的对象。传统乡村社会的自治力量全面退场，乡村传统 “治理网络”被打破，国家权力强力进场，重新搭建起以党为核心的乡村权力网。

为实现基层的有效管制，新中国逐步实现了基层政权重心下移和基层官员官僚化改革。建国时，我国基层行政区级别是县、县辖区、乡(行政村)②。乡和行政村为同级乡村政权，此时的乡村治理重心在县辖区，乡和行政村并非重点，此即所谓的 “小乡制”。乡和行政村所属干部也不享受国家干部津贴，且大多不脱离生产(每乡脱产3人)。1954年宪法撤消了县辖区和行政村建制(县辖区持续存在至1958年底才全部实际撤销)，将县以下主要分为乡和镇。根据1955年国务院有关规定③，“小乡制”改“大乡制”。农村治理重心由县辖区下移至乡级，乡成为我国基层社会治理的核心之一。

治理重心下移后，乡的规模随着合并撤销逐步扩大，行政事务逐渐增多，乡干部官僚化改革逐步开展。1955年，国家干部待遇由包干制改为货币工资制；1956年，乡镇干部被纳入30级国家干部序列④；“以乡镇干部全脱产和正规化为标志，乡镇政府的官僚化也就基本上大功告成了。”[3]土地改革、合作化运动、基层治理重心下移和乡镇干部官僚化改革为实现国家权力对乡村的全面控制奠定了基础。

三、高度集权的 “政社合一”体制——国家权力极度膨胀

1958年，中央提出建立人民公社，并明确指出要实行 “政社合一”⑤，到年底，全国用了不到三个月时间就跑步进入了人民公社化时期。从1958年到1983年，人民公社作为一种正式的乡村治理制度存在了近25年。⑥

在此阶段，国家通过人民公社化实现了对乡村的全面钳制，国家权力在乡村实现全覆盖，物质到文化，经济到政治，身体到精神，国家权力无孔不入地渗透至乡村社会的每一个细胞。“政社合一”集中体现了国家权力 “全能主义”倾向，此时的乡村实现了经济社会生活的军事化、政治化以及国家与社会一体化。国家力量完全取代乡村社会力量，乡贤、董事、庄头等乡村自治的传统力量彻底退出；党员、军人、干部等政治精英崛起为乡村治理主体；党团组织取代宗族、家族成为治理核心。

此时的基层政权从法律上看仍是乡镇政府，但实际已被人民公社取代(期间一度被 “四清”工作团、“革命委员会”等取代)。乡变为人民公社，村变为大队，自然村变为小队。1958年，国家规定 “人民公社是政权组织的基层单位”⑦。此时的乡村治理力量复杂多变，1958－1963年间的公社干部、大队书记，1964－1966年间的四清工作队成员，1966－1967年间的 “造反派”“武斗派”“夺权派”“三支两军”，1968－1976年间的 “革委会”成员等粉墨登场，相继成为乡村主宰。“四类分子”“走资派”及一切旧势力全被铲除，寺庙、文庙、乡贤祠等旧传统文化符号全部清理。“破四旧”“清理阶级队伍”，运动一场又一场，场场都是新旧势力的 “你死我活”，乡村社会治理混乱无序，处在 “内战边缘”。

四、改革开放以来的 “乡政村治”——国家权力收缩与乡村自治恢复

“政社合一”的乡村治理体制，极大压缩了乡村社会的自治空间，国家通过对农民的 “剥削”和对农业的 “汲取”，完成了国家工业化初期的剩余积累，农民生活日益贫困，农村愈发凋敝，农业生产力遭受严重破坏，农民作为中共执政的最大支持者开始出现对国家和现状的不满，“政社合一”的治理模式已至尽头。

1978年大旱，安徽凤阳小岗村全村18户中有16户外出要饭。遭遇天灾，更加凸显 “政社合一”治理体制之无效。国家权力缺位，个体自救意识萌生。18户农民出于要吃饭、要生存的本能，冒着巨大的政治风险，实行了包产到户，影响近代中国历史的一场大变革开始了。1978年12月包产到户的 “星星之火”到1979年在全国已是燎原之势，1980年国家正式予以认可⑧。

以家庭联产承包责任制为标志的农村经济改革，重塑了农村治理体制。随着经济体制改革的进行，农村治理体制改革也大胆试水，创新同样来自农村基层。1980年1月，广西果作屯⑨村民自发组织民主选举，投票选举成立了 “果地村委会”，在全国率先实行了村民自治。随后，周边县市乡村也都逐步建立了自己的村委会。全能型的 “政社合一”体制逐步瓦解，“乡政村治”的治理体制逐步萌发。

1982年宪法规定乡镇设立人大和人民政府，并将村委会确定为基层群众性自治组织。1983年，中央提出 “政社必须分开并建立乡政府和乡党委”⑩。至此，“乡”被重新定位为基层政权组织，人民公社制度正式撤销。1987年，《村民委员会组织法(试行)》通过；1988年，村民选举全国推广，村民自治进入法律实施阶段；1994年，村民自治的 “四项民主制度”⑪确立；1998年，《村民委员会组织法》颁布实施，“乡政村治”的乡村治理体制正式确立。

“乡政村治”的治理体制在一定程度上实现了国家权力的收缩与约束，部分恢复了农民自治权，推动了乡村民主政治发展，为根本上理顺国家与乡村关系提供了制度可能。但 “乡政村治”只是国家权力在一定程度上的收缩，国家仍通过征收农业税、“三提五统”⑫、计划生育等控制着乡村的经济社会秩序。“乡政村治模式从根本上说是一种控制大于自治、地方政府控制处于支配地位的政府主导型治理方式。”[4]在此模式下，随着乡镇成为一级政权，乡镇事权逐渐增多，机构日益膨胀，特别是1994年分税制改革后，地方财政困难，乡镇政府乱收费泛滥，农民负担日益严重，干群矛盾尖锐，群体性事件频发，基层政权面临严重的 “合法性危机”。同时，村两委选举中贿选不断、黑恶势力渗透、家族势力复兴等一系列社会问题严重影响基层稳定，乡村治理体制亟需进一步改革。

五、“后税费时代”的乡村治理——基层政权 “上浮”与乡村自治组织 “行政化”

2000年，农村税费改革启动，除农业税和农业税附加以外的所有涉农收费全部取消。2005年12月，国家废止农业税条例；自2006年起，在全国范围内废止农业税；2600余年的 “皇粮国税”成为历史，我国农村进入 “后税费时代”。

农业税时代，国家对农民具有直接的掠夺性，从这一点上看，2600年来一直如此。但在 “后税费时代”，就国家与农民的关系来讲，在中国历史上真正开创了一个革命性的新时代。“后税费时代”是 “工业反哺农业”“城市反哺农村”“公共财政反哺农民”的新时代，国家政权由 “汲取型”变为 “给予型”。“后税费时代”的乡村社会结构发生重大变化，乡村社会与国家关系深刻调整与重塑。以往因税费征缴和计划生育等引发的干群矛盾基本缓和，乡村政治环境日益宽松，基层政府角色逐步由管制向治理转型，基层政府服务功能凸显。国家权力携大量资源强势回归，“乡政村治”的乡村治理体制出现重大改革，导致出现乡级政权 “上浮”和村民自治组织 “行政化”等两大直接结果。

（一）“后税费时代”的乡级政权 “上浮”

农业税费彻底取消后，乡镇政府主要靠财政转移支付维持，而以前供养的人员和机构短期内又无法消化，导致乡级财政 “空壳化”，变为 “吃饭财政”，公共服务能力严重削弱。另外，国家权力出现 “跨层级治理”取向，国家权力直接下沉至村，国家与农民打交道的方式由 “背对背”变为 “面对面”。给予农民的补贴都由县财政直接通过 “一卡通”发放；农村教师工资也由县直接支付，不再经乡镇；其他专项支农资金也大多以 “项目制”方式直接对接村两委。乡级政权与农民发生直接交往的频率大大降低，关系日渐疏远，农民越来越觉得乡级政权可有可无。乡级政权 “悬浮”[5]于乡村社会，面临 “存在的必要性危机”。周飞舟认为，出现这种情况是税费改革的结果，其实更准确地讲是国家有意为之，是为国家权力向乡村进一步下沉排除障碍。

（二）“后税费时代”的村民自治组织 “行政化”

为节约土地，保护耕地，实施 “集约化管理”，解决所谓 “三高两难”⑬问题，全国多地积极推行合村并组和 “农民上楼”。导致村组规模扩大，乡村 “去乡土化”“社区化”，村民 “居民化”“陌生化”。村民自治组织也出现一定程度的 “上浮”或 “悬浮”，原来与农民经常打交道的 “要粮、要钱、要命”(订购粮、“三提五统”和计划生育)等工作一夜之间不复存在，而为民服务的理念和习惯短期内又无法转变，导致村两委与农民的关系逐渐疏远。再加之村干部腐败、贿选以及原来税费时代农民对国家的不满也迁怒于村干部，导致干群关系愈发冷漠甚至对立。另外，由于多数村庄集体经济 “空壳”，乡村公共服务和村级政权运行严重依赖地方政府财政，导致乡村自治组织出现 “行政化”趋势，并主要表现在三个方面。

第一，村干部报酬 “工资化”。村干部报酬在人民公社时期主要来自村级提留的误工补贴，改革开放后也主要来自误工补贴以及完成 “三提五统”和计划生育罚款收缴后的奖励性返还等。“后税费时代”村干部报酬则出现 “工资化”趋势。2008年，中央提出通过财政和党费补助来保障村干部报酬⑭。2009年，中央提出依托财政建立 “基层工作经费保障制度”解决村干部报酬问题⑮，并明确村支书报酬按“当地农村劳动力平均收入水平”确定⑯。以湖北为例，2018年恩施某县实施一肩挑的村支书年工资约3.8万元、副职1.2万元。市郊农村的村干部工资稍微高一些，武汉某区的村支书年工资约4.2万元，副职2.5万元。

第二，村干部 “考核制”。村干部报酬工资化的直接后果就是乡镇对村干部实行 “压力型”考核。村干部工资被分为基本工资和绩效工资，而绩效工资所占比例最高。村干部的绩效工资又与目标考核项目挂钩，“党建、产业发展、计划生育、征兵入伍、村容村貌、耕地流转、旱厕改造、合作社组建、职业农民培养、工商资本下乡、农村违规用地”等考核项目繁多。乡镇对村干部的 “考核制”，从实质上看是把村干部当做其下属公务员来管理，违背了乡镇与村委会 “指导与被指导”的关系。

第三，村干部 “坐班制”。近年来，很多地方都开始要求村干部坐班，有的地方提出要 “定岗、定时、定点、定人”，要求村干部工作日全天候上班，节假日值班，每天不少于8小时。坐班期间须坚守岗位，不迟到、早退，甚至实行打卡、“刷脸”，村干部请假需报乡镇备案。村干部坐班制直接导致村干部 “脱产化”，村干部不再是一直以来以从事农业劳动为主业的“兼业村干部”，脱产后的村干部开始远离农业生产，甚至出现了 “不懂农业、不懂农民、不懂农村”的 “三不懂”村干部。

村民自治组织的行政化，一定程度上有利于乡镇政府加强对村干部的监督与激励，更好完成国家行政任务。但也带来诸多问题，面临现实悖论。村干部报酬工资过高导致地方财政压力过大，工资过低又对有能力、有学历的年轻人缺乏吸引力。待遇不高，又需脱产坐班，最终挤走的都是兼业的 “中坚农民型”村干部；留下来的往往是50岁以上的老年型村干部或者 “富人型”村干部；而开厂办企业的富人村干部又不会真正去坐班为民服务，他们更看重的是村干部的政治地位以及由此带来的商业便利。坐班制和考核制导向下的部分村干部把考核项目当成工作内容，对于考核事项以外的工作能推则推，能躲则躲，甚至理直气壮地认为 “不属于其职责范围”。村干部只对 “八小时以内”负责，只对考核内容负责，成了 “只唯上，不唯下”的官僚组织。村干部被吸纳进国家的官员科层体制后，与农民的关系，与农业的联系越来越弱，干群关系被行政化割裂，产生了 “行政消解自治”[6]的社会后果。村干部传统的 “国家代理人和农民保护人的双重角色与身份”[7]发生异化，变为了纯粹的国家代理人，农民保护人的角色和职责则逐渐淡化。村干部行政化侵蚀村民自治制度，使得规范意义上的 “乡政村治”体制异化为 “乡政村政”体制。

相似的问题，费孝通也曾提出并讨论过。他说“管事是不能在公务上和差人接头的，因为如果自治团体成了行政机构里的一级，自下而上的轨道就被淤塞了。”[8]149村干部行政化现象在清代也曾出现。清代设立保甲制度，从村民中选任保甲长等村庄带头人，以维持乡村治安、教化乡里并协助征税纳粮。该制度本为村民自治目的而设，但在清中后期，这些代理人逐渐异化为地方政府的 “差役”和 “苦役”，百姓视之 “低贱”，大多不愿担任，“愿为者往往系乡间无赖不轨之徒，多数乡民对之予以鄙视。”[9]历史具有相似性，我们通过这段历史来审视此时的村干部“行政化”与彼时的 “差役化”，二者制度设计初衷都是乡民自治组织，最终却都走上了 “官僚化”的不归路。虽然村干部还不至于像那时的保甲长 “低贱”、受乡民鄙视，但据我们在农村的长期观察，很多老百姓对村干部根本谈不上 “尊重”，表面的 “尊重”也仅仅是 “怕”或 “不愿得罪”而已，其实在他们心中，不少村干部也很 “低贱”，为乡民所不齿。用老百姓的话讲就是 “村干部，好人不能当”，这种现象不仅出现在当下，在农业税时代的 “狠人治村”“富人治村”“村霸治村”时就已普遍。

村民自治组织随同乡级政权一同上浮并 “行政化”的直接原因在于税费改革，农业税费的取消致使乡村两级组织与农民的关系发生根本改变，农民在获得经济自由的同时也获得了政治自由，农民与乡村两级政权(法律上，“村两委”虽不能称为一级政权，但其越来越具有政权的特点，为便于讨论，我们将其和乡级政权统称为乡村两级政权。)的关系由“人身依附”变为平等关系，农民不再对乡村政权负特定的经济政治义务，甚至可以说农民从心理上厌倦了权力一直以来的 “剥削”。农民与村民自治组织及乡级政权的关系急速淡化，农民与国家权力 “脱嵌”，二者存在断裂风险，需要根本性重塑，也需要很长时间的调适。随着村民自治组织及乡级政权上浮，国家权力 “下沉”趋势进一步加快。

六、乡村治理中的国家权力 “上收”与 “下沉”

从资源流向的角度看，农业税时代是国家自下而上的汲取乡村资源，“后税费时代”则是自上而下的资源下乡。资源流向的变化重塑了国家与乡村的关系结构。国家权力随同国家资源一并 “下沉”。而且为了提高资源利用率，防止各级政府和组织截留，国家采取了直接面向农民的资源输出方式，国家权力第一次实现和农民直接面对面。从某种意义上讲，国家对乡村两级政权都表现出了某种程度的 “不信任”，或者说是为了防止乡级政权和村干部这一农业税时代的 “利益共同体”继续 “自利性共谋”。近年来的国家三农工作，越来越体现出国家权力 “一竿子插到底”的跨层级治理特点。乡镇事权上收，乡财县管，财政架空；村干部行政化，村财乡管；国家惠农补贴 “一卡通化”等都是国家在乡村治理领域权力 “上收”的具体体现。权力 “上收”是为了国家权力集中后更好的 “下沉”。除了国家权力在县级以下采取“先上收，后集中使用”的方式外，还出现了直接从省级或地市级层面运用国家权力强势嵌入乡村的现象。“驻村第一书记”制度即为典型。

2010年，“驻村第一书记”制度开始探索实施⑰；2015年，中央发文要求在全国推广该制度⑱。近年来，国家陆续下派近百万名第一书记赴农村从事脱贫攻坚等工作。第一书记制度是国家权力对乡村社会的强力嵌入，直接目的是推动脱贫攻坚，推动基层组织再造，最终目的是提升乡村治理水平。但在实践中也遇到了 “与村两委关系难协调，不了解乡村实际，农民对其缺乏信任”等诸多难题。本质上看，该制度的设计逻辑是扶贫逻辑，既是经济扶贫，也是“政治扶贫”，具有短期性。而且仍将农民视为被管理对象，忽视了农民的主体地位，使得该制度短期脱贫效果明显，但对乡村治理水平提升作用有限。

近年来，与国家 “资源下乡”同步的 “权力下乡”实际上仍是19世纪以来我国国家转型的历史延续。其目的仍是 “将散落于乡土社会的权力集中于国家，同时又将集中于国家手中的权力渗透到乡土社会。”[10]所以说，国家权力在乡村的下沉具有历史必然性。但国家权力过渡下沉必然挤压乡村自治空间，侵蚀乡村社会自治基础，抑制村民自治的内生动力。国家权力与社会力量在乡村这一场域碰撞、博弈。结果就是国家力量强势占领乡村社会各个领域，乡村社会力量全面萎缩，乡村自治式微。国家与社会形式上粘合在一起，国家权力从形式上强化了对村庄的控制，实质上却造成了国家与乡村社会的进一步脱嵌。以往与农民打交道的乡镇政权“上浮”，农民倚重的乡村自治组织也愈发 “行政化”，农民选举产生的 “当家人”变为了国家干部、乡级政权“代理人”。村干部 “脱产化”“官僚化”“离农化”，使农民与村干部的天然关系被瓦解。乡村社会为抗衡国家组织而建立起来的自治组织异化为“行政组织”，并被吸纳进国家的科层官僚体系。国家与社会的粘合剂失效，二者之间产生组织断裂。伴随国家权力的过度下沉，当下的乡村治理已出现了 “组织过密”“国家权力过密”现象，对复杂组织网络和国家权力过度依赖导致的治理成本和治理风险加大，严重制约乡村善治。

七、结论与反思

新中国成立后，国家权力渗透乡村，经历了 “进场、膨胀、收缩、回归”，形式是 “往复”，实质是 “持续下沉”。特别是近年来，国家权力的下沉持续加速，在此背景下，国家权力如何与社会力量协调，实现良性互动，节约治理成本，共同提升乡村治理水平?

历史是一面镜子，清乾隆年后，保甲制没落，导致清王朝对乡村的控制衰弱，严重威胁其统治，国家不得不开始倚重曾经被处处提防的地方乡绅，赋予其 “合法乡村治权”。这段历史给我们的启发就是“国家权力不是万能的”。

我们当下的乡村治理可以说物质资源丰富，而治理资源匮乏。国家权力强势嵌入乡村治理，大量资源下乡改造乡村，但面对的却是一个基层的 “资源耗散结构”[11]，下乡资源看似丰富，效果却十分有限，我们当下的乡村治理越来越陷入了 “钱可以解决一切”“国家权力万能论”等认识误区。或者从制度经济学的角度看，我们的乡村治理遇到了 “诺斯悖论”(用诺斯的话讲就是 “没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”)。作为全体人民代理人的政府，精心设计乡村治理制度，增进社会福利，但由于利益集团掣肘、政府的有限理性和历史惯性等原因，制度实施效果却愈发偏离政策目的和社会利益，乡村治理制度徘徊于有效和无效之间。“国家是一个可怕的存在物，却在让民众按其政策制定者们的意愿行事时步履蹒跚、一筹莫展。国家正如投入小池塘的巨石：它们在池面每个角落都泛起了涟漪，却抓不住一条小鱼。”[12]9我们当下的乡村治理就是如此，“有或没有国家权力都很麻烦”。如何走出 “诺斯悖论”?诺斯曾建议：首先，明确政府的基本职能是确保公正、安全的制度环境，而不应过多成为市场主体。其次，完善法治，约束公权力，通过法律保证规则的长期稳定。

“诺斯悖论”本是针对产权制度而言，但也给我们的乡村治理提供了重要启示，即国家权力特别是基层政权(包括行政化后的村两委)的权力应受到约束。一是完善法治，通过法治约束国家权力，特别是基层政权的权力，建立基层政权权力清单，全面梳理其行政职权；对基层行政职权，逐条逐项进行合宪法、合法性审查；探索建立基层政权责任清单；在村民委员会组织法、村民委员会选举法基础上加快制定村民自治法。二是培育乡村社会力量或是部分学者提出的 “中间层”⑲，对基层政权进行监督和制约。历史上，只要中间层强大，中间层能够当好农民的代理人，乡村就能治理好，代理人越行政化，越变为 “赢利型经纪”，国家和农民的关系就越紧张。我国当下的乡村治理不仅缺少物质资源，更缺乏分配管理物质资源的制度资源。在村干部行政化导致干群关系疏远的趋势下，必须将农民重新组织起来，组织农民的粘合剂应是来自乡村社会内部的内生型体制外精英，这些乡村精英力量既是 “粘合剂”也是 “减压阀”，更是 “领头雁”，这些乡村精英不仅是法理型更应该是 “卡里斯玛型”⑳。这样，国家就可以通过官僚式的行政科层组织与乡村社会力量有效对接，国家与社会之间在 “国家－乡村精英－村民”的结构下形成良性互动，逐步建立起一套既保证国家有效管理又充分发挥农民自主性，具有足够韧性的乡村治理体系。

本文认为，培育和健全乡村社会组织和社会力量参与乡村治理，加快形成 “一核多元”的乡村治理体系是当下解决乡村治理困局的根本。40年来，我国的乡村治理已初步完成 “民主选举”任务，“民主决策、民主管理、民主监督”将是今后提升农民自治能力的关键。其中 “民主管理、民主监督”尤为重要。乡贤等为代表的乡村社会力量是今后农民可以倚重的重要力量。需要指出的是，这里的乡贤其主要功能已不是传统乡贤从事的 “公产、义学、社仓、搭桥、修路”等乡村公共设施建设，此类事项在国家资源大量下乡的背景下已然不是乡村治理的主要问题，此类事项是国家权力的主要任务。目前最根本的治理任务在于农民利益的表达与国家权力的监督，这是新乡贤发挥作用的主要价值所在。村干部越来越行政化、官僚化的趋势下，越来越 “原子化”的农民需要一群德高望重的 “挑头人”来代表农民利益发声，代表农民对基层政府和村两委实施民主监督，防止再次出现 “国家政权的内卷化”[13]50。

① 实际的农业合作化运动从1951年成立互助组就已开始。

② 具体规定见1950年《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》。

③1955年12月29日，国务院《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》。

④1955年8月31日，国务院发布《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，决定自1955年7月起国家干部实行工资制待遇；1956年7月的《国家机关工作人员工资表》把所有国家干部分为30个级别，其中正副乡长为21－26级，乡文书为24－29级。

⑤1958年8月29日发布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。

⑥ 从1958年4月河南省遂平县嵖岈山卫星公社作为第一个人民公社算起，到1983年10月12日，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》正式宣布人民公社解体为止。

⑦1958年12月，中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》规定：“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位。人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级。”

⑧1980年9月27日，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业责任制的几个问题的通知》印发，标志着国家正式承认包产到户改革。

⑨果作屯为当时广西壮族自治区河池地区宜山县(现河池市宜州区)合寨生产大队的一个自然村。

⑩1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

⑪ 1994年2月，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，提出建立 “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四项村民自治的民主制度。

⑫ “三提五统”即 “三项提留”“五项统筹”。三项提留指村级组织的管理费、公积金和公益金三项。五项统筹则是指乡镇政府用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚等公共事业的五类费用。

⑬ 三高：一是村级组织运转成本高，基层负担重；二是空心村比例高，土地浪费严重；三是医院、学校、超市等基础设施建设成本高，公共服务水平低。两难：一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以根除。

⑭ 2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出 “通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。”

⑮ 2009年十七届四中全会提出 “通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。”

⑯ 中组部2009年的《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》提出“保证村支书的合理经济待遇，并按照不低于当地农村劳动力平均收入水平，确定村党支部书记的基本报酬。”

⑰ 2010年，江苏如皋市开始从各机关选派干部到村党支部任驻村第一书记。

⑱ 2015年，中组部印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村 “全覆盖”选派第一书记。

⑲ “中间层”在以下文献均有论述：田先红、陈玲《再造中间层：后税费时代的乡村治理模式变迁研究》，甘肃行政学院学报，2010；张容，王臻荣《中间层再造：解决村治困境的尝试性探索——基于个案的实证分析》，兰州学刊，2016。

⑳ 德国社会学家马克斯·韦伯将人类社会的统治形式分为卡里斯玛型(魅力型)、传统型和法理型三种。