中日高等教育质量评价机制比较研究

丁红卫，唐 滢，曹甜甜，

（1.云南农业大学 a.国际合作交流处；b.党校办；c.马克思主义学院，云南 昆明650201；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北武汉430072）

高等教育质量始终是高等教育发展的核心问题，对高等教育质量的评价机制研究也是教育界和社会广泛关注的话题。日本作为教育强国之一，在高等教育评价机制上与我国存在较大差异。他山之石，可以攻玉，通过比较研究，从高等教育质量内涵之“源流”出发探寻中日两国在评价主体、评价对象、评价方法中的异同点，有效吸取日本高等教育评价机制的合理成分，能够为我国高等教育从规模扩张向内涵式发展提供有益借鉴。

一、高等教育质量的内涵演化

自高等教育诞生以来，伴随其存在和发展的问题始终没有办法回避“质量好坏”的拷问。那么，高等教育质量的内涵到底是什么？中日高等教育质量发展的不同侧重点在哪里？原因又是什么？对上述一系列问题的思考和回答是对中日高等教育质量进行科学评价的前提。

（一）中国高等教育质量的内涵推进

20世纪后期，科教兴国、人才强国战略的提出成为我国高等教育大踏步、跨越式发展的强心剂，高校扩招带来量的扩充和质的提高之间的矛盾日益突出，高等教育质量问题也愈发得到社会关注。何谓好的大学、钱学森之问等共同指向高等教育的质量问题。我国高等教育从少数精英群体向大众普及，从单一应试指标向综合素质培养的转变，也使得社会对高等教育的质量的理解、认知和评价悄然发生变化。

1.社会本位——计划经济时代的产物

新中国成立后，百废待兴，社会主义计划经济体制在物资短缺的建国初期成为有效过渡和持续发展的必然选择。在高等教育领域，社会本位的高等教育质量内涵也成为时代发展的必然。社会本位是高等教育发展的核心要义，体现在把利于国家和社会发展置于高等教育的首位目标。高等教育的目标在于培养符合社会主义建设需要的人才，社会本位的高等教育目标体现为培养德智体美劳综合发展的社会主义建设者和接班人。计划经济时代，人们更多关注高等教育培养的人才是否具备社会生产的统一适应性和合乎规定性，一定程度上体现了经济基础的决定作用，也影响社会各界对高等教育质量的评价。高等教育质量的评价标准是通过国家大政方针、文件规定等形式得以体现并加以引导和界定的〔1〕。1956年制定的《高等学校章程草案》第一条规定：“中华人民共和国高等学校的基本任务，是适应着国家的社会主义建设的需要，培养具有一定的马克思列宁主义水平、实际工作所必需的基本知识、掌握科学和技术的最新成就和理论联系实际的能力，并且身体健康、忠实于祖国、忠实于社会主义事业和准备着随时保卫祖国的高级专门人才。”1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第五条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”〔2〕。高等教育质量的好坏要看其是否科学回答了“为谁培养人”的根本问题，该法为推动我国高等教育进一步发展提供了法律保障。

2.以学生为本——高校扩招背景下的应对模式

随着改革开放格局的纵深推进，我国逐步确立了由计划经济向市场经济转变的经济体制，市场要素充分涌流，利益主体多元化，在市场调节资源配置的基础上政府加以合理的宏观调控，这给我国高等教育带来了新的发展契机。高等教育由原先“政府—高校”的直接单向度模式向“政府—市场—高校”的三维模式转化。市场在调节高等教育的人、财、物资源配置的过程中，减弱了政府与高校之间的统一化对接的“政策输入—人才输出”的线性关系，而增强了各高校在人才培养目标上的自主权，这是在激烈的市场竞争关系中谋求自身生存和发展的必经之路。高校内部管理制度进行改革，在人事、后勤、教学管理等方面引入市场竞争机制，增强了高校自主发展的灵活性，民办高校也逐渐占有一席之地。

这一时期培养符合市场需求的高素质人才则成为区分高等教育质量优劣的衡量标准。各高校在招生、管理、就业过程中更注重对学生素质的全面培养和个性的彰显、对市场需求的迎合。以学生为本成为当前高等教育的基本理念，高校的办学理念、发展方向各具特色，成为学生选择学校时必须考虑的客观要素。

在宏观调控方面，为提高整体人口素质，高校大规模扩招，使我国高等教育由精英教育模式转向大众教育模式，从应试教育转向综合素质培养，却由此产生两种转向之间的现实冲突和矛盾。高等教育的质量问题因此受到广泛的关注，甚至质疑。这种现实冲突具体体现为高等教育普及化催生出教育对象数量和质量的对立、素质教育理想和应试教育现实间的鸿沟。从辩证逻辑来看，量的增加并不能直接映射出质的提高，理想和现实的裂痕有待于进一步弥合。高等教育发展质量不能仅仅依托于高等教育大众化的形式，而根本在于高校的内涵式发展，注重质的提升。

（二）日本高等教育质量发展导向

1.二战前高等教育质量以“国家主义”为导向

近代日本高等教育自明治维新开始，就深深打上了国家意志的烙印。明治初期，日本政府制定了“富国强兵、殖产兴业、文明开化”的强国战略，日本高等教育改革的最大推动力量来自政府〔3〕。在教育体制上受到西方国家高等教育的影响，教学体制、课程设置、教学方法等方面均有向西方学习的势头。1886年，日本政府颁布第一个具有近代大学性质的大学法令——《帝国大学令》，将帝国大学的办学目的规定为“传授适应国家需要之学术技艺并研究其奥蕴”〔4〕，即日本高等教育的质量标准在于以服务国家为己任，大学所教授的知识和学问，教学、科研和社会服务工作都必须适应国家发展需求，对国家的发展起作用。一定程度上，日本二战前和我国在建国初期的高等教育质量内涵的侧重点存在相似之处，即高等教育的发展作为上层建筑的内容之一，无不反映并且作用于当时的经济、政治体制。国家主义导向的价值观念，对于引领高等教育发展方向、从上而下一以贯之地推行教育体制改革等提供了优厚的政策支持。明治初期日本只有一所大学，即东京大学。但随着日本经济社会不断发展，帝国大学的数量不断增多，到1939年日本相继成立了东北、九州、北海道、大阪、名古屋在内的七所帝国大学〔5〕。二战前日本老牌帝国大学在国家政策的推动下，培养大批精英人才，为日本帝国主义发展提供大量高素质人力资源，为二战后日本高等教育大众化发展积蓄了力量。

2.二战后高等教育质量内涵导向多元化

二战后日本能够迅速走出战败国的阴影，1968年GDP规模跃居世界第二，这与日本重视发展教育密切相关。战后日本高等教育的发展进入由精英人才培养向大众化教育过渡，对高等教育质量的把控也基于日趋多元的评价标准。美国学者克拉克·科尔在《大学的功用》中指出：“现代大学是一种多元的机构——在若干意义上多元：它有若干个目标，不是一个；它有若干个权力中心，不是一个；它为若干种顾客服务，不是一种。它标志着许多真、善、美的幻想以及许多通往这些幻想的道路；它标志着权力的冲突，标志着为多种市场服务和关心大众。”〔6〕高等教育发展的质量如何，不仅要看其是否能够满足国家层面的发展需求，还应包括学生通过大学阶段的学习能否实现个人社会阶层的向上流动以及拓展更广阔的未来发展空间。高等教育应通过市场优胜劣汰的自然法则，促进优质的高等教育受益群体掌握更多社会资源及技术力量，成为引领和促进生产力发展的先锋队，使社会阶层呈现整体素质得到提高并充分流动、相对稳定的金字塔式结构。战后日本高等教育的发展得益于第三次科技革命浪潮带来的生产力革命，在技术和思维乃至生活领域各方面发生的巨大变革。这一变革促使社会阶层流通的速率加快，使社会主体利益呈献多元化趋势，多元化的社会主体和利益阶层使这一时期高等教育的发展须适应不同主体间的需求，在政府、高校、社会、市场、学生之间形成多元的高等教育质量价值关联，这一态势推动了公立大学、短期大学、高等专门学校等不同大学的兴起，从而促进日本高等教育向大众化、均衡化发展。

二、中日高等教育质量评价机制的构成

（一）“谁来评”的主体性

评价主体是高等教育质量评价的逻辑起点，即“谁来评”的问题。日本高等教育评价机制主要由外部制度性评价和自我评价构成，以政府和社会力量为主导的外部评价不断趋于主要地位。自我评价充分体现日本在战后一段时间崇尚大学自治的思想，具有一定的时代特色。早在1991年7月日本文部科学省就在《大学设置基准》中指出：“为了提高教育和研究水平，实现大学的办学目的和社会使命，大学必须就学校教育、研究状况实行自我检查和自我评价。为了开展自我检查和自我评价，大学应制定相应的评价项目，建立必要的评价机制。”〔7〕日本大学自我检查和评估的项目和内容主要由大学审议会、大学基准会、日本私立大学联盟等组织与团体设定，针对大学的实态信息和预先设定目标进行检查和评价。以大学审议会和大学基准协会为指导开展自我评价赋予了各高校充分的自主权，但同时也不可避免地会使评价具有一定的主观性。引入政府和社会力量为主导的外部评价机制，围绕学校的办学条件、教学科研水平、管理协调能力和人才培养成果的等形成特定的评价板块及评价标准，在一定时期推动了高等教育质量的提升。

现代意义上的高等教育质量评价制度产生于20世纪80年代，它是在教育领域内在需求和外在因素制约下，由政府部门组织、管理下产生的结果〔8〕。一定程度上，我国高等教育评价是以行政为主导的政府行为，在长期的计划经济和政治体制的影响下，高等教育质量评价带有较多经验主义色彩。高等教育机构没有权力设置自己的评价标准，这能够在某种层度上脱离自我评价不客观的弊端，但一味遵从政府意愿接受考核和评价，逐渐形成政校相互影响的高等教育评价模式，会使我国高等教育质量评价机制偏于行政化。20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，计划经济时代的思维和体制逐步淡化，取而代之的是多元化的市场主体、利益主体和思想观念。高等教育质量评价体系逐渐吸纳多方声音，从单一的政府主导型的评价模式向多元的政府—市场相结合的评价模式转变，形成了以政府为主导并引入第三方评价的高等教育质量评价模式。

基于市场主体的第三方评价，促使我国高等教育质量评价体系日趋完善，也是日本高等教育质量评价发展的侧重。日本高校评价模式基于大学自我评价模式，虽有自我认知和调整的觉悟，但在评价实践中往往碍于自我圈层的壁垒，评价过程涉及的程序和步骤都存在主观干扰的风险，从而无法真正有效发挥评价机制的作用。由此，日本对高等教育质量的评价不断进行改革，在高校自我评价的基础上由第三方中介再评价或者直接由第三方进行评价。大学评价和学位授予委员会则承担此项职责，并且对高校的最终评价结果进行鉴定并公之于社会。我国高等教育在积极开展政府主导的评估、高校自我检查的基础上，不断尝试引入第三方中介，诸如社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等，实行多元主体的高等教育质量评价，大大弥补了高等教育质量评价中存在的评价主体单一化、评价标准生硬化、评价过程形式化等弊端。但是相比于日本，我国高等教育质量的评价主体多元化尤其是第三方评价机制的引入仍处在进一步探索阶段。

（二）“评价谁”的对象性

评价对象是高等教育质量评价的客体，较之于“谁来评”的逻辑起点问题，“评价谁”的问题似乎显得简单直接，即单一指向于高等教育质量。那么高等教育质量评价的对象就是高等教育本身，这便回到了本文第一部分高等教育质量的内涵上。中日两国在评价对象上的差异，实际上和不同时期对高等教育质量内涵的界定和认知息息相关。虽然二者存在类似的演化经历，但是用高等教育质量内涵的演进来说明中日高等教育评价对象差异也依然有所不足，具体到评价实践，评价对象的细化以及量化程度不是高等教育质量内涵演进的宏观历程所能描摹和还原的。

我国高等教育质量基本围绕教学活动的主体——教师和学生以及高校的办学指导思想、师资力量、教学条件和利用、教学建设和改革、教学管理、学生质量、教育产业服务等方面进行评价。日本高等教育质量评价同样基于上述内容，在不同时期不同高等教育质量观的引导下，上述评价对象在量化考核中被赋予权重系数也不相同。总体来看，首先，日本高等教育质量评价基于高等教育机构个体和群体活动产生的效应，并根据自身和发展目标之间的距离进行适当调整，赋予评价对象以动态性。我国高等教育质量评价的对象是接近静态的，关注当下结果而忽略长远发展，存在“为评价而评价”的现象，对高校存在的问题缺乏长远规划，不能有效利用评价动力机制促进问题的深层次解决。其次，日本高等教育总体上重视学生个性培养，能够利用评价对象的地域、文化、习惯等外在因素促进高等教育质量评价科学化、客观化。而我国高等教育质量评价活动缺乏温度和效度，缺乏对高校当地的人文环境的了解和有效结合，致使很多高校一味地应付检查和评估，而并没有在提高学生质量、增加有效产出方面下功夫。第三，被评价的高校存在态度差异。日本高等教育的自我评价和第三方中介评价模式均具有一定的权威性，可以直接成为社会大众判断高校质量的依据，因而对高校自身具有一定的警示作用。日本高校在接受评价时大多持主动和相信态度，自愿服从于学校相关部门或者第三方机构的评价。相比之下，我国高等教育评价模式虽然在第三方中介评价道路上进行不断探索，但依然存在很大局限性。目前，我国高校投资者和办学者的角色基本上统一由政府承担，存在明显的政府主导性，现行高等教育质量评价系统基本上是由政府或教育行政部门主导的内部循环系统。对高校来讲，这种评价掺杂着些许政府权力的成分，高校在行政主导的评价活动中往往受制于相对固化的评价形式和内容而导致有效配合度不高。

（三）“如何评”的方法性

评价方法是高等教育质量评价活动的中心环节，即怎么评的问题。日本高等教育评价方式多元化发展较为成熟，各高校可以根据自己的需要以不同的方式进行评价，很大程度上提高了高等教育质量评价的灵活性和针对性，但同时也出现了多元复杂的评价方式与评价效率之间的矛盾。目前，日本高校自评和第三方中介评价各自拥有较完备的评价标准和程序，参与评价的专家成员来源多元化。另外为进一步提高评价的客观性，凸显学生在评价中的地位，日本还通过问卷调查的形式对学生的学习成果进行间接评价。由于各评价机构和主体在评价标准和内容上的不同，学生学习成果无法短时期内量化成数据反映出来，加上缺乏国家层面的评价统一协调机构，各层级、类别的质量评价活动缺乏保障，评价结果不能及时有效交流和共享。与此同时，高校繁重的自评以及第三方评价任务耗费了教师和行政管理人员较大的时间精力〔9〕。

我国高等教育质量评价在不断摸索更为行之有效的方式方法，学习美国、日本等发达国家的第三方评价经验，制定更为科学客观的评价标准，取得了良好的成绩。但是，我国以行政为主导的高等教育质量评价模式在评价方法上过于简单和形式化，缺乏足够的公信力。目前我国比较有名的第三方评价机构有麦克思数据有限公司和上海智业信息科技有限公司等，网络媒体和大众网站对中国高校的测评与排名也是中国高等教育界现存的第三方评价方式的一种，例如中国校友会网排行榜、武汉大学排行榜等各大网站的大学排行榜〔10〕。相比日本，我国高等教育质量评价方式较为单一，还需加强评价机构和评价方法的多元化。

三、高等教育评价的未来发展指向

从中世纪大学到洪堡模式、威斯康星思想，高等教育的职能在不断发生蜕变，对高等教育质量的评价机制也随之变化。纵向来看，中日高等教育质量评价在发展过程中存在内在统一的必然规律，发展初期遵循社会本位、国家主义的目标原则，随着高等教育体制不断完善，逐步凸显以学生为主体的多元化指向的特征。横向来看，中日高等教育质量的评价存在诸多不同之处，较之于我国高等教育的发展，日本高等教育质量评价机制更为完善，评价模式也相对成熟，对我国高等教育评价的未来发展具有一定的启示和借鉴作用。

（一）科学界定高等教育质量的内涵

高等教育质量的评价首先要科学界定高等教育质量的内涵，明确什么才是好的教育。前文已论述过中日两国关于高等教育质量内涵的演进与发展，可以看出高等教育质量是一个多元指向型概念，其核心要素不断扩展，具有时代属性并且随着时代的变迁而发生变化。高等教育质量的内涵要义不存在一个既定的、永恒的模式，因为高等教育满足的课题需要是发展的，高等教育的发展过程已经体现出满足这种不断增长着的需求的能力，并将在满足新增需要的过程中获得发展高等教育的动力〔11〕。虽然如此，但并不是说高等教育质量的内涵就无法停留和静态化，在不同时期高等教育质量内涵的侧重是可以被捕捉和把握的。

《世界高等教育大会宣言》指出：“21世纪将是更加注重质量的世纪，由数量向质量的转移，标志着一个时代的结束和另一个时代的开始。重视质量是一个时代的命题。谁轻视质量将为此付出沉重的代价。”〔12〕中国高等教育的发展进入了在数量扩张中求质量发展的新时代。新时代高等教育质量的内涵更加注重发展质量，要明确高等教育的社会属性，即其本质属性，为谁培养人、培养什么人，怎样培养人。高等教育的发展应密切联系实际，以当时当地的历史条件为转移，诸如当前农业发展与乡村振兴、科技水平提高与工业发展，要适应社会经济发展的宏观要求和个体发展的微观需求，充分体现出高等教育的时代性、社会性和动态性。对高等教育质量的评价也应具有时代特点，须结合当前的时代背景对高等教育质量的优劣作出判断。

（二）避免评价机制单一化

我国高等教育评价机制尚缺乏多元性。首先高等教育质量是一个多元要素共存的范畴，不仅包括人才培养和输出等直接产品，还包括教学、科研、管理、社会服务等活动和功能，因而高等教育评价机制也应该是多元化、多维度的。多元化高等教育评价机制包括建立多元的高等教育评价机构、评价对象、评价标准、评价方式。

首先，对于高等教育的评价主体构成应多元化。在以专业领域的权威人士为主的基础上应吸收不同的利益主体参与教育评价活动，更好地推进理论和实践相符合，弥补高等教育质量评价的单一性和局限性，更大限度地发挥第三方评价的作用，才能促进高等教育质量评价的客观公正。

其次，建立多元化的评价对象系统。高等教育质量的内涵是多维的，因而评价对象也应多元化。除了上文提到的办学思想、师资队伍、教学管理、学生质量、教育产业服务等，还包括高等教育质量评价本身，也就是对评价进行再评价，或者称之为元评价，是对高等教育质量评价进行抽身和脱离的再思考，防止评价形式化、表面化。元评价更多充满对高等教育质量内涵的界定，即在质量评价活动中时刻维系高等教育质量的内涵和要义，牢牢把握评价活动初衷和目的，诠释质量的核心要义，确保高等教育质量评价的客观有效。当然，这种评价并不是无止境的再评价，更多的是一种价值判断和思维警示。

第三，建立多元的评价标准。我国高等教育已进入大众化发展阶段，在数量激增扩张中寻求质量的发展并不是易事。高校数量众多，但层次、级别、定位等都不一样，用一套固定标准去评价不同的高校质量必定不妥。多元的评价标准应基于个人和社会的共同需求，针对本科高校制定较为学术性的评价标准，对于民办、专科学校的评价则是看其是否能够为社会提供所需技能型人才等。

（二）重视第三方评价的独立性

从日本第三方中介评价来看，第三方评价机构相对不受政府和高校自身的制约，具有独立完整的运营系统、完备的人员安排与组织结构、科学合理的评价标准、权威有效的评价结果。而我国第三方评价机构缺乏一定的独立性，政府干预较多，参与主体有限、评价方式单一。第三方评价机构数量少，人员和组织结构不够完备，专业程度不高，难以发挥第三方评价的积极作用。因而我国高等教育质量评价要让第三方评价成为高校质量发展的助推器，形成有效的监督机制和动力机制。

首先应该转变政府职能，减少政府对第三方评价的行政干预，提高第三方评价的独立性和公正性，并且广泛吸纳不同利益主体，维持评价系统的生态平衡。其次，应该完善相应的制度体系，为第三方评价发挥作用提供良好的外部环境，利用政策手段，调动各方社会资源，提高社会群体包括高校参与第三方评价的积极性，创造良好的社会氛围，为第三方评价提供发展平台。再次，第三方评价组织机构应该进一步提高自身的业务水平，大力增加技术研发的经费投入，促进评价程序简易化、公正化、大数据化，从而提高评价结果的权威性和公信力，提高政府和高校对第三方评价的信任度。

（三）防止教育质量评价的数据中心主义

随着市场经济不断发展，高等教育质量评价逐渐摆脱了对政府的依赖，把更大的精力转向社会和市场，而引入第三方中介评价则是我国高等教育质量评价的一大进步。但我们在把注意力集中在如何更科学地进行评价时，应清醒地认识到，不论哪个主体用哪种方法进行评价，都要防止评价的机械化、形式化。尤其对于现在较为普遍和流行的量化分析方法来讲，要警惕高等教育质量评价中的“数字陷阱”。高等教育质量评价不是单一、片面、静止的数据分析，而是一个处在动态变化发展中的综合体。在高等教育质量评价过程中，对需要被评价的各项指标进行量化分析和计算，数字能够说明通过一定的评价标准换算成的具体数值大小所代表的优劣等级，但是数字不是万能的，有时并不能全面地反映高校的办学特色和发展质量。高等教育质量和其他产品质量不同，包括传承文明、培养人才、服务社会、探索未知等具有人文色彩的属性，精确的数字有时并不能很好地表达它的任务要求。因而，在以具体量化的形式进行质量评价时，应结合高等教育发展的社会属性，综合考量高校在教书育人、培育文明、为社会主义发展服务、为探索自然和社会发展的规律等不变宗旨中作出的贡献。归根结底，我国高等教育质量评价应建立一种“评价—政府与社会认可—学校获得发展动力”的循环系统，让高校把自我评价与接受外界的评价视为一种可能带来的发展机会，成为进一步提升自身发展质量的动力〔13〕。