土地征收中补偿行为失范与思考

摘 要：土地征收补偿行为是平衡各方利益冲突，妥善解决农村集体组织和农民失去土地后的社会公平的重要措施。由于土地征收中的补偿行为失范，出现补偿范围小、标准低，程序不规范等问题，使农民合法权益遭受损失，政府与公民之间的信赖关系遭到破坏。学习其他国家在征地补偿过程中的谈判、协商，司法救济等制度，创新我国土地征收补偿机制，明确基本原则，丰富补偿路径，完善法律程序和责任机制。

关键词：土地征收;征收补偿;土地利益关系;利益分配

出于公共利益的需要，国家通过土地征收合法占有农村集体所有的土地，在此过程中补偿行为是平衡各方利益冲突，妥善解决集体组织和农民矛盾的重要举措。在社会转型的背景下，政府干预、产权归属不明、土地市场不完整、补偿行为不规范等问题不断对征收制度提出新的挑战。随着公民维权意识不断提升，权利受损、公权力滥用、补偿资金失位等现象激化社会矛盾，致使公民与公权力之间的关系愈发紧张，损害社会公平。

一、土地征收中补偿行为失范的现状与危害

（一）土地征收中補偿行为失范的现状

1、实体法中的补偿行为失范

就我国目前的立法体系，涉及征收补偿的法律条款分散于《宪法》、《民法典》、《土地管理法》，以及各省相应的土地管理条例当中，条款不成体系、内容不够全面。其中《土地管理法》第四十六条规定行政部门主导定价，极大程度地扩大行政部门的自由裁量权。第四十七条规定土地征收的补偿范围及补偿标准，但并未说明补偿款的分配方式、分配数额以及补偿费用的内容。《土地管理条例》第二十五条规定土地征收补偿、安置都由政府制定，政府部门拥有绝对的控制权，而被征收人享有的司法救济权、提出异议权、参与权都是非常有限。

2、程序中的补偿行为失范

在补偿的相关程序规定中，规定期间和时效的主要目的，是保护当事人的实质权利免受期间因素的影响。[1]补偿价格的确定节点应是决定征收时，还是公告征收时，还是按照实施征收行为时的价格进行补偿，并没有明确的规定，不同的时间点补偿金额均有所差异。此外，征地部门采取绕过上级部门的方法，“化整为零”，分批次拆分土地，利用程序上的漏洞规避上级部门的审批和监管，擅自征收价高但无权管辖的土地。通过这种绕过审批管辖的手段，无权征收机关实际获得征收价值较高土地的权利，导致无权机关处分价值较高的土地，损害集体组织及其成员的权利。

（二）土地征收中补偿行为失范的危害

1、损害农村农民的财产利益

保障农民的财产利益是稳定民生、实现社会公平正义不可忽视的重要因素。尽管土地征收是以公益目的占有土地，但是法律规则不够完善、程序存在瑕疵、补偿难以维持正常生活等问题的出现，仍然使这补偿行为损害了集体组织、农村农民的财产利益，打破土地权属关系的稳定性。政府频繁的征地行为使土地承包经营权、土地经营权的使用期限的确定性产生动摇。

2、破坏各方利益的平衡关系

土地征收是一个重新协调各方利益的过程，是中央政府、地方政府、集体组织、农民个人和用人单位之间的利益调整。[2]中央政府主要通过税收的方式进行利益分配，获得收益;地方政府希望通过征收土地并提高其交易价值，谋求高额的土地出让金并提高税收收益;农村集体组织和农民个人希望获得更多征地补偿维持正常收入、用人单位希望降低土地成本，追求利益的最大化以获得更大的利润。各方都有自己的价值取向并且积极争取相关利益，产生强烈的冲突，利益关系逐渐失衡。

3、破坏政府与公民之间的互信关系

补偿金分配不均、法律规则不完善导致政府的公信力大大下降，农民对政府的不满情绪逐渐加深，失地农民对地方政府征地合法性与补偿的公正性产生质疑，征地冲突愈加激化。经调查仍有一成以上被征收土地的农民表示未及时收到征收补偿款。不满补偿结果的农民往往通过闹事、诉讼、上访等途径反映对于政府土地征收的不信任，扰乱了社会稳定情绪。征收补偿中突显的公私失衡问题，损害了农村农民的参与权、生存权与发展权。

二、土地征收中补偿行为失范的原因

（一）土地征收补偿行为规范不健全

我国现行的法律对于土地征收的补偿标准、范围、方式、程序并不健全，很多问题仍在讨论当中。对于法条未明确规定的，政府部门可以拒绝做出决定，可以不受任何规则约束的做出决定，更可以不予理睬、推诿责任。这种开放式的立法模式导致争议中的双方采取各种手段以争取政府的支持，更为政府部门寻租带来了可乘之机。行政部门掌握较大的自由裁量权，与农民被动、滞后的得知土地被征收、获得较少的征收补偿款形成鲜明的对比。

（二）土地征收补偿行为无法律拘束力

我国现有法律对补偿行为制定规则，但是并无规定违反规则而应承担的法律责任，有规定的归责也不明确。审批机关对土地征收的监督是以形式审查为主的，程序合法是审批的主要内容;另一方面，法院在司法审判中受到外部因素的制约，不主张确认补偿行为的程序违法要求重新审批，而是以赔偿权利请求人的方式息事宁人，增加权利人主张行为失范的难度。司法审判程序作为法定的纠纷解决机制，它的避退态度必然影响到救济农民实体权利。[3]

（三）土地征收补偿程序缺乏中立性

在土地征收的过程中，政府一方面是利害关系的主体，同时也是土地征收的实行者，很难保持中立的态度，也正因如此，需要制定具有操作性的、中立的程序性规则敦促政府合理进行土地征收、公正程序给予被征收主体适当的补偿，得到公平公正的保护。若政府朝令夕改、改变程序规则，导致公民的补偿金额长期得不到实现、合法权利不能有效的保护，其政府的确定力、公信力都会大大下降。

三、域外关于土地征收补偿的规制

土地征收是世界各国重新分配土地资源，应对资源短缺问题的重要方式。在部分发达国家，其土地征收已有成熟的经验，深入学习探讨，有利于减少我国的征地纠纷，保障补偿行为的合理化和规范化。

（一）谈判、协商规则

美国1971年的《新统一法典》明确土地征收应具有谈判阶段。要求征收主体全力促成与土地权利人的协议，商讨具体内容，以免进入司法审判程序。[4]美国联邦以及各州宪法均明确了公平补偿原则，至少在现行土地规划管制下按照“最高和最佳利用”的价值来评估，征收人须出具有资质的资产评估师做出的评估报告，与土地权利人达成合意。

（二）司法救济权

司法救济权，为农民的私权和法院的司法权能够制约政府部门的行政权创造可能性。《法国行政法规》规定被征收人可以在征收补偿时享有司法救济权，通过司法救济要求征收机关给予权利人合理的补偿。《俄联邦民法典》第二百八十二条规定，土地所有人反对征收主体最终的征地决策，该征地决策机关有权向法院提出诉讼，请求赎买所有人的土地。倘若双方无法就土地赎买价格或条件达成一致，可以向法院起诉运用司法手段解决。[5]

（三）丰富征地补偿款范围

日本《土地征用法》规定了五种补偿方式：征用损失补偿。对征收土地所有权、使用权所造成的损失进行补偿;通损补偿。对被征收人的附带性损失给予补偿;脱离者的补偿。对因征地使部分人脱离群体产生的损失给予补偿;离职者的补偿。对因征地使被征收人离职的情况给予补偿;事业损失补偿。对因公共事业产生的污染所造成的损失给予补偿。从不同层面保障被征收人的补偿款能满足其利益需要。

四、土地征收补偿的创新与利益平衡

（一）明确土地征收补偿基本原则

明确公平补偿原则。地征收难免会加剧个人财产权与公权力之间的紧张状态，找到二者利益的平衡点对于化解征地矛盾至关重要。这要求我们公平公正的考量公共利益、政府利益、集体利益与个人利益之间的关系，并在这基础上制定土地征收补偿范围和标准，均衡各方利益实现共赢。[6]我国的法律体系中并没有以明文的方式将公平补偿原则确定下来，但在进行征地补偿时，政府部门应当遵守公平补偿原则，保障各方利益主体，尤其是保障农民得到合理补偿。

（二）创新土地征收补偿的方式、标准和种类

创新征地补偿的方式，现阶段以货币补偿为主，但单一的资本表现形式不能较好的保护被征收人的合法权益。应当采取权利人股、转变非农户口、安排工作岗位、异地移民安置等方式解决失地农民的生活问题。丰富土地征收补偿的方式是破解失地农民的长远生活保障难题的有效途径。对于土地征收补偿的标准，应当结合社会的经济进步水平和人民的日常生活，以动态的眼光看待问题，不断提高补偿的标准。

（三）完善土地征收补偿的法律程序和责任机制

程序正当的征收补偿能够促进征收效率、利益平衡与财产权保护。关于土地征收补偿的程序应当分阶段严格规制，无论是征地补偿方案的制定和公告，还是接收民众反映、公告补偿费用的收支等，都要注意程序的中立、公正和公开。尤其要注意听取农村集体组织及其成员的意见和建议，两方利害关系人要加强沟通交流，以正当的途径提出诉求，解决问题。为确保能够及时得到补偿款，赋予权利人司法救济权、异议权，用法律途径解决纠纷。

注 释

[1] 程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究，2006（01）：62-78.

[2] 陈莹. 土地征收补偿及利益关系研究[D].华中农业大学，2008.

[3] 程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究，2006（01）：62-7.

[4] 李蕊.《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》[J]，广西社会科学，2005（12）。

[5] 王春梅《俄罗斯土地征收制度与私权保护》[J]，俄罗斯中亚东欧研究，2007（5）。

[6] 李集合，彭立峰.土地征收：公平补偿离我们有多遠？[J].河北法学，2008（09）：117-123.

参考文献

[1] 钟头朱.德国土地征收的公平补偿[J].新西部，2019（12）：163-164.

[2] 王利明.《物权法》的实施与征收征用制度的完善[J].法学杂志，2008（04）：15-22.

[3] 程晓波. 土地征收中的利益均衡研究[D].浙江大学，2016.

[4] 陈小君.农村土地制度的物权法规范解析——学习《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后的思考[J].法商研究，2009，26（01）：3-11.

作者简介：刘雅静（1996——），女，汉族，山东省济南市人，民商法在读硕士，单位：山东师范大学法学院民商法学，研究方向：民法理论与实务。