城市公交成本规制浅析

【摘要】在中国城市化进程中，公共交通一直是困扰城市发展的一个瓶颈问题。从准公共产品角度而言，公共交通应享受一定额度的财政补贴，目前公交成本规制是公共交通财政补贴的主要方式。文章通过阐述公交成本规制产生的定义、优点，分析公交成本规制在目前发展困境以及对策，探索公交成本规制未来发展新方向。

【关键词】城市公交  成本规制  公交財政补贴

随着城市化向纵深发展，为缓解城市交通出行矛盾，保证城市公交的可持续发展，公交企业从国有企业的大锅饭到自主经营、自负盈亏的市场化企业运做到国有资本主导，突出公益特性的体制回归，走过了一条漫长的探索道路。

一、公交成本规制的定义

上海、深圳为代表的中心城市在国办发〔2005〕46号、建城〔2006〕288号等文件提出“公交优先”的发展战略之后，相继以成本规制为切入点，陆续出台了城市公共交通发展的成本规制办法。

公交成本规制是指政府行业主管部门通过界定公交行业的合理成本范围，明确单位成本的规制值，建立的成本约束标准和指标体系，从而明确政府应承担公交财政补贴数额的政策。其中，财政补贴数额包括正常经营的亏损补贴以及合理的利润。

二、公交成本规制的优点

城市公共交通代表的是“衣、食、住、行”中的行，在基本公共服务范畴之内，因其低票价，属于准公共产品。可以说，公共服务具有集体消费性质，是区域内所有居民应该自由、平等并且廉价享用的物品，政府要通过公共政策的制定、实施、监督以及社会协商机制的建立，推动公共服务业发展。

通过成本规制实行，合理列示公交企业在正常运营期间的成本清单，并厘清政策性亏损和经营性亏损的边界，从而给予相应的财政补贴。政府通过成本规制可以掌控一定服务水平下的公交服务成本，激励企业通过提高效率节约成本，也是实现公共交通发展目标的有效手段。

由于公交企业本身具有市场化运营与公共服务准公共产品的双重特性，成本规制实行过程中，必须考虑到财政的承担能力和公交企业的可持续发展。让政府与企业都能依据成本规制项目对账，彻底改变以前由财政兜底的公交财政补贴模式，使补贴有据可依，提升财政资金的利用效率。

三、公交成本规制目前存在的问题及对策

上海现有城市公共交通主要包含轨道交通、公交汽电车、出租汽车和轮渡。至2017年底，公交线路1496条，线路长度24161公里，运营公交车辆数17461量，客运总量22.01亿次。但上海公交行业发展仍面临诸多问题急需解决。首先，经营亏损日益攀高。公交企业报表亏损额2016年为15.1亿，而2017年已达20.4亿元，增幅为35%。其次，从业队伍不稳定影响正常运营。公交行业的从业人员年平均工资较低，导致公交企业从业人群结构不稳定，直接影响企业持续发展。再次，公交客流量持续下降。由于上海轨道交通发达，据测算，轨道交通客运量每增加1万人次，地面公交减少0.4-0.6万人次，对公交客流及营运收入产生重大影响。同时，随着油价上涨、车辆更新、环保要求等因素，离开政府的财政补贴，公交企业又很难在市场经济中生存。对于政府来说，既要保证公交企业的市场运营又要体现其公益服务的特性，调节财政补贴的力度也是重中之重。在这些年成本规制的实际操作中也碰到了一些问题，诸如补贴标准一成不变、政府与公交企业信息不对称、政府缺乏有效监管手段等。由此可见，只有对成本规制进行补充，才能深化公交改革，促进行业的可持续发展。

（一）建立相应的奖惩机制

现有的成本规制操作模式下，如果发生企业实际成本低于规制值的情况，成本规制将按实际值取值，这样造成的后果就是核定额减少——导致企业从政府获得的补贴也相应减少。由于受到补贴利益的驱动，一般公交企业即使控制成本也未能其所带来的收益，导致企业缺乏主观能动性。反之，对于公交企业不控制成本，除了在成本规制中减少补贴额，政府并未针对性进行原因分析或者惩罚措施。由此可见，必须合理认定公交企业的成本，需对规制值的正负偏差进行合理分析，明晰原因，建立奖惩机制，避免公交企业固守成本规制的成本额，而财政补贴没有发挥实际效应。

（二）建立适度的调整机制

成本规制产生的背景是为了让公交企业在一定量的财政补贴下提供合格的城市交通服务。但是，为贯彻“公交优先”理念，响应“绿色公交”口号，政府往往会要求公交企业不断加大投入，比如增加线路、更新新能源车辆等等，公交企业为了应付政策性指令直接导致企业负担增加，经营自主性逐渐下降，这样会造成企业只要一有政府指令就伸手要补贴，管理经营效率日益下降。为了成本规制更贴近实际，应对这些变动因素进行甄别，明晰政府与企业的责任界限，对于应列入成本规制范围内的费用因素进行调整，设定与国家各项法规政策出台的接口，而如果不在规制范围内，应判断是否政策性补贴范围来进行。

（三）完善合理的评价机制

成本规制并不应只限于政府、公交企业，成本规制应适时引入第三方评价机构，公交企业的服务质量体系进行绩效考核，形成服务质量与利润挂钩的激励机制。在原有成本规制保证公交企业收支平衡的基础上，再通过绩效奖励来提高公交企业的积极性，推动公交企业经营规范化、持续化，提高服务和管理水平。同时，要求政府转变管理思路，将管理重点由单纯控制成本转为综合行业监管。

四、结论

公交成本规制，在一定程度上可称为政府与公交企业之间的“制衡仪”。城市公交成本规制的推行，不仅保证公交企业的政策性亏损补贴做到有章可循、有法可依、有法必依，而且对规范公交企业成本核算流程和提升运营管理都起到了积极作用，在一定程度上确保公交行业持续健康发展。科学合理的公交成本规制能强化公共交通行业的公益特性，我们需要不断完善公交成本规制，逐步建立公交行业公益性与市场化运作相结合的机制。

参考文献：

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[2]钟朝晖.政府购买公共交通服务的理论探索与推进路径[J].交通工程，2018.

[3]王莹莹.英国供水行业成本规制经验及上海经验[J].科学发展，2018.

[4]郝丽娜.城市公交成本规制探讨[J].中国市场，2018.

作者简介：张炜（1977-），女，上海，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理。