北京市公交企业补贴机制研究

卢宇+柳学信+范合君

摘要：城市公交是国民经济和社会发展中具有全局性和先导性影响的基础性产业。北京市公交需求量大，补贴金额巨大，研究北京市公交企业补贴机制具有重要的理论和现实意义。通过对城市公交财政补贴的必要性、北京城市公交企业补贴存在主要问题、几个典型国家城市公交补贴政策与模式的分析，给出了北京城市公交企业补贴的原则以及建议的补贴方式，提出了一种北京城市公交企业补贴的新思路——基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制，最后列举了完善北京公交企业补贴机制的一些配套措施。

关键词：城市公交；补贴机制；配套措施

中图分类号：F062.9文献标识码：A

一、问题的提出

我国“公交优先”战略中提出了对公共交通进行改革，为满足公交企业公益性和经营性的双重特性需要对其给予一定的补贴。但目前，我国大多数城市公交补贴基本上都是采用“政府—企业”双方协商确定的办法，这不仅未使公交企业摆脱困境，反而使其过多地依赖于政府补贴，不仅不努力提高工作效率、降低运营成本，反而只关注于如何申请获得更多的公交补贴，最终结果是补贴额逐年增加，地方政府财政负担越来越大。为保障城市公交的快速可持续发展，促进公交企业提高服务质量和降低运营成本，急需研究适合于我国国情的科学合理且规范有效的城市公交企业补贴机制。一般而言，特大城市公共交通需求量大，影响因素众多，系统复杂，因而补贴金额巨大，例如，北京市2013年的公交补贴额高达200.1亿元。

通过对城市公交企业补贴机制的研究，可以制定更为合理的配套保障政策和具体实施措施，增强相关政策制定的科学性和稳定性；可以提高城市公交企业财政补贴资金的使用效率、企业运营效率和员工工作积极性，进而提升企业竞争力，不仅能使企业真正承担起创造良好社会效益的责任，又能从根本上提高自身的经济效益。因此，城市公交企业补贴机制的研究是城市公共交通发展中的一个重要课题，具有很深的理论研究意义和实用价值。

国外从20世纪70年代开始就对公交补贴问题进行了较广泛的研究。其主要包括对公交补贴理论依据的研究（通过分析公交企业的规模经济、正外部性、社会公平等技术经济特性以阐述对公交企业进行补贴的理由），对公交补贴及其影响因素相互作用的研究（分析公交补贴与公交系统、居民交通需求、出行方式、票价、收入分配、公交企业员工效率和运营成本等各方面的相互影响），对公交补贴的方式及其效率的研究（分析公交企业和消费者及生产要素的补贴、公交补贴的利用效率等方面的问题），公交补贴测算模型及方法的研究（不同票价和服务水平、出行流分布、宏观经济、拥堵、污染、事故等情况下的最优公交补贴模型，传统补贴模式下的补贴价格系数等方面的研究）。例如，Osula等在控制交通支出与收入之比的条件下评估发展中国家城市交通服务的补贴＼[1＼]； Carlquis认为，对公交企业生产活动进行补贴是合适的规制工具＼[2＼]； Ilan Elgar对公交补贴优化模型进行了综述，重点比较了三个补贴优化模型的优劣＼[3＼]； Borek和Wrede提出了两种交通运输方式下的一种简单的通勤补贴模型，他们认为不同的补贴方式产生不同的作用＼[4＼]；Van Reeven等认为，城市公共交通具有相当大的规模经济，综合考虑票价和频率建立了公交补贴模型＼[5＼]。

我国从20世纪90年代开始对公交补贴进行了研究。主要包括对公交补贴性质和现状的研究（包括分析公交市场化运营、公交补贴的必要性、公交补贴的分类、公交补贴的基本情况及存在问题等方面），对公交补贴政策的研究（包括分析国外公交补贴方式和配套政策的先进经验，以及国内公交补贴政策保障等方面的问题），对城市公交补贴机制的探讨（包括研究我国现行的公交补贴方式、目前公交补贴机制存在的问题、建立合理的公交补贴机制等方面的问题），对公交补贴测算模型及方法的研究（如利用成本效用理论和博弈论等方法建立公交补贴测算模型），对公交补贴及其影响因素相互作用的研究（包括分析公共交通结构系数和分担率、居民出行、公交票价、运营成本等各种因素与公交补贴的相互影响）。例如，黄海军等讨论了通过对个体交通出行者合理收费以补贴公共交通系统的收费补贴政策＼[6＼]；李瑞敏等在比较分析几个发达国家公交补贴政策的基础上，提出我国城市公交补贴需要建立完善的补贴测算机制等建议＼[7＼]；李巧茹等建立了政府与城市公交企业的约束激励机制和博弈模型，并分析了不同形式下的政府补贴＼[8＼]；王健等将公交收费、拥挤定价、财政补贴等问题系统地结合在一起，分析了通过拥挤定价和公交收费来减少公交财政补贴的策略＼[9＼]；杨帆等从规模报酬递增、正外部性、次优理论等三方面的经济机理出发，研究了公共交通的定价和补偿模型，确定了公共交通的合理补偿额度＼[10＼]。

综上所述，国内外对城市公交补贴的研究已经取得了一定的成果，但是这些成果所取得的效果是阶段性的，一些影响公交补贴效益充分发挥的深层次问题还没有得到充分的研究，研究内容还比较分散，缺乏系统地对公交企业的补贴范围、补贴金额、考核指标、奖惩措施、过程监督、补贴资金来源等问题的研究，因而特别需要建立一套科学的、可操作性强的、适合我国国情的科学的公交企业补贴机制。本文以北京市城市公共交通为例，分析公交企业的补贴机制。

二、公交财政补贴的必要性

城市公交提供的服务具有一定的公益性、经营性和竞争性，其主要技术经济特征如下＼[1112＼]：一是准公共性，在拥挤点以下，人们对城市公交的使用具有一定的非竞争性与非排他性，而在拥挤点以上，城市公交在使用时又会体现出一定的排他性与竞争性；二是行政垄断性，政府采取了高进入壁垒的行政垄断体制，且长期以来维持着国有独资的产权模式；三是公益性，公交服务是普遍服务，服务对象是所有城市居民，维护着弱势阶层利益，通过提高客运能力和服务水平，努力提高社会效益，以实现社会福利的最大化；四是盈利性，城市公交车运输行业是经济活动的微观组织，以利益最大化为原则，公交车运输服务与其他的社会服务业一样，也收取一定的费用；五是可竞争性，公交服务在一些环节上存在可竞争性，例如不同的交通工具之间可以展开竞争，不同线路之间可以展开竞争；六是地域性，城市公交赖以生存的网络建设，受到人口集中程度的限制，因此，根本不可能形成一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性的网络和服务；七是需求弹性小，城市公交服务已经构成了现代生活的必需品，需求弹性较小。生活在城市里的居民对城市公交服务具有相当程度的依赖性，城市公交承担着多数居民的出行功能。

通过以上分析可知，经营性与公益性的并存是城市公交特有的二重性特征：一方面，公交公司作为微观经济组织，讲求经济效益，独立核算，通过补偿各项成本来维护企业的正常运营；另一方面，公交企业作为城市公用事业单位，必须及时开辟所需各条线路，确定相应的班次和运营时间，以满足人民群众的出行需求。但是票价的制定和调整都受政府控制，且要满足对学生、老年人、残疾人等具有优惠政策，亏损严重的偏远冷僻线路不可以随意关闭、停开等条件，这些都反映出公交必须保持公益性，讲求社会效益。因此，从理论上讲，由于为实现公交公益性功能所造成的损失被称为政策性亏损，这部分亏损应该由政府进行财政补贴。公益性的定位决定了公交企业应在政府监管下为市民提供低价、方便的公交服务，而由于经济发展所带来的各项成本逐年增高（如燃料价格和人工费用的不断上涨等），低车票价格与高运营成本严重背离，公交企业的政策性亏损也不断增大。世界上许多国家均相继推出了一系列政策、措施以实现“公交优先”，通过政府在财政及相关政策上的支持，公交行业获得了有力的扶持和监督，公交服务水平及公交出行率也显著提高。我国也采取了相应的措施，2005年9月，国务院印发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》中明确提出：规范补贴制度，对公共交通实行经济补贴、补偿政策。

三、北京城市公交企业补贴存在的主要问题

目前北京城市公交企业补贴机制存在很多问题＼[1315＼]：

一是补贴范围不清。由于政府和公交企业之间信息不对称，企业成本费用资料的真实性难以保证，公交企业的政策性亏损与经营性亏损的界限不易划清，因此公交补贴难以落到实处，这不仅助长了公交企业一味追求补贴、不思进取的倾向，而且形成了亏损—补贴—再亏损的恶性循环。

二是补贴效率低。现行的公交补贴机制，其主要目的是补偿公交企业运营成本与收入之间的差额，没有考虑到对补贴资金的使用绩效和提高企业运营效率。这种补贴机制不能有效地激励公交企业持续降低运营成本，提高工作效率，并且已经出现了公交企业越补越亏、补贴额也越补越大等问题。

三是补贴金额核算方法不科学。我国很多城市基本上都是采用“政府—企业”双方讨价还价来确定公交补贴额度，再以此额度为基数逐年减亏。由于缺乏科学的可操作的公交补贴测算方法，致使公交补贴额度越来越大，政府财政负担连年增加，而公交企业却并未能摆脱经营困境。另外，公交补贴额难以根据外部环境的变化调整补贴金额，或是补贴资源过剩，或是补贴不足，从而降低了公交补贴的使用效率。

四是缺乏审核制度和奖惩措施。在目前的公交补贴机制中，为了实现企业的利润最大化，公交企业往往会虚报高报亏损额。政府必须建立并完善一整套公交企业补贴的激励机制和审核制度，以此让公交企业如实申报亏损额。通过建立科学的公交补贴审核制度、公交企业绩效评价机制和经营奖惩制度，以充分调动企业自身的积极性，对企业行为进行有效约束。

五是补贴资金使用的监督和评估制度不完善。当前虽然设立了有关公交企业补贴资金使用的考核内容，但定性的方法多，定量的方法少，而且没有将补贴资金监督过程和评估结果与补贴额的增减联系起来，对补贴额的增减影响不大，这就不利于提高公交补贴的使用效率。

六是缺乏科学精确的考核指标。公交企业运营过程中所面对的问题包括公交补贴、运营成本、服务质量等多方面，企业管理者往往花大力气努力争取更多的补贴，而把降低企业运营成本和提高服务质量放在次要位置，缺乏企业绩效、宏观经济、社会效益、环境影响等各方面的科学的考核指标。考核方法定性的多，定量的少；并且考核指标和内容都不完善。

七是公交补贴资金的来源单一。当前我国城市公交补贴资金全部来源于各地方政府的财政支出，没有其他基金和税费的支持，缺少多渠道和多方式的补贴资金筹措手段。随着公交补贴额的不断增加，需要扩大补贴资金的来源途径，保证有及时、充足、稳定的补贴资金用于公共交通的发展和建设。

四、北京城市公交企业补贴的原则

为实现城市公交服务的公益性与盈利性，为保证城市公交企业的运营效率和服务质量，为保障公交补贴的合理性与稳定性，北京市政府相关部门在制定和实施公交补贴政策与计划过程中应充分考虑并遵循以下基本原则＼[16＼]：

（一）正确区分亏损性质与补贴范围

政策性亏损是公交企业为实现政府制定的低票价等各项社会公益目标而发生的亏损，应由政府财政部门审核后给予合理补贴。经营性亏损是公交企业因自身经营管理不善而造成的亏损，应由企业自身承担，通过提高服务价格和经营效率等手段来补偿。现实中要正确区分公交企业亏损的性质，明确公交企业补贴的范围，通过公交企业改革，应用科学的补贴机制与方法，将补贴应用于实处，最佳地发挥补贴的效益，努力提供更加优质的公交服务。

（二）合理投资回报原则

政府在给公交企业进行补贴时，应充分考虑企业自身的运营成本，并将企业合理利润作为其总收入的一个必要组成部分，企业通过政府的财政补贴可实现其“合理的投资回报率”，一般情况下，公交企业的利润应是微利。

（三）盈亏平衡原则

在保证公交企业盈亏平衡的前提下，政府将公交票价定在一个使社会总福利最优的价格，政府通过优惠措施和扶持政策，甚至直接的财政补贴资金，补贴票价收入与公交企业运营成本之间的差额。

（四）普遍性与特殊性综合考虑

政府制定的公交企业补贴机制与方法应该是具有普遍适用意义的，但是，在具体的公交补贴措施实施时，应综合考虑公交企业本身的背景与特点、当地公交运营的市场环境、当地公交线路的等级、当地经济发展和人文情况及国家宏观战略政策等影响因素，并依此来制定针对当地的补贴政策与措施。

（五）效率为先，兼顾公平

政府制定相关的财政政策的主要依据之一是兼顾“公平与效率”。制定公交企业财政补贴政策，首先要考虑效率，也就是公交补贴政策应将财政补贴用于实处以帮助企业摆脱困境，能激励企业提高效率，降低成本，优化服务，产生更多的正外部经济效益。同时，要兼顾公平，也就是公交补贴政策应惠及所有公交企业以及相关的公交服务群体，建立公平竞争的环境。

五、北京城市公交企业补贴方式选择

公交补贴可以分为显性补贴与隐性补贴两类。公交企业的显性补贴主要是指政府以财政资金的方式直接拨付给公交企业。显性补贴又可分成“基础建设投资补贴”和“企业运营补贴”两类。基础建设投资补贴是指对公交的基础设施建设和大的资产成本购置（如车辆的购置与更新、停车场地的租赁与购置、新技术设备的资金投入等）给予直接的资金补助。企业运营补贴又可分成企业绩效补贴与企业亏损补贴两项。企业绩效补贴是让公交补贴与公交企业绩效挂钩，通过考核公交企业的服务质量和运营情况来确定绩效水平，以此作为公交补贴的依据。企业亏损补贴是对公交企业支出与收入的差额进行补贴，通过考虑公交企业的投入产出比，对为执行政府政策规定以满足公交公益性要求而提供普遍服务所造成的高成本与低收入之间的差额给予适当的合理的财政补贴。隐性补贴是非金钱补贴，即不通过直接的政府财政拨款补偿公交企业的政策性亏损，而是通过政策优惠、税费减免、规划建设等方面的支持来反哺公交企业运营过程中的亏损。通过这种非金钱的间接补贴方式可以创建更加灵活的公交企业运营环境，能增加公交企业之间的公平竞争，促进公交企业提升自身的经营管理水平和竞争力。隐性补贴主要包括：各种税费的优惠和减免，周边土地的开发经营权，广告、商贸的特许经营权＼[17＼]。

公交企业补贴还可以分为总额补贴和生产要素补贴。总额补贴就是以公交企业个体为单位通过核算整体上给与一个补贴额度，可能是全额补贴（“亏多少补多少”），也可能是部分补贴（“能补多少补多少”），一种常见的核算方法是依据企业申报的上年度财务决算并结合本年度企业运营计划，采用一定的规则和方法确定最终补贴额。要素补贴就是以公交企业个体为单位，针对企业总成本中的某几项而依据一些政策规定给予专项补贴，而其他成本项则由公交企业自行承担。最为常见的是燃油补贴、车辆购置补贴和基础设施建设投资＼[13＼]。

从表2可以看出，公交企业存在政策性亏损现象是普遍存在的客观事实，以上各国政府均对公交企业进行了不同程度的补贴以弥补政策性亏损。国外公交补贴方式概括起来主要有三种：直接补贴（直接的政府财政资金补贴）、间接补贴（各种优惠政策的支持）以及两种补贴模式相结合。其中，美国和法国主要实行直接补贴，德国和新加坡主要实行间接补贴，日本和韩国实行直接补贴和间接补贴相结合的方式。另外，为了缓解公交补贴对政府财政带来的越来越大的压力，各国在进行直接补贴时，都积极采用补贴资金的来源多样化方式。

通过上述对几种公交企业补贴方式的优缺点比较和几个典型国家的城市公交补贴政策的对比分析，北京市可考虑采用日本和韩国的补贴方式——显性补贴与隐性补贴相结合的方式，同时借鉴其它一些国家的一些好的做法（比如，补贴资金的来源多样化，既有国家和地方当局的直接财政拨款，还包括由依法为公交设立的资金，资金可来源于企业交通税、土地开发增值等多个方面）；今后更偏重于隐性补贴方式，这样可以减轻市政府财政压力；建立以生产要素补贴为主、总额补贴为辅的综合公交补贴机制；然后由总额补贴逐渐向生产要素补贴过度，再结合生产要素补贴考虑公交企业绩效的综合评价，依据企业绩效综合评价来进行补贴。下面将介绍公交企业补贴的一种新思路——基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制。

六、北京城市公交企业补贴机制构建

通过对相关文献的分析，本文提出了一种基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制。该综合绩效评价体系的一级指标包括企业绩效、宏观经济、社会效益、环境影响四个方面。企业绩效中主要考虑企业收入（如票款、租赁、广告，等等），运营成本（如人工费用、燃料能源、保养修理费，等等），公交线路的规划与设计的影响（如冷热线的影响）等方面。宏观经济中主要考虑城市发展状况（如城市经济发展的变化、城市人口规模和结构的变化，等等）和城市消费水平（如消费价格指数的变化、居民可支配收入的变化，等等）。社会效益中主要考虑公交服务质量（如行车安全、顾客满意度、顾客满意度的变化率，等等），低票价的实施（如特殊人群的优惠），公交贡献情况（如公交出行分担率、年总客运量，等等）等方面。环境影响主要包括尾气排放、交通拥堵等方面。可依据此综合绩效评价指标体系选用适合的评价方法进行评价，如专家打分法、层次分析法、模糊综合评价法，等等（具体评价方法的选择和运用将另文研究讨论）。让公交企业补贴机制与综合绩效评价体系挂钩，将评价结果作为政府补贴的参数，在一定的范围和条件下，建立特大城市公共交通补贴机制的综合模型，建立该机制的总体思路、原则、方法及程序、运行条件等内容，还包括相关的审核制度、奖惩措施、进入与退出机制等环节。

七、北京市公交企业补贴机制中配套措施的完善

北京城市公交补贴机制的完善，是促进北京公交战略优先的重要一环。可从以下七个方面对北京市公交企业补贴机制进行完善＼[14，17，21＼]：

（一）完善与公交企业补贴有关的法律法规

北京公交企业补贴缺乏相应的法律法规的支持。目前的公交企业补贴措施主要是政策的宏观要求，没有明确法律层面的具体规制，稳定性较差。通过建立并完善相关法律法规，明确补贴的职能与地位，确定补贴的范围、方式、资金来源，建立相应的定价、核算、评估的原则，确保公交企业的权利和义务，规范政府监管的内容和方法，保证公交企业补贴机制的顺利实施。

（二）探索科学有效的公交企业补贴测算方法

由于当前使用的公交企业补贴额度核算方法不科学，需在正确区分公交企业亏损性质、明确补贴范围的基础上，细分公交企业成本构成，结合公交定价原则和方法，考虑公交企业内外部环境变化，由政府主管部门牵头，会同其他政府部门和企业，建立一套科学合理规范的公交企业补贴金额测算方法，其中应该综合考虑企业绩效、宏观经济、社会效益、环境影响等方面的内容。

（三）建立公交企业补贴使用的监管、考核和评估制度

一是建立公交企业成本费用核定与监测制度。以企业理论成本费用为基础，考虑相关影响因素，加上其他相关费用，采用合理的方法进行企业的成本核定。同时，搜集并分析影响成本费用变动的信息，监测公交企业成本变化。二是建立补贴资金使用过程中的监督检查制度。其中包括建立专业监督人员的制度，定期或不定期进入企业监督其经营和资金情况；通过公交企业成本费用监测衡量补贴资金使用情况；通过建立公交企业的信息披露制度并完善社会监督机制来规范补贴资金使用行为。三是建立补贴资金使用考核与评估制度。通过一系列切实可行的考核指标对补贴资金使用效率和效益进行量化考核与评估，并将考核结果与下一年的补贴额度相挂钩。

（四）丰富公交企业财政补贴的资金来源

结合我国实际情况，可以从以下四种途径获取稳定的公交企业补贴资金：一是建立城市公交专用基金，除了在各级政府财政预算中安排一定比例外，还可以按一定比例从企业税费、土地出让金、公交线路、场站的拍卖收入、交通拥挤税、车辆燃油税、停车车位费、小汽车牌照税、排污费、物业税等中抽取，还可以学习国外对主要受益单位制定专项税费。三是制定相应的优惠政策，鼓励公交企业综合发展其他相关产业经营项目，以副补主。四是通过新型的融资手段（如资产证券化）等方式争取金融信贷支持。

（五）引导有效竞争，发挥市场化的作用

我国当前国情和公交行业技术经济特性决定了公交企业市场化需循序渐进，应遵循“多方参与、适度竞争”的原则。目前可以是政府财政投入为主，社会资本（包括境外资本）投入为辅的形式，以合资、合作或委托经营等方式参与城市公交投资、建设和经营。逐渐改变产权结构，引入适当有序的竞争。同时，应保证一定程度的政府有效监管，使竞争和补贴共存，其他资本的进入可以缓解公交企业的资金问题，竞争则有利于降低成本，改善公交的服务质量。

（六）建立各部门之间的协调机制，确保相关制度和措施的有效实施

公交企业补贴机制是一个复杂的系统工程，它涉及到政府财政、行业主管、价格管制、产权单位、企业本身等多个主体，若要保证补贴机制的顺利实施，应该建立各部门之间的协调联动机制。可考虑建议成立“公交企业补贴评价委员会”，由政府有关部门和社会相关专家组成，以超越各部门之间障碍。

八、结语

通过对公交财政补贴的必要性、北京城市公交企业补贴存在的主要问题及一些国家的城市公交补贴政策的分析，给出了北京城市公交企业补贴的原则、北京城市公交企业补贴的方式建议，提出了一种北京城市公交企业补贴的新思路——基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制，最后列举了完善北京公交企业补贴机制的一些配套措施。

“公交优先”的实质是百姓优先、人民群众优先。政府承担着主要的管理和发展责任，应建立规范科学的公交补贴机制。城市公交票价既要考虑企业的运营成本，也要考虑居民的可支配收入情况，充分利用价格优势吸引客流，提高公交利用率。城市公交各行政主管部门应建立科学有效的公交企业补贴制度，定期审计评价并核定公交企业的合理成本，科学界定并核算政策性亏损，进而给予合理的补贴。进一步明确政府和企业的责任，充分利用有限的资源发挥更大的作用。

公交企业应当在建立现代企业制度的过程中深化企业改革，推进科学管理和技术进步，改善经营管理，提高服务质量，减少和逐步扭转经营性亏损，在城市客运市场中发挥主体作用。

公交补贴是更好地实现“公交优先”战略中重要的一环，由于本文作者水平有限，研究尚存许多不足之处，很多方面尚需进一步深入研究。

＼[参考文献＼]

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一是建立公交企业成本费用核定与监测制度。以企业理论成本费用为基础，考虑相关影响因素，加上其他相关费用，采用合理的方法进行企业的成本核定。同时，搜集并分析影响成本费用变动的信息，监测公交企业成本变化。二是建立补贴资金使用过程中的监督检查制度。其中包括建立专业监督人员的制度，定期或不定期进入企业监督其经营和资金情况；通过公交企业成本费用监测衡量补贴资金使用情况；通过建立公交企业的信息披露制度并完善社会监督机制来规范补贴资金使用行为。三是建立补贴资金使用考核与评估制度。通过一系列切实可行的考核指标对补贴资金使用效率和效益进行量化考核与评估，并将考核结果与下一年的补贴额度相挂钩。

（四）丰富公交企业财政补贴的资金来源

结合我国实际情况，可以从以下四种途径获取稳定的公交企业补贴资金：一是建立城市公交专用基金，除了在各级政府财政预算中安排一定比例外，还可以按一定比例从企业税费、土地出让金、公交线路、场站的拍卖收入、交通拥挤税、车辆燃油税、停车车位费、小汽车牌照税、排污费、物业税等中抽取，还可以学习国外对主要受益单位制定专项税费。三是制定相应的优惠政策，鼓励公交企业综合发展其他相关产业经营项目，以副补主。四是通过新型的融资手段（如资产证券化）等方式争取金融信贷支持。

（五）引导有效竞争，发挥市场化的作用

我国当前国情和公交行业技术经济特性决定了公交企业市场化需循序渐进，应遵循“多方参与、适度竞争”的原则。目前可以是政府财政投入为主，社会资本（包括境外资本）投入为辅的形式，以合资、合作或委托经营等方式参与城市公交投资、建设和经营。逐渐改变产权结构，引入适当有序的竞争。同时，应保证一定程度的政府有效监管，使竞争和补贴共存，其他资本的进入可以缓解公交企业的资金问题，竞争则有利于降低成本，改善公交的服务质量。

（六）建立各部门之间的协调机制，确保相关制度和措施的有效实施

公交企业补贴机制是一个复杂的系统工程，它涉及到政府财政、行业主管、价格管制、产权单位、企业本身等多个主体，若要保证补贴机制的顺利实施，应该建立各部门之间的协调联动机制。可考虑建议成立“公交企业补贴评价委员会”，由政府有关部门和社会相关专家组成，以超越各部门之间障碍。

八、结语

通过对公交财政补贴的必要性、北京城市公交企业补贴存在的主要问题及一些国家的城市公交补贴政策的分析，给出了北京城市公交企业补贴的原则、北京城市公交企业补贴的方式建议，提出了一种北京城市公交企业补贴的新思路——基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制，最后列举了完善北京公交企业补贴机制的一些配套措施。

“公交优先”的实质是百姓优先、人民群众优先。政府承担着主要的管理和发展责任，应建立规范科学的公交补贴机制。城市公交票价既要考虑企业的运营成本，也要考虑居民的可支配收入情况，充分利用价格优势吸引客流，提高公交利用率。城市公交各行政主管部门应建立科学有效的公交企业补贴制度，定期审计评价并核定公交企业的合理成本，科学界定并核算政策性亏损，进而给予合理的补贴。进一步明确政府和企业的责任，充分利用有限的资源发挥更大的作用。

公交企业应当在建立现代企业制度的过程中深化企业改革，推进科学管理和技术进步，改善经营管理，提高服务质量，减少和逐步扭转经营性亏损，在城市客运市场中发挥主体作用。

公交补贴是更好地实现“公交优先”战略中重要的一环，由于本文作者水平有限，研究尚存许多不足之处，很多方面尚需进一步深入研究。

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一是建立公交企业成本费用核定与监测制度。以企业理论成本费用为基础，考虑相关影响因素，加上其他相关费用，采用合理的方法进行企业的成本核定。同时，搜集并分析影响成本费用变动的信息，监测公交企业成本变化。二是建立补贴资金使用过程中的监督检查制度。其中包括建立专业监督人员的制度，定期或不定期进入企业监督其经营和资金情况；通过公交企业成本费用监测衡量补贴资金使用情况；通过建立公交企业的信息披露制度并完善社会监督机制来规范补贴资金使用行为。三是建立补贴资金使用考核与评估制度。通过一系列切实可行的考核指标对补贴资金使用效率和效益进行量化考核与评估，并将考核结果与下一年的补贴额度相挂钩。

（四）丰富公交企业财政补贴的资金来源

结合我国实际情况，可以从以下四种途径获取稳定的公交企业补贴资金：一是建立城市公交专用基金，除了在各级政府财政预算中安排一定比例外，还可以按一定比例从企业税费、土地出让金、公交线路、场站的拍卖收入、交通拥挤税、车辆燃油税、停车车位费、小汽车牌照税、排污费、物业税等中抽取，还可以学习国外对主要受益单位制定专项税费。三是制定相应的优惠政策，鼓励公交企业综合发展其他相关产业经营项目，以副补主。四是通过新型的融资手段（如资产证券化）等方式争取金融信贷支持。

（五）引导有效竞争，发挥市场化的作用

我国当前国情和公交行业技术经济特性决定了公交企业市场化需循序渐进，应遵循“多方参与、适度竞争”的原则。目前可以是政府财政投入为主，社会资本（包括境外资本）投入为辅的形式，以合资、合作或委托经营等方式参与城市公交投资、建设和经营。逐渐改变产权结构，引入适当有序的竞争。同时，应保证一定程度的政府有效监管，使竞争和补贴共存，其他资本的进入可以缓解公交企业的资金问题，竞争则有利于降低成本，改善公交的服务质量。

（六）建立各部门之间的协调机制，确保相关制度和措施的有效实施

公交企业补贴机制是一个复杂的系统工程，它涉及到政府财政、行业主管、价格管制、产权单位、企业本身等多个主体，若要保证补贴机制的顺利实施，应该建立各部门之间的协调联动机制。可考虑建议成立“公交企业补贴评价委员会”，由政府有关部门和社会相关专家组成，以超越各部门之间障碍。

八、结语

通过对公交财政补贴的必要性、北京城市公交企业补贴存在的主要问题及一些国家的城市公交补贴政策的分析，给出了北京城市公交企业补贴的原则、北京城市公交企业补贴的方式建议，提出了一种北京城市公交企业补贴的新思路——基于综合绩效评价体系的特大城市公交企业补贴机制，最后列举了完善北京公交企业补贴机制的一些配套措施。

“公交优先”的实质是百姓优先、人民群众优先。政府承担着主要的管理和发展责任，应建立规范科学的公交补贴机制。城市公交票价既要考虑企业的运营成本，也要考虑居民的可支配收入情况，充分利用价格优势吸引客流，提高公交利用率。城市公交各行政主管部门应建立科学有效的公交企业补贴制度，定期审计评价并核定公交企业的合理成本，科学界定并核算政策性亏损，进而给予合理的补贴。进一步明确政府和企业的责任，充分利用有限的资源发挥更大的作用。

公交企业应当在建立现代企业制度的过程中深化企业改革，推进科学管理和技术进步，改善经营管理，提高服务质量，减少和逐步扭转经营性亏损，在城市客运市场中发挥主体作用。

公交补贴是更好地实现“公交优先”战略中重要的一环，由于本文作者水平有限，研究尚存许多不足之处，很多方面尚需进一步深入研究。

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