城市社区突发公共事件防控体系要素研究

徐顽强 胡文强

摘要：在城市社区突发公共事件中，城市社区作为前沿阵地，是成功遏制事件发展的重要助力，并取得了有效应对经验，但同时也表现出诸多明显短板。在国外疫情依然严峻、国内疫情防控常态化背景下，通过反思与总结城市社区防控疫情的经验和短板，剖析社区防控突发公共事件的构成要素，进而为构建社区突发公共事件防控体系、提升社区防控能力提供有益参考。

关键词：城市社区;疫情防控;突发公共事件;要素构成

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）10-0069-73

收稿日期：2020-08-02

1问题的提出

2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。”社区是疫情联防联控第一线，是我国突发公共事件基层防控体系和防控能力的试验场。及时总结城市社区防控疫情的经验教训，既是补足社区突发公共事件防控短板的契机，也是对我国社区治理体系和治理能力的反思。此外，在国内疫情逐渐缓解，国外形势仍然严峻的整体背景下，国内大多数城市社区仍承担着外防输入、内防反弹的防线作用，构建突发公共事件常态化防控体系的必要性与迫切性日益凸显。因此，本文在剖析城市社区防控新冠肺炎疫情的经验与短板基础上，总结提炼城市社区突发公共事件防控体系的要素构成，以期为我国社区应急管理体系和管理能力现代化建设提供参考和借鉴。

2城市社区防控新冠肺炎疫情经验总结

面对此次新冠肺炎疫情，城市社区行动迅速、治理有效，在极短时间内遏制住疫情扩散，在党建引领、合作共治、科技助力与法治保障等方面不断完善基层应急防控体系、提升应急防控能力。

2.1党建引领

此次新冠肺炎疫情防控斗争中，党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用得以充分展现，形成了党建引领下“党委统筹-党员站岗-全体服务”的社区疫情防控模式。首先，社区党委充分发挥领导核心作用，从方案制定、人员调配、物资保障协调等方面负责专班统筹工作，在短时间内凝聚抗疫力量，为疫情防控工作有条不紊地进行提供了坚强组织保障。其次，社区党员冲锋在前，积极站岗，开展地毯式排查、严格网格化管控、动员群众、测温消杀等基础性防控工作，迅速摸清社区范围内疫情状况，及时有效地阻止了疫情扩散蔓延。最后，社区党组织书记、社区在职党员、社区普通党员、上级部门抽调的下沉干部、辖区单位党组织等纷纷主动充当起疫情防控“生力军”，为社区群众提供心理疏导、防疫知识宣传、接送人员、搬运物资、隔离代办、帮扶弱势群体等服务，真正做到将党的群众路线践行到实际行动中。

2.2合作共治

治理的核心要义在于多元主体参与到社会事务管理中来，通过对话协商、利益联结、目标整合等方式实现公共利益。面对新冠肺炎疫情，社区党组织和广大党员、网格员、社区居民、志愿者等主体明确各自角色定位，发挥白身价值，形成多元参与、合作共治的防控格局。其中，社区党组织和广大党员身先士卒，始终坚持在疫情防控一线，扮演着先锋模范角色。网格员逐户核实信息，摸排重点人员，推动网格化管理向精细化治理发展，真正实现一张网、一盘棋的工作局面。社区居民主动配合社区不出门、不参加聚集性活动，创新出“云拜年”“云聚会”“云会议”等新形式活动，为疫情防控作础出重大贡献。志愿者主动加入社区防控中来，承担起防疫知识和政策宣传、跑腿代购等工作，在疫情防控中不断增强主人翁意识。爱心企业和社会组织主要通过捐献物资的方式，为居民生活和社会稳定提供了物质基础保障。

2.3科技助力

面对疫情，科技手段被广泛应用于社区防控各方面工作，助力社区治理向智慧化发展。第一，沟通协调工作。社区工作者借助微信、QQ等即时通讯软件实现了疫情信息的实时共享沟通，大大提高防控工作及时性;借助腾讯会议、钉钉等线上会议平台既可以避免线下接触传播的风险，又能协调各项工作的持续开展。第二，封控管理工作。无人机喊话居民戴口罩、测温枪、人脸识别、健康码出入小区，这种科技助力下的封闭式管理有效地减少人员接触，在疫情扩散初期尤为关键。第三，社区服务工作。疫情期间，许多社区都成立了线上社区信息服务平台，为居民提供日常生活保障服务和困难帮扶服务。第四，常态化防控工作。随着疫情形势逐渐缓解，防控工作转向常态化，建立和完善突发公共事件预警监测系统成为许多社区工作规划重点。同时，居民对复产复工服务的需求增多，许多社区推出“战疫金盾”系统，方便企业和居民自主上报相关信息和需求，极大助力疫情防控和经济恢复。

2.4法治保障

新冠肺炎疫情突如其来，必须依靠法律工具和法治思维来保障疫情防控工作的顺利开展。城市社区是城市治理的基层组织单元，直接面向原子化、个性化的居民群众，尤其需要采取依法、科学、有序的防控手段。疫情期间，当封闭式管理和居民出行需求之间发生激烈频繁的冲突时，应急管理相关法律法规和政策规定成为解决矛盾的关键。当网络上各种谣言、死亡等负面信息带来巨大恐慌时，传染病防治政策法规的宣传普及逐渐稳住人心。当社会捐助的物资未得到依法依规处置时，社区严格遵守规章流程，迅速查清真相、处理相关当事人并及时向社会公开信息。可以看到，法治不仅保障疫情防控工作开展，更直接影响到社区治理与社会稳定。

3城市社區防控新冠肺炎疫情短板解析

新冠肺炎疫情发生以来，其传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大前所未有，远远超出城市社区防控能力范围。系统审视城市社区在资源、预案和管理等方面的弱项和短板，成为构建我国社区突发公共事件防控体系的重要契机。

3.1资源短缺

就目前而言，城市社区防控疫情过程中面临的资源短缺主要体现在三个方面。首先是人手不足。一方面表现为社区工作者与其所服务的社区居民之间比例关系严重失衡。根据民政部数据，疫情发生以来，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者服务于350名社区居民，而在疫情最为严重的武汉，每名社区工作者更是要面对700名左右社区居民，甚至存在万人社区只有10个工作人员的状况。另一方面则是部分社区工作者能力不足。无论是各种科技手段在疫情防控工作中的广泛运用，还是因疫情特殊性对防控工作方式方法的创新性要求，都对社区工作人员能力提出新考验。其次是物资短缺。疫情爆发初期，对口罩、消毒水、测温仪等医疗物资和防控装备的巨大需求与基层社区自身供给能力不足之间的矛盾尤为突出。最后是财力不足。根据当前我国城市社区经费来源结构，政府部门拨付比例较低，主要依靠社区经营性收入，这就导致不同社区收入差异较大，进而带来城市社区联防联控工作的困难。

3.2预案不足

SARS事件后，加强突发公共事件应急管理工作、制定完善应急预案、提升应急管理能力逐渐被提上日程。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，同年6月15日，发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》。2007年7月31日，国务院办公厅印发《关于加强基层应急管理工作的意见》。2007年11月1日起《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行。2018年3月，应急管理部设立。总体而言，我国“一案三制”的应急管理体系日趋健全，为应对突发公共事件提供了充足的制度依据和行动指南。然而，具体到基层社区层面的应急预案仍存在诸多问题。譬如，许多社区的突发公共事件应急预案长期空白，导致面临疫情时无所适从，亦或是制定了应急预案但仍存在可操作性不强问题。

3.3管理不力

疫情期间，诸如环卫车运送爱心肉、违规发放捐赠物资等事件时有发生，充分反映出部分社区在防控管理制度层面的缺失和管理工作层面的失范。诚然，社区封闭式管理一方面为内防扩散、外防输入发挥了关键作用，另一方面在客观上也对居民日常生活带来直接冲击，甚至影响到基本生活保障。针对此种情形，社会各界纷纷自发组织援助生活物资，这将势必带来社区工作内容及复杂性增加，进而给社区治理带来一定的挑战，尤其是在公众知情意识越发觉醒、自媒体越来越发达、信息公开越来越必要的社会情势下。

4城市社区突发公共事件防控体系的要素构成

系统总结城市社区防控新冠疫情的经验和短板，探寻城市社区防控突发公共事件的社会基础和制度逻辑，可以发现，多元化的防控主体是应对突发公共事件的中坚力量，而角色功能的准确划分则是保障集体行动有效性的关键。体制机制的健全结构将为主体行动、资源流动以及可持续性提供稳定性预期。此外，科技运用、法治思维与共治理念同样是防控突发公共事件的重要环境支撑。

4.1防控主体及其功能

防控突发公共事件，既要充分利用社区内生力量，也要统筹整合社会结构性力量;既要发挥组织优势，又要积极调动个体能动性。总体而言，社区防控主体主要包括社区党组织、居委会、网格员、社区居民、志愿者等。其中，社区党组织和居委会发挥领导核心作用，统筹协调防控工作，其组织优势在于：一是作为上级政策资源下沉的对接载体;二是作为上下联动、联防联控的中间环节;-是统筹社区内生性资源，包括社区居民、运作经费、保障物资等。党员先锋和网格员扮演着防控主力军角色，其个体能动性的发挥往往决定着社区防控、社区治理的水平和精细化程度。社区居民、志愿者是重要的防控力量补充来源，极大缓解了社Ⅸ人手不足的困境。社会组织、爱心企业等外部力量因其差异化的组织特性和资源类别而表现出不同的组织优势，在协助防控工作、保障居民生活等方面发挥重要作用。可以说，不同防控主体有着各自的利益诉求和行动策略，因此，科学界定社区防控主体及其功能后，如何形成多元主体防控合力尤为关键。根据集体行动理论，共同利益、行动精英、社会资本与制度规则有助于集体行动的实现。在突发公共事件防控中，尽可能迅速地控制住蔓延势头，最大化减少损失，维护生产生活秩序是各方行动主体的共同利益;党建引领下的党组织与党员先鋒等社区骨干工作者是防控工作中的行动精英;社区防控巾体现的共治理念与人文关怀正是社会资本的彰显;而社区防控体制机制的构建与完善则在制度规则层面为防控主体提供稳定性预期，进而促发集体行动。

4.2防控体制机制

突发公共事件具有突发性、复杂性、破坏性等特征，且往往引发各种次生问题，给社区防控工作带来极大挑战。因此，有必要从体制机制层面将社区防控疫情中的经验做法加以制度化，形成常态化防控体系。第一，党建引领机制。实践证明，寓党建于防控工作之中，可以将党建优势转化为应对突发公共事件的政治优势、组织优势和纪律优势。突发公共事件发生后，社区党组织和广大党员干部闻令而动，迅速集结，始终战斗中防控一线，充分展现党员的使命与担当;社区党组织第一时间内成立防控工作领导小组和临时党支部，按照社区网格化管理现实需求建立网络组织体系，为突发公共事件防控提供坚强领导核心和组织保障;针对工作作风、工作落实等问题，及时采取奖惩结合的管理办法，严明战时纪律，保汪防控丁作稳定开展。第二，应急预案。城市社区处于防控一线，直接面临各种复杂情况，建立健全覆盖防控工作各方面的应急预案至关重要。一般来说，主要包括预警及监测系统、组织机构及其职责权限、处置力量配置方案、处置原则与方法、后勤保障等方面。第三，联防联控机制。联防联控的第一步是“分”，即明确防控主体及其职责划分，而更为关键的“联”则在于实现力量的整合，譬如开辟整合多方参与社区防控的渠道和平台，促进资源互通共享。第四，资金长效投入机制。突发公共事件的传播速度、影响范围以及破坏程度在很大程度上取决于物质基础的强弱，而这一切又建立在持续稳定的资金投入支撑上。因此，建立包括政府部门专项资金、社会公益基金、企业帮扶资金等多渠道投入机制，是社区防控突发公共事件的重要制度基础。第五，人员培训提升制度。基于防控主体的多元化属性，有必要建立针对不同群体且侧重点不同的分类提升制度。

4.3防控环境支撑

城市社区是具有特定地域范围的空间概念，同时也是具有异质性特征的共同体概念。面对突发公共事件，整合多样化个性化的治理需求、实现跨越时空的协同合作，必然离不开社区软环境的营造。首先是技术治理支撑。随着5G、大数据、人工智能、物联网等技术的快速发展和广泛使用，社区治理逐渐向智慧化、精细化转型，科技手段与科技思维越来越成为社区治理的基础设施——从预警监控到发现处置，从防控到服务，从线下到线上，覆盖突发公共事件防控始末。其次是法治思维支撑。一方面，面对突发公共事件，各级政府部门往往迅速制定出相关政策规定，约束和指导社区防控工作。但另一方面，突发公共事件的公共特性使其往往容易成为新闻媒体的关注焦点，尤其是在自媒体时代，其中的优秀或错误典型常常被无限放大。因此，社区工作者必须严格树立法治思维，依法防控。最后是共治理念支撑。共治理念来源于社会资本、情感归属和主人翁意识，本质是社区所有成员的共同参与、协商，其实现路径在于各方的共同努力，包括建立参与渠道和协商平台、主动参与和公共精神培育，等等。

参考文献：

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6.肖林.我国突发公共事件应急管理体系的优势、挑战及对策——基于新冠肺炎疫情防控的分析.福州大学学报（哲学社会科学版）.2020.02

作者简介：徐顽强，华中科技大学公共管理学院二级教授，博士生导师。

胡文强，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。