“绿改停”的法律规制——兼及《物权法》第七十四条之解释

文/干可欣

一、问题的提出

物权客体特定原则要求所有权的客体为单一物，而以高层建筑为配置的商住小区出于容纳众多家庭居住的需要，将整栋建筑物划分为若干部分，将每一部分对应的所有权分别进行登记。[1]作为建筑区划的的配套设施，小区内用于停放车辆的车位、车库同样须厘定归属。探求“绿改停”问题背后利益冲突的关键在于明确小区车位的权属问题。唯有在明晰权属的情况下，才能进一步解释“绿改停”办法下的利益受损者，进而探寻相应的救济方式。

（一）引入：建筑物区分所有权概述

商住小区的产生，从物质基础层面来看，源于现代社会土地匮乏，故城市住宅与经营性用房大多采用高层建筑；[2]从社会交往层面来看，其产生源于住户与住户之间的交流、沟通需求。商住小区的结构分布具有层次性，具体而言包括业主共有部分（如小区绿化、消防设施、共有道路）、业主专有部分（如单独的住宅），因而在法律层面上采用“建筑物区分所有权”制度予以规制。这也是民法的一项基本任务。

具体而言，业主与作为建筑物整体的小区之间的关系以建筑物区分所有权为纽带，分为三层。易言之，“建筑物区分所有权”是一项“三合一”的权利。这并不是一项具有“中国特色”的制度，它的产生经历了一定的历史发展进程：单一的住宅（专有部分）所有权，根据户主社会联系的流变衍生出另外两项权能——（共有部分）共有权以及基于法定共有关系产生的“成员管理权”（德国法初称其为社员权）。

第一，专有部分，即建筑物及设施中业主能够排他地占有、使用、收益、处分的部分，最典型的如小区中每户住户的住宅。这也是“区分所有权”三层权能中的主干部分。因此，首先须保障个人对住宅及其他专属部分享有所有权。

第二，共有部分。商业小区的存在给所有拥有住宅及专有部分所有权的业主们附加了一层法定的共有关系。依据习总书记提出的“人类命运共同体”，对于作为同一小区的业主，以“住宅所有权人共同体”进行命名似乎也并不为过。[3]2009 年颁布的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件若干问题的解释》第三条对于“共有部分”规定如下：（一）法律、行政法规规定的共有部分；（二）建筑物（整幢楼房）的承重结构、外墙、屋顶等结构部分；通道、楼梯、大堂等公共通行部分；消防、公共照明等附属设施；（三）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等；（四）建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。

就商住小区而言，“共有部分”主要由两部分构成：一是各个独立楼房的共有部分，如某小区共有独立楼房20 幢，1 号楼的全体业主对1 号楼的楼道、电梯等公用部分共同享有所有权，学理称之为“一部共有部分”。二是整个小区的共有部分，如17 号楼与18 号楼之间的大片绿地、贯通1-20 号楼之间的道路，以及其他公用设施，其所有权为整个小区全体业主所共有，学理称之为“全体共有部分”

第三，共同管理权。自“共同所有权”延伸出的一项权能即共同所有人的管理权能，它基于业主之间的共同关系而产生。此项权能具体体现在对于共有部分所涉一般或重大事务，业主享有投票表决的权利上，例如对共有部分进行改建、筹集或使用建筑物及其附属物维修资金、选举业主委员会成员等。

上述“三合一”的建筑物区分所有权在学理上被称为“三元论说”[4]，由德国学者率先提出。我国《物权法》最终采纳三元论说，吸收了“建筑物区分所有权”的相关理论，使其成为一项兼具管理关系与财产关系、“人法”因素浓厚、不同于单纯财产所有权的一项物权制度。

（二）小区停车位的归属考辩

停车位纠纷一直是商住小区繁盛以来难以回避的问题。最高院《民事案由规定》第三部分中单独将“车位纠纷”列为诉讼案由之一，可见车位纠纷已成为物权争讼的一大热点。停车位纠纷的主要争议焦点在于，《物权法》第七十四条规定了建筑物附属停车位的权属，但语焉不详，给法律解释留下了较大的空间。[5]总体而言，《物权法》所采取的乃是允许当事人约定归属的授权式立法。然而，在实践中，处于强势地位的房地产开发商往往会保留这些停车位，这一点也常为建筑物区分所有权人所诟病。条文中“停车位应满足业主需要”的表述在司法审判中的认定并不统一。权属划分的不明确性导致难以判断“绿改停”是否损及业主的建筑物区分所有权。

笔者家位于某商住小区某栋，楼门口有一排地面停车位（约11 个）。近期，街道工作人员与小区物业人员拟定了车位改造计划，上门征询意见。小区建成于2006 年，规划机动车停车位125 个。然而，当前登记在册的机动车总量达到450 量，基本达到“户户有车”。本次拟增加机动车停车位120 个。但作为代价，要将笔者所居楼房前一部分绿化改造为停车位。上门征询意见后，楼内大多居民均难以接受改造计划，理由在于当初购房时，该栋楼房作为周围绿化面积最大的楼盘开价较高，如此次改造移除绿化，房屋的性价比会显著降低。更重要的是，移除绿化对于本幢居民的长期居住需求而言，将会造成较大影响。就目前情况而言，经过小区业委会上门说明，小区超过50%的业主已经同意此项改造计划。据笔者所知，本号楼居民也已与街道和物业相关人员就如何最小限度地移除绿化进行了沟通与交流，应该在短期内会达成一项双方均能接受的妥协方案。

绿化改造方案最终会得到妥适安排，这项安排也必然是经双方协商之后，充分遵循当事人意志下的合意。但对于前述问题，仍有必要进行梳理。

《物权法》第七十四条规定，建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。《民法典》第二百七十五条、二百七十六条将《物权法》第七十四条的规定进行分拆排布，对其内容并未作实质性变更。

本文所涉车位，并非建筑物地下所建，用于出售、出租的车位，而是占用小区公共道路所设立的地面停车位以及规划地面停车位之外，占用业主共有道路或者其他场地增设的车位①。因地下停车位与小区绿化地带并无交集，因而并不会产生“绿改停”的问题。笔者以为，条文的文义背后仍然存在着解释论层面的问题，因而拟在下文进行说明。

二、探求《物权法》第七十四条的解释论

上文产生的解释论疑问主要包括两个方面，一是如何理解第七十四条第一款中的“首先满足业主的需要”，二是第七十四条第一、二款与第三款的关系是否会因地下停车位与地面停车位的界分而存在解释歧义。

（一）对“首先满足业主需要”的理解

探求何为“满足业主需要”，要从本条的规范目的与立法本意出发，既然“绿改停”可能会影响部分业主的利益，那么“业主”的范围为何？能否扩张至通过出售、赠与、出租等方式取得车位或车库使用权的业主外第三人？所需满足的“需要”又是何种需要？多个问题的回答都有赖于对《物权法》第七十四条进行解释。

1．《物权法》第七十四条的解释逻辑。通过立法文义可以得出的结论是，《物权法》对于停车位采取的是“允许约定为专有部分”的立法模式。易言之，商住小区中的停车位存在三种形态：条文明确表述的两种形态分别系作为业主单独所有的“专有部分”（本条第二款）以及作为全体业主共有的“共同所有部分”（本条第三款）。第三种形态可从本条的立法目的初寻端倪：第二款中的“出售、附赠或者出租”意味着小区业主外的人员在某种条件下同样能够使用小区停车位。不难看出，如此规定的立法初衷在于提高停车位的利用效率，避免车位闲置，但实际上，这与大部分小区的车位配置现状背道而驰。若允许将车位处分给无住宅所有权的人，将车位由住宅所有权人的配套设施变为业主外人员的“停车工具”，在车位供不应求的情况下，便会与“首先满足业主需要”的法定要求产生文义上的矛盾。本款所称“业主”包括购买商品房的业主，还是也包括未购买商品房但仅购买了车位、车库的业主？[7]有学者认为，本条第一款系强制性规定，开发商若将车位售予或租予业主外第三人，买卖行为将因违反《合同法》第五十二条第五款而无效，[8]而此处的“业主”仍无法回避上文提出的解释范围问题。

此项矛盾的根源在于，建筑物规划时点对于车位数量的预估无法匹配现实状况下小区实际总车量的溢出。《建筑物区分所有权解释》第五条对“首先满足业主需要”作出规定：建设单位按照配置比例将车位、车库，以出售、附赠或者出租等方式处分给业主的，应当认定其行为符合《物权法》第七十四条第一款有关“应当首先满足业主的需要”的规定。前款所称配置比例是指规划确定的建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库与房屋套数的比例。

本条首先并未限制建设单位将车位处分给业主之外的人员，在无相反规定的情况下，依照“法无禁止即自由”的原则，第七十四条第二款中的“当事人”并不能直接排除“业主以外人员”的解释结论。除此之外，建筑单位也无从知晓目前家中无车的业主何时购入新车，如完全依照本条规定，小区车位必须为具有潜在购车意向的业主预留而不得向外人处分，显然这样的解释结论并不能被接受，因为对于建筑规划单位课以上述内容的调查义务费时耗力不说，也根本不存在操作可能性。

需要注意的是，尽管立法层面的解释仍然模糊，但在实践中，许多地方根据当地发展需要在《物权法》的基础上对“满足业主需要”作出了特别规定，如《上海市住宅物业管理规定》第六十二条第一款②、《福建省物业管理条例》第六十四条第三款③等。多数地方规范均以“业主要求承租而建设单位不得以只售不租为由拒绝”为判断标准。

本条亦未明确具体的车位配置标准，这一点无可厚非，因为要以抽象规范对商住小区的车位配置作出量化规定的确强人所难。综上所述，本条在司法实践中的作用较为有限。

在理解“满足业主需要”时，对车位不同的占有使用目的同样会产生对“需要”的解释歧义。小区车位的配置必然会考虑业主的现实需要，但是否包括潜在的购买需要，对此存有不同观点。承认住户潜在购车需要，对于开发商而言并不公平。上文已述及，相关信息的获取成本过高，一般也不可期待业主被附加一项披露购买车辆计划的义务。即使存在如此的披露义务，要开发商频繁调整车位规划显然也并不现实。理论上，应当以现实需求为主，潜在需求为辅，但潜在购车需求的生成又受多方面因素影响，如业主当前有需求但购买力不足，被迫由需求转入潜在需求[5]，故对于应该在现实需求之外预留多少车位，标准仍然难以统一。例如，“新余市某小区业委会诉某房地产开发商向外转让停车位使用权合同纠纷案”中的争议焦点为出售5 年后还有剩余车位是否达到了“首先满足业主需要”（以销售时间作为标准）。在实践中，同样有判决主张一户一位，还有按照时间标准如“持续销售四年以上”来判定潜在需求是否成立的，对“潜在需要”的审判思路可谓五花八门，并无统一的认定标准。

“满足业主需要”可能还存在另一层次的划分，即“投资需要”与“自用需要”。商住小区的首要用途是满足居民的居住需求。作为小区附属物的停车位为业主服务也是“首先满足业主需要”的应有之义。故开发商在规划车位时必然将“自用需要”作为计算基准。所谓投资需要，是指业主购买车位并非自用，而将其长期性地出售或转租于他人。学理认为，这属于“投资需要”即将小区车位作为市场交易换取对价的工具[5]。如果业主购买车位是用于长期转手，那么不应当将此纳入“自用需要”范畴。笔者以为，如此单一标准的认定尚有值得商榷之处。若《物权法》第七十四条第二款“当事人”的解释不能直接排除“业主外的他人”，则按照体系解释的一致性，此处长期出租、出售的对象也应根据是否为本小区业主而有所区分。例如，业主A 与业主B 达成内部协议，业主A 将自己购买的车位出售或长期出租给业主B，由于这样的交易安排并不会对整个小区的车位配置预期产生影响，故应当属于“自用需要”。反之，若出售、出租的对象是业主外的其他人，则这样的安排将会超出对配置需求的预期，应被视为“投资需要”。对于“投资需要”，开发商无从预见，故在进行规划时不宜将其考虑在内。但需注意的是，不考虑“投资需要”进行的车位规划并不能否认业主与非业主之间订立的处分车位合同的效力。

笔者认为，区分不同“需要”种类的实益主要在于为小区停车位的规划调整提供一项可用的参照标准。若涉及上文所述的“出售、出租”，所指车位应当是作为业主专有部分的地面停车位。以法定配置比例为界，可参考中国台湾地区的相关制度，在法定配置比例内的车位不应向非业主出租、出售，而对法定配置比例之外的车位出租、出售则无此限制。这一做法保证了在法定配置比例内的车位均由本小区业主占有使用，因而符合“首先满足业主需要”的条件。

2．“绿改停”与《物权法》第七十四条的内部体系。《物权法》第七十四条第三款所指向的对象应当不包括建成的地下车位，其理由在于小区的地下空间并不能涵摄“道路”这一语词。《物权法》在立法时的预设是平面空间中的物，对于“地上”、“地下”的立体空间物权关注甚少，典型的法条如《物权法》第一百三十六条，规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权，而对于“地上”、“地下”有无界限，则并未作出回应。

观察《物权法》第七十四条可以发现，其中三款在具体适用中的对象其实并不一致。第一款中的“车位、车库”应同时包括地面及地下的停车位及车库，包括专有部分车位与共有部分车位；而第二款的对象仅包括专有部分车位，包括地面与地下车位；第三款的对象主要包括地面的共有部分车位。从解释方法的角度看，第二款与第三款之间为句号，说明两者各自独立。所以，应当作出的解释是：既然第三款明确规定占用公共道路和其他场地的车位系业主共有，则不应适用第二款的处分规则，而应当类推适用按份共有时处分共有物的相关规则。既然“绿改停”与地下车位无涉，仅涉及地面停车位，故进行“绿改停”的改造规划时，应当区分地面专有部分车位与地面共有部分车位。只有属于业主共有的地面停车位，才属于改造时应当征询意见与进行投票决议的对象。

三、《民法典》视野下的“绿改停”

商住小区内的绿地往往并非单独开辟，而是联结数栋建筑物间的纽带。依照《物权法》第七十三条第二款，建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。因此，涉及改建的绿地属于业主共有确为不争事实。同理，将绿地改为停车位也并不是单幢楼房中居住业主的事务，而应上升为影响集体利益的决策。业主决议是对关涉小区内业主一般或重大利益影响的事务，以投票方式、决议形式作出实施与否的制度，是业主自治的体现。对于业主决议，若无特殊情况，法律不宜过分介入调整。因此，民法只提供了业主决议形式上的法律规范，最大限度地保证业主决议的意志自由性。《民法典》出台后，在“建筑物区分所有权”一章中单列出“业主的建筑物区分所有权”。这表明在立法者眼中，业主之间、业主与物业管理者、建筑开发商之间的关系已然成为法律层面必须回应的一大热点问题。具体到“绿改停”问题，《民法典》中的某些制度可能会带来不同的处理方式与理念。笔者以为主要变化有两点：第一是“绿色原则”在“绿改停”规划中的落实；第二是业主重大事项决议方式的变化。

（一）“绿色原则”在“绿改停”中的体现

建设“资源节约型、环境友好型”社会已成为党的十八大以来的新发展理念，也与我国亟需处理好人与资源生态矛盾的国情相适应。[10]对于如何回应环境问题，2017年实施的《民法总则》第九条规定了环境保护一般义务：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”“绿色原则”作为《民法典》总则部分的一项民法基本原则，理应起到统摄全局的作用。之后各编的具体规范应当牢牢遵循“绿色原则”的要求。

因此，在物权编的“业主建筑物区分所有权”一章中，“绿色原则”在“业主决议”板块中凸显。《民法典》第二百八十六条第一款规定，业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。前文已述及，改建绿地属于业主共同所有的共有部分。《物权法》第七十六条罗列了诸多须由业主共同决定的事项，但并未包括改建共有部分用途，仅能通过对第（七）项“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”进行解释方能得出“绿改停”属于业主须共同决定的事项这一结论。这一缺陷已被《民法典》第二百七十八条第（八）项“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”所补充。

既然改变共有部分用途属于须由业主共同决定的事项，则业主的决议行为，包括作为决议内容的提案自然应当符合《民法典》第二百八十六条所要求“节约资源，保护生态环境”的要求。显然，“绿改停”并非不被允许，但改造方案必须最大限度保护小区的生态环境，即最大限度维持绿化面积。当然，囿于绿色原则本身的抽象性，具有利害关系的业主提出不同的改造方案，也的确在情理之中。但原则决不能改变，即最后的车位改造方案必须建立在最大程度保留绿化的基础之上。

（二）业主决议通过比例的改变

目前对于业主决议事项通过比例的规定，源于《物权法》第七十六条第二款：决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。

惟各地可能结合实际情况对《物权法》划定的待表决事项内容进行微调，例如《舟山市物业管理条例》第十六条第二款规定：前款第七项和第八项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。同为“双三分之二”表决的情况下，《条例》第十六条第七项“筹集和使用物业专项维修资金”即是对《物权法》第七十六条第五项“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金”的内容调整，而表决比例方面则并无变动。

《民法典》物权编立法时吸纳了编纂建议，引入《建筑物区分所有权解释》第七条的规定，并将其纳入业主共同决定的重要事项，以期强化业主对共有部分共同管理的权利，保障业主切身利益。[11]

日前，笔者在所在地区新闻中看到，街道社区负责人在谈到“绿改停”改造时，援用“筹集和使用物业维修资金以及改建、重建建筑物以及附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。笔者并不认为“绿改停”属于“重建、改建附属设施”，而应属于“共有部分用途的改变”。所谓改建建筑物及附属设施，是指对建筑物进行局部改造，所谓重建建筑物及附属设施，是指先将建筑物及附属物全部拆除，再予重新建造。[9]由此，笔者认为，将“绿改停”解释为共有部分的用途变更显然更为合适，即由绿化功能向停车功能转变。

根据决议事项的重要性，民法规定了不同的决议通过比例，《民法典》对《物权法》相关规则的完善之处在于增加了对必须参与决议投票业主数量的比例的规定（《物权法》仅规定了决议通过所需的业主比例）。《民法典》第二百七十八条第二款规定：业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

《民法典》降低了业主表决通过比例的门槛，对于重大事项，如本例提到的“改变共有部分用途”，理论上决议通过的最低比例是1/2（2/3×3/4），而非参与业主人数的2/3 及以上。这意味着，笔者小区的“绿改停”的方案实际已经决议通过。

四、余论

不可否认，“绿改停”的初衷是为居民的共同利益着想，缓解小区既存的停车难问题。但如上所述，改造部分的业主共有属性决定了在制订改造方案时必须考量利害相关人的利益。绿地系小区业主所共有，故以绿化地带改建车位并不存在所谓“牺牲少部分业主群体利益，换取全体业主利益”，更谈不上所谓的“公平正义”。“保绿化”与“增车位”均是出于全体业主利益的考虑，所需斟酌的是私法自治中的“比例原则”，即以最小的绿地减损代价，谋求停车问题的最优解决。在遵循《民法典》及相关规定的原则下，如何实现天平两端的利益平衡，能否就“绿改停”架设统一的规制思路与规范体系，也是应当进一步思考的话题。

注释

①参见法释[2009]7 号第6 条：建筑区划内在规划用于停放汽车的车位之外，占用业主共有道路或者其他场地增设的车位，应当认定为物权法第七十四条第三款所称的车位。

②《上海市住宅物业管理规定》第六十二 条第一款规定：物业管理区域内的机动车停车位，应当提供给本物业管理区域内的业主、使用人使用。建设单位尚未出售的停车位，应当出租给业主、使用人停放车辆，不得以只售不租为由拒绝出租。 停车位不得转让给物业管理区域外的单位、个人；停车位满足业主需要后仍有空余的，可以临时按月出租给物业管理区域外的单位、个人。

③ 《福建省物业管理条例》第六十四条第三款规定：物业管理区域规划设置的机动车车位（库）应当首先满足业主需要。建设单位不得将物业管理区域内规划的车位（库）出售给本区域以外的单位或者个人。业主要求承租尚未处置的规划车位（库）的，建设单位不得以只售不租为由拒绝出租。