破解难题，规划先行——上海“十四五” 发展规划编制研究论坛综述

在当前国际新冠肺炎疫情肆虐、国内经济形势逐步好转的情况下，在“十四五”到来之际，如何编制好上海“十四五”发展规划，破解难题，引领房地产业发展，是一个迫切需要研究的问题。9 月24 日下午，由上海市房产经济学会、上海市城市经济学会、上海易居房地产研究院联合主办的上海市社联第十四届（2020）学会学术活动月——上海“十四五”发展规划编制研究论坛，在上海兴华宾馆顺利举行。上海市房地产科学研究院严荣副院长以“关于住房发展‘十四五’规划几个重点问题的思考”、上海市城乡建设和交通发展研究院袁钢院长以“‘十四五’上海城乡建设管理信息化创新思考”、上海易居房地产研究院杨红旭副院长以“新加坡、香港、上海房价与住房状况比较与启示”、上海市物业管理事务中心彭晖副主任以“‘十四五’期间本市公房管理体制机制创新研究”、上海市房产经济学会金守祥副会长以“宝山区‘十四五’住房发展规划研究”、南房集团陈椰明董事长以“上海南房集团‘十四五’发展战略规划”等分别为题，从宏观到微观，从政府视角到企业角度，借助境内外房地产发展数据比较，对上海“十四五”发展规划编制研究工作提出了各自独到的思考和见解。论坛由上海市房产经济学会副会长、秘书长忻一鸣主持。上海市社联、市住建委有关部门领导，以及主办单位学会（研究会）领导、会员代表100 余人参加了论坛。

一、上海“十四五”发展规划的思考

（一）关于住房发展“十四五”规划几个重点问题的思考

上海市房地产科学研究院严荣副院长提出了规划编制过程中必须坚持的问题、需求、目标三个导向，同时，对完善住房发展政策体系、提高百姓居住品质等方面提出了建议。

1.直面新挑战。（1）住房政策体系与高质量发展要求还不相适应；（2）人民对美好居住生活的要求不断提高；（3）住房发展环境的不确定性在加强。

2.回应新需求。（1）高质量发展；(2)高品质生活；（3）高水平治理。

3.实现新作为。（1）完善住房发展政策体系：首先，深化住房领域的供给侧结构性改革；其次，健全盘活存量房资源的政策；再次，理顺住房金融化机制。（2）持续提升居住品质：首先，切实加强住房质量安全；其次，加大老旧住区更新改造力度；再次，强化居住社区配套设施建设。（3）增强住房发展治理能力：首先，提高制度化和法治化水平；其次，改善公共服务供给；再次，提高防范化解风险能力。

（二）“十四五“上海城乡建设管理信息化创新思考

上海市城乡建设和交通发展研究院袁钢院长认为，信息化管理是现代信息技术与先进的管理理念的融合，对改变传统管理方式、提升管理水平将发挥重大作用。他分析了国内外信息技术发展和应用的最新动向，提出了信息技术在城乡建设和管理方面的重点应用领域和主要应用场景，以期提高上海城乡建设管理水平。

1.指导思想。“十四五”时期，上海城乡建设和管理信息化发展要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，充分对接国家进军第二个百年奋斗目标的新历史征程，立足“具有全球影响力的社会主义国际化大都市”发展目标，积极推进信息化科技融合创新应用，以先进的信息技术推动“城市建设的品质提升、城市管理的智慧和谐”，助力上海高质量发展、高品质生活的早日实现。

2.发展目标。“十四五”时期，上海信息技术的创新应用将由以集成为主提升为以融合为主，建设模式逐步由专业领域数据汇集共享提升为跨领域数据融合共享，进而实现城乡建设技术融合、数据融合、业务融合的统一，提升跨领域、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和整体服务能级。打造融合治理、运行高效、安全舒适的城市治理和服务体系，培育持续繁荣的智慧产业新业态、新市场，建设国际领先的新型智慧城市新示范。

3.“十四五”信息化关键技术及应用：（1）信息化关键技术包括人工智能技术、区块链技术、云计算技术、大数据技术、物联网技术、虚拟现实技术、数字孪生城市技术、CIM 技术；（2）信息技术赋能城乡建设和管理的重点领域：城市更新和旧区改造、基础设施高品质维护和风险防控、“绿色+智能”制造、智慧治理。

4.“十四五”信息技术主要应用场景：“一网通办”、“一网统管”、“城市大脑”、未来社区、智慧建设。

二、“十四五“专项规划编制

（一）“十四五“期间本市公房管理体制机制创新

上海市物业管理事务中心彭晖副主任提出了加强公房管理的整理思路与对策建议。

1.基本原则：党建引领，集团托底；条块结合，属地监管；问题导向，聚焦民生；居民自治，社区共治。

2.发展目标：条块结合，属地监管，集团主体；产权明晰，依法处分，管理有序；保障基本，抑制投机，转租规范；加大投入，确保安全，服务民生。

3.产权管理：在保持目前的“授权经营、委托管理”模式基本不变的情况下，进一步完善现行直管公房管理体制；进一步理顺系统公房管理体制，实现房屋管理责任、产权单位主体责任和租赁管理责任全覆盖；切实完善公房产权管理，加快直管公房产权登记，完善“征而不拆”直管公房产权变更的意见征询机制，探索开展系统公房移交试点，切实推进成套公有住房出售。

4.资产管理：进一步完善直管公房授权经营工作，进一步明确直管公房授权经营法律关系，探索建立直管公房资产折旧与管理成本规制制度，协助系统公房产权单位强化资产监管。

5.修缮管理：进一步强化房屋安全和使用管理；规范公房租金收入的使用管理，健全征收补偿款收缴和使用管理政策；加大财政资金对直管公房的补贴力度，增强直管公房管理单位的自身造血能力；抓好系统公房“三个方面”安全使用管理；完善修缮管理技术标准和制度，落实修缮养护责任；加强房屋维修行业建设，提升维修队伍能力素质。

6.物业服务：建立提升直管公房物业服务水平的长效机制，加快直管公房管理和维修人才队伍培养，持续推进系统公房基础服务，统一租赁管理、信息管理“三个标准化”建设。

7.行业管理：探索公房社区自治管理，推进综合执法和网格化管理向直管公房延伸覆盖；落实差价换房政策，加强受让资格审查；严格公房转租条件，强化转租使用管理；完善产权处置政策，深化产权处置管理；在保留保护甄别和编制详细规划时进一步明确具体保护范围及保护要求；加大优秀历史建筑保护支持力度，拓展活化利用方式；深化业务应用与数据融合，提升公房管理信息化建设水平；充分发挥党建联建的作用。

（二）宝山区“十四五”住房发展规划研究

上海市房产经济学会金守祥副会长回顾了宝山区“十三五”期间住房发展情况、存在的主要困难和问题，提出了“十四五”的指导思想、总体目标和具体任务，并就拓展多元化的住房发展融资渠道、进一步完善住房发展的体制机制等提出了多项措施。

1.指导思想。深入贯彻落实习近平总书记新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以宝山区“双城引领、产城融合”战略为主线，聚焦住房发展，深入贯彻落实“房住不炒”定位，抓住重点、突出亮点，完善“租购并举”，健全住房保障体系，加大旧区改造力度，着力实现全民“住有所居”和“住有宜居”的目标。

2.总体目标。稳定住房市场：坚持市场、保障两手抓，稳定住房市场预期；规范发展租赁市场。建立多主体供给、多渠道保障的住房供应格局，继续健全“四位一体”的住房保障体系，确保房地产市场平稳、有序发展。

加大旧改力度：坚持“留改拆”并举，以持续推进“城中村”改造为重点，围绕“老、小、旧、远”问题，积极回应群众改善居住环境的迫切需求。

提升城市形象：以“新顾城”大型居住区、吴淞创新城和南大智慧城建设为契机，高起点促进住房升级发展，着力打造现代化的住宅区和产城融合的综合智能社区，优化生活环境和多元生活空间，提升宝山城市形象。

（三）上海南房集团“十四五”发展战略规划

南房集团陈椰明董事长根据集团的实际情况，以创新、与时俱进、奋发有为的工作思路，提出了南房集团“十四五”期间的发展规划，明确了总体目标和具体任务措施。

1.指导思想。集团将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确立“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，紧紧围绕区委、区政府工作大局，以更高的效率和可持续的方式构筑好“管房、拆房、建房”三大板块服务平台，以为民服务水平的持续提升、功能开发的精准施策、内控机制的精细优化为着力点，推进企业集团高品质、高标准的全面发展。

2.总体发展目标。确立一个企业发展的重要理念，做强三个企业主营的业务板块，坚持六个企业确保的目标定位，推进九个企业运营的重点项目。

3.“十四五”期间的主要任务：（1）盘活存量资产，积累优质资产，扩大新增资产；（2）加大旧改征收的力度，提升民生保障能级；（3）培养一支素质过硬的专业人才队伍。

4.“十四五”期间的九大重点项目：（1）集聚城市更优功能的黄浦庆成府高端住宅项目；（2）保留老城厢特色元素的士林二期项目；（3）项目功能和可持续经营并进的781 地块项目；（4）市区联手、各展优势、共享收益的802 地块项目；（5）改善区域住房租售配比的厅西路地块项目；（6）扩大集团优质资产积累的浦东三林A6-3 地块项目；(7)激发上海传统街巷新活力的“蓝绿丝带”项目；(8)打造全程协调，全时响应的物业管理应急维修数字化应用大平台；(9)多策并举，能装尽装的老旧小区综合修缮改造项目。

三、新加坡、香港、上海房价与住房状况比较与启示

上海易居房地产研究院杨红旭副院长从房价、居住舒适度、房价收入比、楼市泡沫程度、房地产依赖度、住房政策与制度等六个方面，对新加坡、香港、上海三地进行比较，探究现象背后的原因，提出了坚持“房住不炒”、租购并举、大力发展住房租赁市场等政策建议。

（一）三地房价比较

新加坡房价指数，1998 至2018 年3 季度在70 至120的区间内震荡。香港的私人住宅价格，从2002 至2018 年3 季度涨了3 倍。上海房价，从1999 至2018 年3 季度涨了4.2 倍。上海房价涨幅最大。

（二）三地居住舒适度比较

2018 年三地的人均住房面积，新加坡为30 平方米，香港为13 平方米，上海为26 平方米。上海的居住舒适度要远好于香港。

（三）三地房价收入比

图1 新加坡、香港、上海三地房价收入比

2018 年三地的房价收入比，香港和上海接近25，新加坡为14。

（四）三地楼市泡沫程度

香港、新加坡和上海的量化打分分别为-0.4、0.6和-0.3，分数越高表示房价泡沫程度越低。数据中仅新加坡分数为正，且明显高于香港、上海两地。上海和香港的分数都很低，表明两地房价均存在较大泡沫，香港的房价泡沫程度高于上海。

（五）三地房地产依赖度

从房地产相关产业占GDP 的比重来看，香港经济对房地产业依赖度最大，上海次之，新加坡依赖度最小。

（六）三地住房政策与制度

新加坡组屋家庭数占比1985 年后维持在80%以上，2000 年后至2018 年降至80%以下。无地私宅的占比正逐渐扩大，从2000 年的6.5%上升至2018 年的15.9%。

香港住房供应分为公屋、居屋和私人住宅三部分，旨在满足不同阶层人群的住房需求。香港土地所有权归属于中华人民共和国，施行土地批租制度。土地使用权为香港特区政府所有，可通过招拍挂、协议出让、勾地等方式进行土地出让。

上海自改革开放后，住房制度经历了公房出售、公积金制度、商品房改革（取消福利分房）、建立完善的住房保障制度等阶段。

借鉴新加坡和中国香港住房市场的发展经验，对于中国特大城市（城区人口超过500 万人）和超大城市（城区人口超过1000 万人）的住房政策与制度的建议如下：

1.提高保障性住房的覆盖面。争取未来5 到10 年达到三成，即目前上海的保障住房覆盖水平；长期目标为达到五成，以保障中低收入人群住房需求。

2.租购并举。大力发展住房租赁市场，减轻具有住房需求人群的经济压力；形成先租后购的梯度消费模式。

3.继续坚持“房住不炒”。一方面抑制住房交易领域的炒房投机心理，另一方面限制土地交易和使用过程中的炒地、囤地等行为。

4.增加住宅用地供应。过去几十年，我国住宅用地出让面积占全部建设用地出让面积的比例较小，未来应适当增加住宅用地的出让。

5.降低经济对房地产业的依赖度，转变经济发展模式，抑制房价过快上涨对实体经济和居民消费的挤出效应；弱化地方政府的“土地财政” 。