“双自贸”建设背景下三亚闲置房屋盘活利用机制研究

文/高盈盈

引言

1987 年11 月20 日，国务院批复三亚由县级市升格为地级市，经过30 多年发展，三亚由贫穷落后的小镇成为国际知名的热带滨海旅游城市，依赖自身地理位置的特殊性和生态环境的优越性，构建“旅游+”产业模式，构建“大三亚旅游经济圈”，在产业协同和融合发展上，也顺应国际旅游岛开发建设需要，走出一条以滨海旅游业和房地产业为先导的跨越式发展道路。2018 年三亚市GDP达到595.51 亿元，是1987 年2.93 亿元的203.3 倍，年均增长18.7%。自国际旅游岛建设之初的2010 年至今，三亚市第三产业占GDP 比重保持在65%以上，2018 年这一指标数据是68.6%。近年来房地产开发投资额增长迅猛（图1），笔者从相关资料和新闻中了解到，三亚房地产业对GDP 的贡献很大。房地产业对GDP 贡献度过大这一问题在其他城市也较为突出，引发学术界关注，刘斌斌和黄吉辉就提出房地产行业占GDP 比重的提高不利于地区产业结构合理化程度的提高。三亚房地产市场存在地域独特性，由此也引发其他不利影响，即季节性闲置房屋过多等问题。

图1 三亚市房地产开发投资额

“候鸟”是海南近些年来显现的一大特色，尤其是在三亚、陵水、保亭、五指山等地，每年一到9、10 月份就陆续有很多北方老人南下越冬，过完“春节”，北方天气回暖，再回到家乡，这些老人被称为“候鸟”。“候鸟”成为催热三亚房地产市场的重要力量，也是三亚购房的主要群体。在新建住房销售中，岛外购房者占90%，主要来自东北三省、蒙新陇等高寒地区，京沪等高房价溢出地区，浙江、苏南等长三角地区，以及成都、重庆等西部城市。据海南省住建厅提供的数据，海口“候鸟”购房量约占全市购房总量的50%，三亚、陵水“候鸟”购房量占市县购房总量的85%-90%，其他市县“候鸟”购房总量占比为85%左右。“候鸟”聚居区快速发展，产生特殊的旅居养老现象。数据显示，2017 年10 月1 日到2018 年4 月3日，在海南过冬的“候鸟”老人达165 万人，其中60 岁以上的老人占56%。海南省人口总数不足930 万，“候鸟”老人相当于海南总人口数的17.7%。

“候鸟”聚居区在西方发达国家早已盛行，“候鸟”式养老产业发展的成功范例也有不少，美国“阳光州”佛罗里达州就是一个成功的典范。有学者以国外典型案例作为参考，针对海南的特殊性作了分析。较为遗憾的是，众多研究均只关注这种服务于岛外“候鸟”的旅居养老形式的新奇，而未考虑“候鸟”是季节性表现，“候鸟”人群的大量集中涌入会给海南带来较大输入性压力，公共基础设施缺乏、“候鸟群体”管理无序、交通医疗压力过大、物价猛涨等问题出现季节性集中爆发。就此，王郅强等提出三亚是受“候鸟”型养老群体影响最大、引起社会关注度最高、隐含社会矛盾最为尖锐的城市，当地居民与“候鸟”型养老群体之间的个别冲突也时而见诸报端，诸多矛盾为三亚市的社会治理埋下隐患。另外，“候鸟”购置的价值量较大的房产为“候鸟”型房地产，房产的使用率取决于“候鸟”过冬时间，三亚在三月份到九月份会出现季节性空置率较高的现象。在城镇化发展过程中，房子是重要的稀缺资源，其大量空置是巨大的资源性浪费，“空城化”和“空心化”影响了房地产市场的健康发展，扭曲了房屋居住属性，使其变成了投机品和投资品。

关于住房空置问题，海南早在2010 年就出台文件强调：“着力调整房地产开发结构，转变房地产发展方式，为促进房地产业转变发展方式，财政、税收、住房和城乡建设等部门加快研究制定鼓励住房租赁的优惠政策，解决商品住房空置率的问题。”这是国内地方政府首个关于空置率的对外明确表态，遗憾的是，其成效甚微。超高的房屋空置率一直困扰着三亚经济社会发展，并受到政府以及社会多方关注。在2018 年4 月13 日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上，郑重宣布党中央支持海南建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设（简称“双自贸”）。“双自贸”建设的提出改变了传统房地产业，“双自贸”建设的主色调不是搞“候鸟经济”或者“养老经济”，因此在三亚陆地面积仅有1919.58 平方公里的情况下，研究三亚“闲置房屋盘活”问题对产业融合、优化地方政府管理和提高居民收入等均具有重要作用。

一、“双自贸”提出后对房地产业的影响

三亚开发与开放过程中必不可少的内容是房地产业发展，空置房的出现有其历史原因，探究房地产业发展的起落、兴衰是“双自贸”建设背景下探索三亚空置房解决思路的前提。基于此，本文依照国家对海南的三次战略布局——1.0 海南经济特区、2.0 国际旅游岛、3.0 自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，分阶段总结三亚房地产发展的实践过程，从而为三亚空置房问题的解决提供思路。

（一）1.0 海南经济特区建设背景下的房地产业

1988 年4 月，中央决定正式批准海南岛建省，同时在海南建立一个“更大的特区”，实行“比现有特区政策还特”的政策，海南与1980 年成立的深圳、珠海、厦门和1981 年设立的汕头经济特区共同成为新中国五大经济特区。作为全国陆地面积最小的省份，海南面积仅是新疆的五十分之一，但在当时五个经济特区中却是面积最大的唯一一个省级经济特区，由此人称“大特区”。建省办特区这一消息显然没有“先进”和“发达”到让一些人通过投机获取第一桶金，但也给当时的海南岛带来不小的影响和变化。

建省初期的海南各方面尚处于发展不成熟的阶段，为应对落后的经济状况，其在产业布局上一直摇摆不定。经历了工业主导向商贸业发展的转化，从“投资潮”到“房地产热”的终极选择，1988 年海南房地产平均价格为1350 元／平方米，1991 年为1400 元／平方米，1992 年则猛涨至5000 元／平方米，比1991 年增长257%，1993年上半年房地产价格达到顶峰，为7500 元／平方米，仅1992 年涨幅就超过50%（图2）。90 年代“房地产泡沫”的破裂及其后的“烂尾期”，给海南以沉重打击。结冻的交易市场、超多的空置房、荒芜的土地、运转不动的金融机构、趋死难活的房地产企业、手足无措的政府，形成了房地产“超常规发展”后萧条的海南。

图2 海南房价与全国房价对比图

（二）2.0 国际旅游岛建设背景下的房地产业

从1999 年到2006 年，通过解救、改制、改建、改造、合作、拍卖、破产、债转股、新投资等方式，海南逐步消化掉数百万平方米的烂尾楼、半拉子工程。为寻找经济发展新路径，海南提出了建设“生态大省”的新思路，经历十多年蛰伏后的2009 年底，随着“国际旅游岛”国家战略新概念的落地，海南再次成为焦点。2009 年12月三亚商品房签约均价15857.44 元/平方米，环比上涨23.46%，创下单月三亚商品房销售均价历史新高。国际旅游岛建设背景下的海南又变成了大工地，引发了“向海要地热”、“海景豪宅和旅游房地产开发热”、“岛外购房热”三大热潮。

“总结”是对三亚闲置房状况作出理性分析的基础，1.0和2.0 时期的“房地产热”均属于非正常现象，在表象上有诸多相似之处：同样的发展理念与思路，同样涌入了大量投机资本，同样造成了房价的非正常飙升。相似表象背后的不同之处在于：1.0 时期房地产泡沫的迅速破灭是由于当年房地产市场建立在资本投机基础之上，房地产业在经济发展落后的海南进行跳跃式发展，此外，国家宏观调控政策也进行了强制性干预。在这一阶段，“烂尾期”持续时间长，摆脱萧条煞费脑筋。而“国际旅游岛”项目获批后的“房地产热”，比1.0 时期有更多的资金进入市场，但炒作资金大部分来自银行贷款。此时海南省工业体系逐步建立，旅游业逐步成为海南发展支柱产业，实体经济发展已经步入正常发展时期，支撑力量较强。2.0 时期的投资热潮更具有“理性”色彩。

对两次“房地产热”的市场需求进行分析可知，上世纪90 年代“房地产泡沫”时期70%为投机者炒作，真正出于居住和商务活动目的的购房需求仅占30%。二十多年后，国际旅游岛建设时期的“房地产热”则受旅游资源驱动，投资主体和投资目的发生了变化。投资主体主要是财富新贵，投资目的以休闲旅游为主，基于市场原因，“两投购房”（投机性和投资性购房）导致大量房源既不用于居住也不用于出租，形成大量“空置房”。

（三）3.0“双自贸”建设对三亚房地产业的影响

2018 年4 月13 日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上，郑重宣布党中央支持海南建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。

为遏制炒房现象再次出现，4 月22 日，海南省委办公厅与省政府办公厅联合下文限制岛外购房，条件是非海南人购房需要交2 年以上社保（原限购区需要交5 年社保）。其后又陆续出台一系列房地产新思路调控与新政策——“最严土地政策”、“最严围填海管控措施”、“最严集约节约用地和耕地保护制度”、“最严限购政策”，四项“最严”政策从各个方面管控、调整房地产市场的发展。

图3 三亚市商品房销售面积

分析海南省经济社会发展统计数据库提供的数据可知，在政策管控下，“双自贸”并未对三亚商品房销售市场产生大的冲击，相反，严控下的三亚房地产市场需求出现回落，从源头上遏制炒房现象的再次出现，但是历史遗留的三亚高空置问题是三亚房地产市场能否真正回归健康平衡状态的关键。从历史演进状况分析，三亚高空置的出现是政策导向下的市场行为，而市场运行经常受局部及独立利益驱动，具有自发性和一定的盲目性，另外，市场经济的发展往往会忽视公众利益，有些事情是市场管不了或者管不好的。空置房给地方政府、持有房产的投机客以及常住居民均造成不利影响，但市场又难以自行消化空置难题，要铲除社会弊端，就必须从宏观上加强监管与调控，以校正市场的偏失和弥补市场的不足，引导市场以及市场经济健康发展。

二、“双自贸”建设下三亚闲置房屋盘活机制的探索

三亚闲置房屋盘活是一个系统性工程，探索盘活机制的核心问题是哪些需要盘活、由谁盘活、如何盘活。笔者从闲置房屋的盘活原则和盘活路径对闲置房屋的盘活进行探索。

（一）闲置房屋盘活原则

一是真实性和全面性原则。分片区进行考察，任务下放，责任下放，激励下放，联动构建摸底考查体系，构建联帮带制度，互相监督并纠正，定期抽样调查，严处弄虚作假行为，杜绝形式主义，建立权力制衡、全民参与、信息公开、舆论监督四位一体新机制。舆论是监督政府决策执行的有效途径，可开辟舆论监督窗口，并对核实无误的信息如实加以公布，弄虚作假行为出现一个查处一个，进行制度约束。这是一项复杂的社会系统工程，需要全员参与，大胆创新，要激活市场主体的创新性，为空置房屋盘活引入新鲜血液，针对盘活中优良的行为主体给予奖励和激励，并给予政策倾斜，让制度透明化、简单化、易操作化。全民受益之时就是产业良性发展之时，就是政府优良制度表现的最佳时期。仅有个人受益之时是制度矛盾的体现，要将出现的矛盾扑灭在小火苗时期。

二是自愿性原则。以公民自愿为原则，在推进闲置房屋盘活时妥善解决好复杂的利益冲突，平衡社会利益关系。政府应将工作重心放在满足人民群众合理的利益诉求上，充分利用掌握的各种社会资源，以负责任的态度履行利益平衡责任。

三是动态性原则。盘活空置房是一个动态性系统性工程，是随着时间推移而不断调整的过程，战线持久，需要统一标准、大胆实践、逐步完善。

四是分类指导原则。对空置商品房进行分类，对于不好开发的地区，重点建设具有民族特色的旅游景区，比如椰田古寨、黎苗文化旅游景区，就地开发空置房屋民宿，打造网红打卡地，使之成为全民身心放松的后花园。

五是层次性原则。优先盘活优质空置房，利用优势资源加以精心打造，走好盘活闲置房这盘棋，在盘活中推动经济社会稳定发展。

六是系统性原则。多力合作，政府、房地产企业和业主合力解困，利用平台宣传，政府给予政策倾斜，针对空置商品房盘活构建良好的营商环境，助力企业等市场主体充分发挥创造性和创新性。

（二）闲置房屋盘活路径

盘活闲置房屋以治理管理为根本，以改革创新为动力，以改善民生和促进城市可持续发展为目标，从而做实做强海南“双自贸”建设。三亚盘活闲置房屋是“点”和“面”的结合，具体表现如下：

一是科学规划，找准“穴位”。尽快开展三亚闲置房屋盘活的规划工作，规划过程中找准关键部位，从局部到整体、由“点”到“面”进行推进。

二是项目引导，责任到位。实地考察，明确盘活闲置房屋状况，以项目为主导，成立专项小组，定任务、定进度、定责任，确保各个项目落实到位，高质量完成工作任务，并高度重视新闻媒体舆论监督和人民群众监督。

三是改进方法，防控风险。不采取强力干预手段，采取渐进式微型干预方式。为防范盘活闲置房屋时的矛盾纠纷，避免信息不对称，构建利益相关方对话共商机制，建立多方参与平台。

四是政府主导，多方参与。盘活闲置房屋是一项复杂的系统工程，政府主导是关键，多方参与是宗旨。应推广“政社互动”的社会治理新模式，从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变，让政府调控同社会协调互联、政府行政同社会自治互补。

五是投资多元，利益保证。一方面要积极吸引并鼓励社会闲散资金投入，使投资主体多元化、融资渠道多样化，实现闲置房屋投资、融资、运营、管理的良性循环；另一方面，政府部门应积极建立完善的绩效评估考核体系，形成相应的奖惩监督机制，将绩效评估与闲置房盘活相结合，以发挥部门机构人员的主动性和能动性。

盘活闲置房屋以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障，须真正做到柔性管理、人性管理和城市规划、建设、管理的有机衔接、协同发展，以成功地树立盘活闲置房品牌，协调好本岛居民、“候鸟”群体、人才引进和游客的住房问题，给全省乃至全国提供一个优良的闲置房盘活样板。