老年劳动力法律服务的双重重心及其平衡

王黎黎

（西华大学知识产权学院/法学院 四川成都 610039）

当今世界正面临人口老龄化带来的挑战。全球65 岁及以上人口的数量，在2010 年为5.24 亿，而到2050 年将会增至15 亿[1]。全球多数国家都正在经历或将要经历人口老龄化。早在上世纪八十年代末，美国、日本等发达国家就开始进入老龄化社会[2]，而今其人口年龄结构仍未有大幅改善。一些发展中国家，如拉丁美洲国家，人口老龄化也会愈加明显。以墨西哥为例，其60 岁及以上年龄的人口占比在2010 年为6.3%，而在2050 年将升至23%[3]。我国的人口老龄化也呈现日益加重的态势，截至2018 年底，我国60 岁以上人口占比17.9%，远超老龄化社会衡量标准（60 岁以上人口占比10%），60 岁以上人口数量已达2.49 亿①。预计我国老年人口数量在2050 年将达到4.87 亿，占比达34.9%②。

人口老龄化会导致老年劳动力的增加，而如何为老年劳动力提供法律服务，成为学界关注的热点。一部分学者认为，应关注老年劳动力劳动权的保障，以灵活退休制度、弹性劳动合同制度等丰富就业保障[4-5]。另一部分学者认为，对老年劳动力，特别是人力资本已快速贬值的劳动力，社会保障权的保障尤为重要[6-7]。老年劳动力法律服务应以何为重心？如何确保其合理发展？本文将对比各国老年劳动力法律服务的发展重心，分析我国法律服务的价值取向，对制度完善提出建议。

一、以社会保障制度为重心的法律服务及其推行困境

世界各国的老年劳动力法律服务均包含了两个方面的制度：就业保障制度和社会保障制度。这两种制度成为了老年劳动力法律服务的两股支撑，它们相互关联、相互影响、相辅相成地为老年劳动力提供了生计与发展的保障。在全球范围内，老年劳动力法律服务都曾普遍以社会保障制度为重心。

(一)“以社会保障为重心”的理论基础及适用策略

老年劳动力退出劳动市场，在退休后享受社会保障，是一项重要的法律制度。社会保障包括社会保险、社会福利等。社会保险中，又以养老保险为主，还包括了医疗保险等。各国的养老保险制度设计各不相同，主要包括俾斯麦模式（Bismarckian type）和贝佛里奇模式（Beveridgean type）。俾斯麦模式以意大利、法国、德国为代表，该模式中，退休金或养老金的发放金额与退休前工资收入水平密切相关，不会引起较大幅度的社会再分配。贝佛里奇模式以英国、丹麦为代表，该模式中，高收入者的养老金替代率低于低收入者，养老保险会引起较大幅度的社会再分配。虽然在这两种模式下，退休人员享受到的养老保险有较大不同，但养老保险制度的目标是一致的，即为退休人员提供生计保障。虽然目前全球的养老保障制度都正在经历着一系列的变革，但养老金仍然为大多数老年退休人员提供了收入来源。比如，德国78%的老年人都以养老保险为主要收入来源[8]。

以社会保障服务老年劳动力的制度设计基于社会撤离理论（disengagement theory）。该理论认为，老年人应退出社会竞争，为年轻人让位，因此，社会制度应为老年人退出社会竞争服务，还应为老年人的身心衰退提供相应的服务和支持。在此理论的指导下，发达国家一度建立了较完善的社会保障制度，为退出劳动市场的老年人提供了丰厚的退休金或养老金，并鼓励提前退休。

这一法律服务策略曾经为发达国家的经济调整做出过重要贡献。以德国为例，上世纪七十年代，德国遭遇了能源危机和国际竞争的压力，经济增长放缓，很多公司，特别是大型制造业企业，通过裁减、辞退老年工人，以减少用工成本，谋求生存。德国因此提供了养老保障制度，为老年人解决退休后的生活顾虑，以解决年轻人的就业问题。德国养老保险制度包括提前退休、老年失业保障、非全时退休计划（part-time retirement scheme）。老年劳动力可以在退休年龄之前主动退休，或在失业一年后退休，或以灵活形式享受退休待遇。相对完善的社会保障制度，起到了预期的效果。1970——1990 年，德国50——64岁的男性老年劳动力就业率从80%降到了60%，而女性老年劳动力的就业率更低[9]。1990——2000 年，欧盟 27 国 55——64岁老年劳动力就业率仅在30%左右，65 岁之后仍在就业的老年人更是凤毛麟角。

(二)“以社会保障为重心”的推行困境

以社会保障为重心的法律服务在运行中受到了理论的拷问和现实的紧逼。

一方面，因为社会环境的改变，社会撤离理论的适用受到了质疑。社会撤离理论基于一项假设：老年劳动力因工作能力减退，将不能继续胜任以往的工作。但这项假设有时并不成立。随着医疗保健技术的进步，老年劳动力的健康状况大为改善；随着技术的广泛运用，对劳动者体力和身体素质要求较高的工作在逐渐减少。虽然年龄有所增长，但老年劳动力的工作能力并不会必然显著减退。同时，科技的运用和生产方式的变化，导致了技能型人才的短缺和对技术型老年劳动力的需求。欧美国家推行的“后福特主义”生产方式，包括以个性定制化生产替代大规模工业化运作的“弹性专业化”模式和企业聚焦提升优势生产技术且分工更细致的“精益生产”模式。第一种模式导致对劳动者需求数量的灵活，即企业所需劳动者数量和规模发生变化，对青年劳动者的需求量出现了下降；第二种模式导致对劳动者技能需求的灵活，即劳动者的专业技能形成其竞争力，熟练掌握技术的老年劳动者受到了企业的青睐[10]。事实也表明，很多老年人在达到退休年龄后，会选择继续就业。例如，俄罗斯自苏维埃时期就保持着以女性55 岁、男性60 岁为退休年龄的规定，这意味着其国民相较多数发达国家国民能更早享受到退休金；而实际上，很多俄罗斯人会在达到退休年龄后继续就业，其实际退休年龄为女性60 岁、 男性63 岁[11]。

另一方面，该服务在当今老龄化社会中运行艰难。首先，政府的经济负担过重。养老保险费缴费者数量的减少和养老保险费支取者数量的增多，使各国都面临养老保险费收入低于支出的状态。2010 年，欧盟国家中每位年龄大于65 岁的老人由4 位就业者“供养”，而预计到2060 年，“供养人”的数量将减少到2 位[12]。养老金及其相关社会保障支出，加重了政府的债务负担。到2050年，欧盟国家的相关支出占GDP 的比率会平均提高4%；欧盟各国的政府债务水平将超过130%[13]。其次，无论在发展中国家还是发达国家，老年劳动力都需要就业以获得收入。一些发展中国家养老保险覆盖率较低，老年劳动力失去工作就会失去经济来源。比如，墨西哥养老保险覆盖率低于50%，很多老年劳动力都需要持续就业，以维持生计[14]。一些发达国家中，生活压力较大，老年劳动者也希望延迟退休，以获得更多的收入。有研究表明，美国的房价下降会导致老年房屋所有者延迟退休行为的发生，对55——64 岁临近退休的房屋所有者而言，房价下降28%，会导致其劳动参与率上升1%，退休时间推迟2.8 个月[15]。

二、以就业保障制度为重心的法律服务及其潜在误区

在以社会保障为重心的法律服务推行受阻的同时，各国政府开始将老年劳动力法律服务的重心转移到就业保障制度，以减轻政府的压力和老年人的生存压力。但以就业保障制度为重心的法律服务策略也不是万能的，仍然产生了一系列的负面影响。

(一)“以就业保障制度为重心”的理论基础及适用策略

以就业保障制度为重心的法律服务以活动理论（activity theory）为基础。该理论认为，老年人继续保持原有的社会角色和工作状态，将对其自身和整个社会都有益处。退休的生活会让其产生衰老的感觉，不利于保持身心健康，所以，保持活力状态，对其自身大有益处。同时，老年人投入到志愿服务中，对社会有益；投入到技术型岗位的就业中，可以解决技术型用工短缺的问题，缓解就业需求的紧张；通过劳动获得收入，更可缓解社会供养紧张的状态。老年就业保障包含两方面的举措。

首先，以推迟退休年龄为核心，延长劳动者的就业期限。以经合组织为例，多数组织成员取消了提前退休政策，或使提前退休面临财产收入上的损失，并推迟了退休年龄。目前至少有20 个国家和地区宣布了延迟退休政策，包括两种途径：其一为延迟女性退休年龄，使其与男性退休年龄等同，如奥地利、斯洛伐克；其二为逐步推迟退休年龄，即退休年龄由出生年份决定，随出生年份的临近而推迟退休年龄，最终在将来实现退休年龄的统一，如澳大利亚、比利时、英国、美国。还有一些国家正在酝酿延迟退休政策，如墨西哥。

其次，开展“终身学习”的宣传和实施健康保障措施，促进 “积极老龄化”（active ageing）的实现。“积极老龄化”由世界卫生组织提出，指老年人不仅保有从事体力活动和就业的能力，还能继续参与社会、经济、文化、精神或宗教、公民事务[16]。经合组织和欧盟都肯定和使用了“积极老龄化”的概念，并支持政府提升老年劳动力的就业率。欧盟将“实现积极老龄化”写入2020 年的战略目标，并将2012 年称为“欧洲积极老龄化和代际团结年”（European Year for Active Ageing and Solidarity between Generations）。当然，积极老龄化不仅仅涉及就业保障的举措，还涉及促进老年人的社会交往和实现政治权益的举措。

(二)“以就业保障制度为重心”的潜在误区

单纯以就业促进制度为重心，对老年劳动力的身心健康、企业发展、社会发展均有不利影响。

第一，单纯促进老年劳动力就业，可能不利于老年人身心健康。在社会撤离理论受到质疑之后，美国等国家开始实施促进老年劳动力就业的政策，并加强了相应的宣传。在该时期，成功老龄化（successful ageing）被定义为能持续完成年轻人的工作和活动[17]。但这一定义缺少对老年人能够完成的哪些工作和活动的界定。希望老年劳动力同年轻人一样工作，本就忽视了老年人的身体和健康特点，是不切实际的假想，因此，后来成功老龄化的概念逐渐发生了演变，更多地强调老年人积极的生活状态。

第二，单纯促进老年劳动力就业，可能造成中年劳动者工作状态的不稳定以及中年劳动者的流失。退休年龄的推迟，会引起中年劳动者对职业生涯规划的重新思索和普遍担忧。中年劳动者会思索其年老后还能否继续胜任现任的工作强度高的岗位；会思考年老后，若因不能胜任现任岗位而被辞退，可能会选择何种工作，是否会导致收入的减少而影响生活质量。这会使他们造成对今后就业的普遍担忧。一些中年劳动者则在年老之前，主动改变工作岗位，转换到“能养老”的工作，如一些企业中的技术型劳动者，主动转换到高校、研究所的研究型岗位。这会造成作为企业中坚力量的中年劳动者工作状态的不稳定以及中年劳动者的流失，从而影响企业发展和经济发展。

第三，单纯促进老年劳动力就业，可能会增加老年人的贫困率，加重经济负担。虽然新经济时代，给技术型老年劳动力提供了更多的就业岗位，但大部分非技术型老年劳动力可能并不容易保持就业。而单纯促进老年劳动力就业，推迟退休金、养老金的发放，会使很多老年人陷入生活来源缺乏的境地，增加老年人的贫困率，加重其经济负担。在养老金覆盖率低的墨西哥，其总人口的贫困率为30%～40%，而老年人口贫困率更高，一半家庭中的老年人都生活在极度贫苦的状态，甚至缺乏生活必需品的供应[14]。

第四，单纯促进老年劳动力就业，可能会挤占年轻人的就业空间。“劳动力板块学说”认为，在社会工作岗位数量固定的情况下，在不同年龄段劳动力可以相互替代的情况下，老年劳动者推迟退出劳动力市场，会产生挤出效应，挤占年轻待业者的就业机会。在一些国家，劳动力市场中本来就供大于求，推迟退休后，新增就业机会减少，待业者将面临更大的困难，人力资源供需矛盾会进一步加大。

三、平衡老年劳动力法律服务双重重心的中国方案和完善建议

(一)平衡老年劳动力法律服务双重重心的中国方案

我国政府高度重视人口老龄化的应对工作，形成了“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的工作格局。同时注重社会保障和老年就业保障的完善，寻求双重重心之间的平衡。相比较而言，我国将“完善社会保障”作为首要目标，将“保障老年就业”作为重要应对办法。

1. 以“完善社会保障”为首要目标

首先，法律与政策的规定表明，社会保障的完善在我国居于重要地位。《老年人权益保障法》第三章为“社会保障”，但未对老年人就业进行规定；《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（下文简称《规划》）在指导思想中，将“着力加强老年人民生保障和服务供给”，放在了“着力发挥老年人积极作用”之前，说明了对双重重心平衡之道的选择。

其次，完善社会保障的规定。《规划》第二章提出了“国家老龄事业发展和养老体系建设主要指标”，包括社会保障、养老服务、健康支持、精神文化生活、社会参与、投入保障6 个类别，12 项指标。其中“社会保障”方面，提出了基本养老保险参保率达90%，基本医疗保险参保率稳定在95%以上的目标。

2. 以“保障老年就业”为应对办法

首先，法律与政策强调老年人社会参与权与劳动就业权的保障，以应对人口老龄化。《老年人权益保障法》第四章为“参与社会发展”。根据该法第40 条，老年人的知识、技能、经验应得到重视，并应有发挥的机会。根据该法第41 条，老年人在“自愿和量力”的前提下，有参与社会活动的权利，并有在教育、咨询、科技研发应用、生产经营、公益、维护治安等领域就业的权利。该法第42 条，规定了老年人的劳动报酬权。《规划》第九章第二节“加强老年人力资源开发”作出了“鼓励专业技术领域人才延长工作年限”、规范老年劳动者与用人单位的劳动关系、保障老年劳动者劳动报酬权的政策导向。

其次，促进老年人就业是实现老年人社会参与权与劳动就业权的途径之一。促进老年人就业，通过丰富老年人物质收入和精神生活，实现社会参与，以完善养老保障。推迟退休年龄的政策、一些地区的老年人就业促进政策，旨在通过就业保障制度分担社会保障制度的压力，提高老年人生活质量，实现全方位的养老保障。

(二)寻求重心平衡面临的困难及实现建议

1. 寻求重心平衡面临的困难

第一，获取重心平衡社会认同的困难。社会保障包括了社会保险制度、社会福利制度、社会救助制度、公益慈善事业服务几个方面，我国对完善社会保障的规定，指标明确。而老年就业保障方面，主要通过培育积极老龄观，鼓励老年人就业，参与社会发展。但是，延迟退休政策容易给公众带来误区，误认为老年人就业保障和就业促进成为了政策导向，而忽视了完善社会保障的多方面努力。

第二，处理“保障老年人现有就业”与“促进老年人新增就业”关系的困难。保障老年人现有就业，指对老年人工作权、报酬权、休息权、职业安全权、职业培训权、民主管理权等劳动权的保障。促进老年人新增就业，指对老年人实施积极的就业政策，开辟老年人就业渠道，鼓励老年人就业。若仅强调“保障老年人现有就业”，则难以缓解社会保障制度的压力；若一味重视“促进老年人新增就业”，以缓解社会保障制度的压力，则会使本就阻碍重重的老年人就业工作面临更大的困难，还会使缺乏技能的老年人处于不利的境地。

第三，依靠双重重心实现养老保障全面提升的困难。社会保障和就业保障都是实现养老保障的途径。但是仅仅依靠社会保障和就业保障，还是难以实现养老保障的全面提升。以“积极老龄化”概念为例，其不仅仅要求社会保障的满足和就业保障的充分，还反映了老年人精神、文化、政治等方面的诉求。所以，养老保障也应该包含全面立体的保障措施。

2. 双重重心平衡的实现建议

第一，加强积极老年观教育。消极老年观与撤离理论相联系，强调老年人应退出就业与社会生活。积极老年观则强调老年人应保持活力，老有所学，老有所为，老有所成。《关于开展人口老龄化国情教育的通知》中，已经提出了开展积极老年观教育。但若要使社会保障和就业保障双重重心平衡的工作得到社会认同，还需加强积极老年观的教育，使社会普遍认识到老年劳动力就业的益处，普遍接受老有所为。为老年劳动者提供有针对性、有价值的培训，使其掌握符合其身心特征的技能。细化社会分工，提供适合老年劳动者的工作岗位，劳动者们根据自身年龄、技能各司其职。

第二，防止年龄歧视，保障平等就业权。有记者统计过招聘启事中对年龄的限制，结果80%以上的招聘条件都要求求职者的年龄在35 岁以下。大部分中年人都已经经受着年龄歧视，“45岁已经被内化为绝大部分单位招聘的年龄红线，而且几乎没有受到任何质疑”[18]。无论是保障现有就业还是促进新增就业，都应该防止就业年龄歧视，实现对老年劳动力平等就业权的保障：细化年龄歧视的判断标准，加强监察，规范企业的用工行为；完善就业歧视司法救济，为老年劳动者提供法律保障。

第三，多渠道实现养老保障。既然养老保障是立体工程，就不能仅依靠社会保障和就业保障来解决。多渠道实现养老保障，还需依靠养老服务、健康支持系统、老年消费市场、老年宜居环境、老年人精神文化生活建设等一系列的举措，分担社会保障和就业保障的负担，构建全方位的养老保障体系，为老年劳动力的就业、生活提供便利，维护老年人合法权益，为其高质量的生活提供法律保障。

注释：

① 我国60 岁以上老人达2.49 亿人占比17.9%[EB/OL].(2019-05-07).[2020-03-28]. http：//sh.people.com.cn/n2/2019/0507/c138654-32911807.html。

② 我国60 岁以上老年人口数量达2.41 亿[EB/OL].(2018-10-11).[2020-03-28]. http：//sn.people.com.cn/n2/2018/1011/c378287-32146393.html。