新时代中国环境资源法律体系的构建与完善

汪 灏

（西华大学知识产权学院/法学院 四川成都 610039）

环境资源法是否具有独立部门法地位及其法律体系如何构建和完善，是环境资源法基础理论研究中无法回避的命题。习近平新时代生态文明思想明确指出，新时代推进生态文明建设要加快构建生态文明体系，加快构建生态文明体系五个方面的内容之一就是健全完善以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明的制度体系[1]。生态文明制度体系是其他体系的保障，为生态文明社会建设体制机制创新和制度创新提供党的意志基石、组织保障和制度保障[2]。本文拟结合生态文明建设的总体目标与2018 年党和国家机构改革的成果，就如何构建和完善我国环境资源法律体系进行讨论。

一、明确环境资源法的独立部门法地位是生态文明建设的必然要求

“从立法规律上，完整的立法体系，是一国环境法制是否完备的重要标志；从理论上看，环境法律体系是否完善，直接决定环境法学科在一国法学研究中的地位和发展。”[3]59要科学构建一个门类齐全、结构严密、协调自洽、内在统一的环境资源法律体系，首先必须明确环境资源法在中国特色社会主义法律体系中的独立法律部门地位。

(一)环境资源法“得而复失”独立部门法地位

早在1980 年，中国社会科学院法学研究所的文伯屏先生就做出明确的判断——环境保护法是一个独立的法律部门[4]。在上世纪80——90 年代，环境资源法具有独立法律部门地位曾经是法学界的主流学说，当时法学界最有代表性的法律体系“八部门法”说、“十部门法”说都承认环境资源法是独立的法律部门[5]103。

但全国人大常委会从1998 年至今坚持的“七部门法”法律体系则未将环境资源法作为一个独立的法律部门。九届全国人大常委会法工委提出中国特色社会主义法律体系包括宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个门类。十届全国人大常委会通过其立法规划明确支持“七部门法”说[6]。十九大后，十一届全国人大常委会法工委仍然坚持中国特色社会主义法律体系“主要由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门”构成，并不断完善发展[7]。

(二)环境资源法缺乏独立的部门法地位不利于推进生态文明建设

“七部门法”说成为法学界主流学说后，对我国环境资源法律体系建设及理论研究产生了深远而重大的影响。如张文显教授主编的《法理学》第一版中原来对法律部门分类采“十部门法”说，认为资源环境保护法是一个独立的法律部门，但在第二版中却改采“七部门法”说，认为环境资源法不再是一个独立的法律部门，并将环境保护类法律划属于行政法的范围，而将自然资源利用保护类法律划属于经济法的范围[5]103-106。而国务院新闻办公室《中国特色社会主义法律体系白皮书》（2011 年10 月27 日）在论及中国特色社会主义法律体系构成时也坚持“七部门法”说，并在此基础上将环境保护方面的法律纳入行政法的范围，将规范自然资源、能源合理利用和促进可再生能源开发方面的法律纳入经济法的范围[8]。

虽然自上世纪80 年代以来，“环境资源法学的独立学科地位一直存在并顽强发展”[9]，但由于缺乏独立的部门法地位，不仅环境资源法律体系变得支离破碎，相关法律彼此之间失去有机联系，而且体系构建的理论研究也受到了很大的制约，形成了环境法与资源法分立的局面，“导致一个环境要素或者资源有两部立法宗旨、原则都不协调的法律，比如《水法》与《水污染防治法》”[2]。而分别划属于行政法、经济法的各方面的环境资源立法必然是割裂的、分散的、脱节的，无法构筑起一个紧密联系的环境资源法律体系。“肢解和割裂环境与资源保护法不利于从制度上对生态文明进行系统整体的保护。”[10]因此，有学者认为“七部门法”说是不成熟、不准确、不科学的，混淆了环境资源法与行政法等其他法律部门的基本区别，不利于环境资源法的进一步发展，也不利于推进生态文明建设[6]。

(三)明确环境资源法的独立部门法地位是推进生态文明建设的时代需要

生态文明概念首先于党的十六大提出，党的十八大全面展开，党的十九大进行整体部署[11]。2018 年3 月11 日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案第三十二条在宪法中确立了生态文明建设的法律地位。生态文明建设在我国战略布局中的地位不断提升，就是新发展理念对法治建设提出的新要求，也是通过不断完善中国特色社会主义法律体系来健全完善以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明的制度体系，运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念的具体体现。2014 年最高人民法院即成立了环境资源审判庭，此后各级人民法院不断加强环境资源审判机构建设，近年来多省相继建立了三级环境资源审判组织体系，广泛开展环境资源刑事、民事、行政案件的审判工作①。我国司法审判体系通过全面的体制机制改革，已经迅速回应了生态文明建设的需要。

有学者认为，随着我国经济社会发展和生态文明建设不断深入，随着法律体系不断完善和发展，中国特色社会主义法律体系可以划分为九个主要法律部门，即在“七部门法”的基础上，增加环境资源法和军事法两个独立的法律部门[12]104。笔者认为，这一“九部门法”的中国特色社会主义法律体系颇为可取，但有待全国人大或全国人大常委会通过适当方式予以公布，从而正式确立环境资源法在中国特色社会主义法律体系中的独立部门法地位。

二、我国环境资源法律体系构建的现状和问题

“环境法律体系是一个学理概念，因此它不是形式意义上的专门环境立法的组合，而是对符合现代环境立法特点的各类环境法律规范的归纳和综合。”[3]59明确环境资源法在中国特色社会主义法律体系中的独立法律部门地位，将大大促进环境资源法律体系及其法学体系的完善和发展。但目前我国环境资源法律体系的构建却存在一些问题。

(一)我国环境资源法律体系理论构建现状分析

对于环境资源法律体系的理论构建，法学界主要通过纵向和横向两个方面来进行。纵向体系主要是按照调整环境保护和自然资源利用关系法律规范的效力层级来划分[13]48，环境资源法律纵向体系的构建便于了解不同环境资源法规范之间的效力层级关系。对于环境资源法律纵向体系的构建目前法学界基本形成共识②。

但纵向体系不能准确揭示环境资源法的调整对象及内部分工配合关系，因此有学者提出还必须以调整对象为标准从横向上进行体系构造[14]。横向体系的构建主要是在纵向体系中的环境资源法律（包括基本法律和单行法律）这一层面中进行，根据环境资源法律体系内容的不同，将环境资源法律体系类型化为几个子体系或几大块。目前，法学界比较有代表性的分类方法有“二分法”“三分法”“七分法”。其中，“二分法”将环境资源法律体系划分为环境污染防治法和自然资源保护法[13]49。“三分法”认为环境资源法律体系应分为环境污染防治法、自然资源法和生态保护建设法[15]32。“七分法”则认为生态文明建设的法律体系框架应当包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法和专项环境管理制度法[16]。

(二)目前我国环境资源法律体系构建面临的问题

以上划分反映出学界对于环境资源法律体系的认识不断深化，但也存在纵向体系中环境资源基本法阙如，横向体系类型化不科学、不系统等问题，远远不能适应我国生态文明建设发展的现实需要。

1. 纵向体系中环境资源基本法阙如

我国的《环境保护法》一直被学界称为环境保护的基本法。在《环境保护法》2014 年修订前，就有学者认为，虽然《环境保护法》的立法定位是“环境保护基本法”，但《环境保护法》的体例安排与内容设计与其“基本法”的定位尚不能完全匹配，存在环境基本法“空壳化”的现象[14]。2014 年全国人大常委会对《环境保护法》进行全面修订，并在《环境保护法》修订后实施一年多时即组织开展执法检查，在《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》中强调“环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律”。该法修订后，有学者对其制定程序、立法内容以及在整个法律体系中的地位进行了分析，认为无法认定《环境保护法》是一部环境保护的基本法，其实际上只是一部污染防治的牵头法[16]。因此，从纵向体系来看，环境资源基本法阙如，环境资源领域缺乏一部像民法典或者民法通则一样的统摄其他环境资源单行法律的绿色法典[2]或环境资源基本法。

2. 环境资源法律横向体系类型化不科学

党的十九大报告明确指出，节约资源和保护环境是我国的基本国策[17]23-24。科学构建一个门类齐全、结构严密、协调自洽、内在统一的环境资源法律体系，是健全完善生态文明制度体系的最重要内容之一，在构建过程中，必须服务于生态文明建设的战略布局，要重点突出节约资源和保护环境这两大基本国策。在2018 年党和国家机构改革中，为推动节约资源和保护环境两大基本国策落实，组建了自然资源部和生态环境部作为生态文明建设主要职能部门，自然资源部侧重自然资源保护和利用职责，生态环境部侧重整合分散的生态环境保护职责，统一行使环境保护监管职责。从党和国家机构改革的成果看，未来我国生态文明建设的主要职能部门是自然资源部和生态环境部，同时它们也是生态文明建设立法的主要推动部门。

通过对以上基本国策的提出、完善生态文明制度体系的要求与党和国家机构的改革三个层面的考察，可以看出横向体系类型化的“二分法”“三分法”“七分法”，都不能完全吻合党的十八大以来生态文明建设的新要求，也无法体现2018 年党和国家机构改革的制度安排。

三、新时代我国环境资源法律体系构建与完善的路径

(一)加快制定环境资源基本法

如何对环境资源法进行体系化是世界诸国普遍面临的问题。一般而言，环境资源法的体系化有两条路径可供选择：法典化路径和基本法路径[18]。一旦环境资源法成为中国特色社会主义法律体系中的独立部门法，体现其独立部门法地位的最好方式就是一部充分发挥环境资源基本法作用的环境资源法典（或称为绿色法典）的制定。但制定环境资源法典的难度太大，目前各方面的条件尚不成熟，从当前生态文明建设的需要来看，应该选择制定环境资源基本法的路径来加快完善新时代中国环境资源法律体系。

1. 目前制定环境资源法典的条件尚不成熟

环境资源法典化路径是指将所有的环境资源法规范整合成一部结构完整、体系严密的法典[18]。环境资源法典化也有两条路径：完全法典化和适度法典化。

完全法典化以法、德等国家为代表。由于其法典化的传统，这些国家追求内容宏大、全面、精细的环境法典，将与环境保护和自然资源利用有关的所有法律规范纳入环境法典中[18]。适度法典化以瑞典为代表。瑞典《环境法典》采取实用主义立场和框架性编纂的方式，以放弃传统意义上法典的封闭性和全面性来实现一定意义上的开放性和引导性[18]。

无论是完全法典化还是适度法典化，法典的成功编纂都需要深厚的理论积累和实践积累。德国民法典和我国民法典的制定过程可以充分证明这一点。1900 年德国民法典编纂的成功就是以萨维尼为代表的一大批德国民法学家90 余年理论研究和实践积淀的结晶[19]202-205。而制定民法典，是我国几代法律人的期盼。我国分别在20 世纪50 年代至21 世纪初四次启动民法典的立法工作，但均因条件不成熟，而中途搁置[20]。党的十八届四中全会作出“编纂民法典”的决定后，2017 年3 月15 日第十二届全国人大第五次会议通过了《民法总则》。历时近70 年，2020 年我国民法典有望出台。

经过改革开放四十余年的发展，虽然我国已经制定了《环境保护法》等三十余部环境资源法律，但这些数量庞大的环境资源法律之间不协调、不衔接问题十分突出[18]。我国环境资源法律体系离定型、成熟还有很长的距离，一方面要对这些环境资源法律进行系统化、整体性的改造，另一方面还需要展开深入的理论研究，才具备法典化的基础。因此有学者认为，我国制定环境法典的条件目前尚不成熟，只有待未来环境法律体系发展相对定型、成熟后，再进行法典化[14]。

2. 加快制定环境资源基本法的重要意义

当前，我国环境资源法领域缺乏一个统一的、根本的精神指引和原则性规范，以及缺乏统一、协调的法律体系，呈现明显的碎片化。因此，环境资源基本法立法路径是：建立一部统摄整个环境资源法领域的基本法，规定主要理念、基本原则、调整手段等一般性内容。除了基本法，针对环境资源法领域的具体事宜则制定单行法，各个环境单行法应当共同遵循基本法的规定[18]。加快制定环境资源基本法有助于促进环境资源法律体系的完善、促进环境资源法的系统化和科学化、促进环境资源法的贯彻执行。

（1）加快制定环境资源基本法有助于促进环境资源法律体系的完善

环境资源法律体系完善与否，一个重要的标志就是有没有重要的、骨干性的法做基础。制定环境资源基本法的直接任务，就是对环境资源法的基本理念、基本原则、基本制度等最重要的方面，进行深入的理论研究，实行增删整合，产生一部政策宣示型的环境资源基本法，由此法作为整个环境资源法律体系的中心和基础，统率各项环境资源法立法和执法活动，这样环境资源法律体系自然会日渐完善。

（2）加快制定环境资源基本法有助于促进环境资源法的系统化和科学化

在环境资源基本法制定过程中，可以帮助我们发现各项环境资源法的种种不科学之处，尤其是环境资源法与其他部门法之间以及各项环境资源法之间的矛盾之处，通过环境资源基本法来消除这些矛盾或者制定化解矛盾的规则，就能对环境资源法实行系统化、科学化的改造。

（3）加快制定环境资源基本法有助于促进环境资源法的贯彻执行

通过环境资源基本法制定工作，将环境资源法规范纳入统一的体系，环境资源法也因此变得更简单、更易被公众了解，减少执法、司法、守法中的麻烦，降低制度的运行成本，从而有助于促进环境资源法的贯彻执行。

3. 推进环境资源基本法制定的“路线图”

加快推进环境资源基本法的制定，应在战略上形成有操作性的“路线图”，对立法路径、立法程序、立体体例、立法内容等进行科学的顶层设计。

制定环境资源基本法有两条路径可供选择：修改《环境保护法》和新立法。现行《环境保护法》在2014 年的修订过程中，就有学者提出，应将该法定位为国家环保基本法，并在修法过程中对自然资源保护、能源合理利用等领域目标一致的法律制度予以统一[21]。虽然这次修订尽力去实现这个目标，但是由于传统部门法理念的窠臼难以脱离、旧制度难以完全摒弃的客观实际等深层次原因，离生态文明建设基本法的要求还有很大距离[22]。特别是从其内容来看，《环境保护法》实际只是一部污染防治的牵头法，资源开发利用和生态保护方面的内容虚化[16]。可见，在《环境保护法》的基础上进行修订的立法路径难度极大，而且吃力不讨好。因此选择新立法的路径是当前合适的选择，即以习近平生态文明思想为指导，重起炉灶制定一部《环境资源基本法》。

为充分体现生态文明建设在党和国家全局工作中的突出地位、环境资源法的独立部门法地位和作为环境资源法中基本法的地位，在立法程序上，环境资源基本法应当是由全国人民代表大会通过，而不能是由全国人大常委会通过。在立法体例上，可以借鉴我国民法通则的编纂方式，通过“提取公因式”规定生态环境保护和自然资源利用领域的基本制度。在立法内容上，应当只规定环境资源法的基本理念、基本原则、基本制度等最重要的方面。在环境资源基本法中，特别要重视环境资源法中基本利益冲突化解协调机制的构建。这些基本利益冲突关系包括环境利益与环境消费利益之间的关系、环境责任主体之间的关系、环境利益“受益者”与环境利益“贡献者”之间的关系[23]。

采用这样的立法“路线图”，既可以很快满足制定环境资源基本法的现实需求，为整个环境资源法的立法、执法、司法、守法提供一个指导性的方向，同时也为下一步环境资源法典的制定打下坚实的基础。环境资源基本法就是将来的环境资源法典的总则雏形，同时各单行立法也就是环境资源法典的分编雏形。

(二)科学构建生态环境法和自然资源法二分的环境资源法律横向体系

明确了环境资源法独立的法律部门地位后，除了加快制定环境资源基本法，当前完善我国环境资源法律体系更紧迫的任务是尽快构建科学的环境资源法律横向体系。构建科学的环境资源法律横向体系是制定环境资源基本法的基础。

“法规范并非彼此无关地平行并存，其间有各种脉络关联。”[24]316为服务于生态文明建设的战略布局、加快健全完善生态文明制度体系、配合党和国家机构改革的顺利推进，当下中国环境资源法律横向体系应采取二分法，其内容应包括：生态环境法和自然资源法，由环境资源基本法统摄生态环境法和自然资源法。

由于国务院部委在我国立法中的作用非常重要，在全国立法中绝大多数的法律、行政法规都由国务院部委起草，而部门规章则直接由国务院部委制定[25]483，因此构建环境资源法律横向体系，最关键就是要最大限度发挥国务院部委的立法潜力，提高环境资源法的立法效率。

根据中编办2018 年9 月11 日发布的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（一）款的规定，生态环境部履行“会同有关部门拟订国家生态环境政策、规划并组织实施，起草法律法规草案，制定部门规章”的职责；同时根据《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（一）款的规定，自然资源部履行“拟订自然资源和国土空间规划及测绘、极地、深海等法律法规草案，制定部门规章并监督检查执行情况”的职责。如果按照生态环境法和自然资源法二分的横向体系，环境资源法的立法能够获得在2018 年国家机构改革中得到强化的生态环境部和自然资源部的强有力支持，从而为环境资源法律体系的完善带来强大的行政组织支撑。

1. 构建生态环境法体系

根据前述《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》对生态环境部职责的规定，生态环境法体系应包括环境污染防治、生态保护修复、应对气候变化、节能减排和循环经济促进等方面的法律法规。

（1）环境污染防治法

以《环境保护法》为龙头，这方面的单行法律主要有：《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等。主要的行政法规和规章有：《海洋倾废管理条例》《农药管理条例》等。环境污染防治法中单行法众多，由于制定年代不同，各单行法之间存在相冲突的条款，建议加强单行法的系统修订，保持法律体系的内在统一性、协调性、合理性，增强法律的可操作性。

（2）生态保护修复法

鉴于新冠肺炎疫情的爆发，生态保护修复法的重要性更加凸显。建议从生态安全的角度制定一部基本法律，统领现有的《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》等。

（3）应对气候变化法

目前最亟需的是要制定应对气候变化法，该法曾由国家发改委牵头制定，但未纳入十三届全国人大常委会立法规划，建议增补到十三届全国人大常委会立法规划中。

（4）节能减排和循环经济促进法

目前可以归类为节能减排和循环经济促进法的单行法律主要有：《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《可再生能源法》等。环境立法中有为数不少的法律被称为“政策法”，比如，《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律中存在着大量的指导性、建议性、鼓励性条款，这些需要进一步修订完善，增强其执行力和可操作性。

2. 构建自然资源法体系

根据前述《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》对自然资源部职责的规定，自然资源法体系应包括自然资源保护利用、国土空间规划、防灾减灾等方面的法律法规。

（1）自然资源保护利用法

自然资源保护利用法是指对土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等的综合勘探、综合开发、综合利用、回收再用等进行调整的法律。现行有效的自然资源保护利用方面的法律主要有：《土地管理法》《水法》《森林法》等。对生态补偿起重大作用的资源税法已经纳入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目中，有望在十三届全国人大常委会任期内出台。当前亟需制定一部统领各类自然资源的资源综合利用法，该法不仅是自然资源的开发和利用法，更应该是一部资源损害防治法，要考虑预防、减轻资源损害，实现资源接续，恢复可再生资源再生能力等[26]。该法已经列入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目中，但仍然需要法学界加大研究力度，力争早日出台。

（2）国土空间规划法

在2018 年党和国家机构改革中，为落实“多规合一”建立国土空间规划体系，将国家发改委、住建部、原国土资源部等多个部门的相关规划职责整合到了自然资源部，由自然资源部履行所有国土空间用途管制、建立空间规划体系并监督实施的职责。国土空间规划法是落实“多规合一”、支撑国土空间规划体系编制和实施的重要法律，是中国特色社会主义法律体系中一个新的法律亚部门。现行有效的国土空间规划方面的法律包括：《城乡规划法》《土地管理法》等。国务院制定的行政法规主要有： 《不动产登记暂行条例》《基础测绘条例》《土地调查条例》等。这些内容相对零散，无法适应生态文明建设的需要。为尽快落实国家机构改革的重大成果，目前最亟需的是要制定统一规范主体功能区规划、国土规划和城乡建设规划的国土空间规划法。这部国土空间规划法的规范对象非常广泛，应该涵盖的是所有国土空间的全域规划[27]。该法已经列入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目中，属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，现在法学界应该加大研究力度，推动该法早日出台。

（3）防灾减灾法

防灾减灾法包括《防洪法》《防震减灾法》《气象法》等，主要是与防治、减轻自然灾害相关的法律规范的总称。防灾减灾法与突发环境事件处理关系密切，应对防灾减灾法中各单行法进行系统修订，加强与《突发事件应对法》衔接，尽快形成系统全面的突发环境事件应对制度。通过这一突发环境事件应对制度，从总体上加强环境应急管理工作，有效应对突发环境事件，控制环境风险。

注释：

① 据最高人民法院《中国环境资源审判》（白皮书）报道，截至2016 年6 月，全国法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计558 个，其中审判庭191 个，有15 个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭，贵州、福建、海南、江苏、重庆等地建立了三级环境资源审判组织体系。而据最高人民法院《中国环境资源审判（2016——2017）》（白皮书）报道，2016 年7 月至2017 年6 月，各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373 件，审结13895 件，给予刑事处罚27384 人；受理各类环境资源民事案件187753 件，审结151152 件；受理各类环境资源行政案件39746 件，审结29232 件。

② 环境资源法律纵向体系包括：宪法中关于环境保护的规范、环境资源法律（包括基本法律和单行法律）、行政法规和部门规章、地方环境与资源法规和规章几大门类。同时，其他部门法中有关环境与资源的法律规范、我国参加的国际法中的环境法规范也通常被归入其中。对这一纵向体系的支持观点可见韩德培.环境保护法[M].北京：法律出版社，2018：49-52.蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2017：33-34.吕忠梅.环境法学概要[M].北京：法律出版社，2016：59-70.汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2018：25-28.周珂.环境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2015：24-27.黄锡生，史玉成.中国环境法律体系的架构与完善[J].当代法学，2014（1）：120-128。