城市机动车停车收费困境及完善举措研究*——以岳阳市为例

冯钟瑶

湖南理工学院，湖南 岳阳 414006

汽车数量的不断攀升给民众出行提供便利的同时亦带来了交通系统服务质量下降、交通延误增多、交通事故频发、能源浪费巨大、汽车尾气污染等诸多方面问题。停车资源供给严重不足成为阻碍提升城市交通治理现代化能力和水平的主要瓶颈之一，因此，各地都在积极探索有限停车资源的合理化利用措施，其中停车收费是较为普遍采用的一种市场化举措。我国公共道路停车费应当作为行政事业性费用依法征收，但是停车收费的合法根据、资金管理和使用等方面仍然存在制度空白。笔者以岳阳市为例，借鉴国内外成熟完善的停车费用管理制度且研究多因素影响下的综合效益最大化停车收费定价理论体系[1]，从法治建设的角度提出适合岳阳发展特征的停车收费政策，同时为国内其他城市的停车收费管理提供理论及应用借鉴。

一、城市机动车停车收费制度的现实需要

随着社会经济的发展以及人们生活水平的提高，在全国范围内，机动车保有量均呈快速增长的态势。“行车”必将产生“停车”，停车管理作为城市交通系统中的重要组成部分，能严重阻碍和制约城市交通的发展，因而“停车难”问题成为各大城市的“心头病”。道路属于公共利用资源，政府向停车者收取一定数额的停车费是通过市场经济杠杆来引导交通需求和运用经济管理手段发挥宏观调控职能的重要体现。无论是路权使用支付成本理论的学理支持，还是城市普遍性公共停车位供不应求的现状表现均反映了停车收费的必要性。

（一）是城市交通管理措施多元化需求

经国内外大量研究表明，通过弹性调整停车收费价格的方式，可以影响城市机动车的动态流动、居民的出行方式以及停车决策的选择[2]，从而平衡城市机动车的停车供需矛盾，协调城市土地资源的合理配置，促进城市交通的有序发展。合理收取停车费，既能满足居民的短期停车需求，又能释放道路资源，提高城市交通运行效率，进而改善机动车停车环境。

（二）是解决城市“停车难”的有效举措

收取的停车费可用于旧停车位的开发改造、停车相关基础设施的扩建和先进停车管理技术的引进，且通过制定合理的机动车停车收费管理制度，还可以吸引企业投资建设和改善停车运营的设施条件，这样的举措既促进了城市经济的发展，又实现了城市停车供给的扩张，对于缓解城市停车矛盾具有重要的现实意义。

（三）是推动公共交通优先绿色出行的重要保障

道路属于公共土地资源，由全体公众共同享有，谁使用谁付费应成为共识。开展停车收费并科学划分停车受益区，将停车费用于改善公共服务设施的举措[3]，一方面，可以实现公共资源的有偿使用，体现社会公平。另一方面，可以加强停车管理，杜绝无序停放，确保消防、抢险救援车辆等交通畅通，保障人民的生命财产安全。同时，停车收费还可以引导市民尽量选择公共交通，促进低碳绿色出行。

二、岳阳市机动车停车收费制度实施现状

岳阳目前中心城区公共停车泊位仅有2．4万个，缺口超过3万个，远远超出全市现有停车场的承载范围，无序停车和随意占道的现象愈演愈烈，直接破坏了交通的动态循环，因此，解决城市停车难问题迫在眉睫。从2019年2月1日起，我市在东茅岭路设立196个临时停车泊位，试行收取泊车费并从中总结收费经验；8月10日起，首批城区道路停车收费正式启动；在岳阳智慧停车收费试点和前期宣传工作基础上，10月全面推进主城区道路停车收费工作。经多方不断商讨核查，最终确定停车收费区域分两大类，收费时段是早上七点半至晚上八点且停车首三十分钟内免费，对驾驶军车、警车、消防车、救护车等执行公务的车辆提供免费停车[4]。

停车收费正式实施后，收入直接纳进政府财政，且主要用于城市停车场的建设改造、智慧停车技术的开发以及道路布局规划。经过近半年的实施，其取得了缓解交通拥堵、改善泊位周转率以及规范停车秩序等阶段性成果，已达到其初步意向的实现，起到了惠及民生的作用。但后续存在许多与停车收费相关的严峻问题，主要有以下几个方面：1．智能停车管理系统设计不完善。系统内部存在缺陷，例如车辆的停车计时有误差进而导致收费不规范，且功能不全面，无法贴合大众的需求；2．现行停车场的设计单一，收费模式不能满足不同人群的需求。随着时代的更迭，现有停车场将无法满足停车需求，无法通过价格杠杆来引导和平衡停车需求；3．城市道路停车收费的法制构建不够细化，缺乏公信力。问题主要体现在政府规章中，对于现下停车管理的所得收益，虽有明确的规章指引其统归财政，主要用于对公共资源的再建设，但这样的规定过于笼统模糊，亦不利于社会的监督。

对比国内外城市停车收费制度的实施情况后发现，一是国际停车收费市场化运作程度较高。国际上大多通过经济杠杆的方式来缓解停车供需的压力，而国内停车收费则普遍执行市场定价、政府指导价和政府定价的形式。但近年来，我国停车收费的市场定价范围逐渐扩大，允许并鼓励经营者参与停车收费管理将会成为未来导向。二是差别化停车收费在国内外城市普遍适用。差别化停车收费即按类型、区域、时段等条件实施区别化收费，它是国内外各大城市统筹城区路内、路外停车资源，引导用户合理利用停车资源的重要途径。三是国际停车收费管理高度重视信息化建设。以纽约为例，其早在2008年就开始在曼哈顿试点智慧停车区域，采用停车电子收费系统、智能停车系统等信息化建设，提高了停车收费管理效率和促进了企业的发展。四是在法律法规层面，国际上多以严格立法、高额罚款等方式促进文明出行和规范停车。其中最为显著的就是日本，日本早在1957年就颁布了《停车场法》，有多达8部与停车有关的法律，是停车立法的典范国家。科学立法，严格执法，是促进全民守法、文明停车的关键，是践行习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要体现，更是推进新时代中国特色社会主义法治建设的时代标杆。

目前，全国范围内的民用汽车保有量呈高阶增长趋势，大型乃至中小型城市都面临着急迫的停车难问题，各地都在积极寻求解决问题的良策。如济南、武汉等城市通过允许自主定价等方式鼓励民营企业投建停车场[5]；南京、上海等城市积极探索换乘停车场的修建，以求将公众引向公共交通；而在探索新的停车管理模式的道路上，以苏州和广州两座城市为杰出代表[6]。可预见的是这些举措都会因市场经济的背景而激发许多竞争行为，由此产生的各类问题都有待进一步探究。借鉴国内外停车收费管理经验，可见停车收费管理需呈现出“市场化、差别化、信息化、规范化”等精细化管理的特征和趋势，且在收费水平、结构、方式等方面都要有科学设置与处理[7]。

三、城市机动车停车收费的异化问题

（一）扣押车辆停车费收取

长期以来，全国各地均存在部分由车主或驾驶人缴纳其被采取行政强制措施的扣押车辆停车费用的现象。根据有关法律法规的规定，执法部门在处理事故并对违法车辆进行临时扣押后，有义务对被扣留车辆进行妥善保管，可以由执法部门自行保管，也可以委托社会单位代为保管。执法部门委托社会停车场对车辆进行管理，从而与停车场产生了相应的民事权利与义务关系。需要指出的是，车辆暂扣是执法部门依法履行职责的结果，保管车辆产生的费用理应纳入执法经费。政府为执法费用买单，既减轻人民负担，又体现政府形象，更加彰显了司法的法治进步。

（二）市场定价的监管

随着越来越多高星级酒店、大型购物中心等高档场所的停车收费高或强制收费等现象被媒体、网友接连披露，值得引起监管部门的高度关注。根据相关法律规定，商场、酒店、写字楼等场所配建的停车场均在市场监管下按经营者自主制定的收费标准进行收费。然而，独立定价并不等同于任意定价，经营者不能为所欲为更不能强制交易，必须严格遵守法律底线和诚信原则。因此，相关主管部门应加强对易侵权风险点的监管，积极依照职责处理消费者投诉，科学研判停车场收费行为，精准发现问题，及时纠正偏差，追究经营者的责任，为消费者创造公平、放心的停车消费环境[8]。

（三）公共土地资源停车费收取

随着市民法律意识的不断增强，多年来关于公共土地资源停车收费举措的质疑声不绝于耳。争议的焦点停留在停车收费的合理性上，其大多主张城市道路等公共利用资源的投建经费都已由城市市民所依法交纳的各类税费囊括，即市民已经为路边停车的行为买了单，再来收费并不合理。需要明确的是，政府有权管理公共资源的利用，且我国有关法律法规中也明文规定境内公民均有维护交通秩序，保障道路持续健康发展的责任与义务，只要明确停车费专用于建设公共停车场等公共设施中就可以确保停车收费举措的合理合法性。

四、城市机动车停车收费完善举措

（一）健全停车收费管理制度

实现社会公平公正是贯穿中国特色社会主义事业的长期任务，中国特色社会主义公平正义引导群众生活和社会发展的基本价值取向[9]。完善市场机制，合理分配资源、建设法治体系是保障公民的合法权利、促进社会和谐发展和实现共同富裕的根本要求。法者，天下之仪也，遵守法律不仅是公民行为的基本准则更是公平正义的核心要义。市场经济要利用好法律这柄维护公平正义的利剑，来防止垄断等不良商业行为的产生，要在法律层面上加大对停车管理的力度和明确对停车场收费管理的要求，促进停车管理健康发展。

（二）完善管理体制，增加执行透明度

在中国，公共道路停车位的经营管理权一般通过特许经营、公开招标的方式授予相应的停车管理企业，岳阳也不例外，由市城投集团作为收费主体。作为授权对城市停车资源管理的公司，集团应廉洁地管理和高效运作有限的城市停车位资源，为市民提供良好的停车环境。因此，为防止滋生腐败，必须将管理企业的名称、资质、经营状况以及相关招投标信息进行公开，更应将停车收费的用途及明细作详细汇报，有利于公众的监督，增加执行的透明度。不仅如此，还有明确管理部门的职责划定，既要预防各部门推诿责任又要防止一方独大，以权谋私。停车费用的调控与市政委、发改委、城管局、物价局等有关部门息息相关，如果不划清各管理部门的职责权限，制定一个科学合理的管理体系来互相制衡，就很容易造成监督不力，收费紊乱的僵局[10]。

（三）智慧停车收费系统需不断改进和升级

岳阳现阶段采用“三位一体”的治理方案，即形成政府主导、企业驱动、公众参与的路内停车协同治理模式[11]和开展车位检测、现场缴费、后台监控的智能管理模式，既改善了传统人工现金收费而产生收费效率及道边停车位周转率“双低”的现象，又迎合了移动支付潮流，加快了城市道边停车费收费模式的转变。但在试行期间经部分我市居民反映存在收费系统产生误差的现象，再结合上文谈到的国际停车管理经验，须知要不断地升级路侧停车管理智能应用程序，功能除了常规的收费规则设置、停车登记、车位查询、移动支付、收费票据打印等功能[12]，还应包括车位情况浏览视察、提前预定并实时追踪录像的功能，这样不仅能提升用户使用智慧停车收费系统时的体验感还能维护公共秩序，一旦发生恶意逃费等违法行为，相关责任部门也能获取完整的证据链，并采取有力的法律手段进行处理，进而加强监督，保障社会安全。

（四）因地制宜设计停车场和停车位，创新多样化收费方式

为寻求解决停车位供应不足问题的长远之计，必须创新停车场及停车位的设计，所以立体停车场及交叉式和双层停车位的构想就应运而生。这类新型停车场设计，其突出优势是最大限度地节约土地资源和利用城市空间，以减少对公共道路资源的占用，是当之无愧的节源好手，尤其双层停车位还能提高汽车的防盗性和防护性，增加汽车的安全系数。最重要的是创建立体停车场还可以相应研发多样化的收费方式，满足社会不同群体的实质需求。当然建立现代化的立体停车场建造成本高，选址规划难度高，因此建议市城管局因地制宜研发立体停车场，鼓励有条件进行平面停车场立体化改造的产权方积极参与立体化改造。

（五）“互联网+”智慧停车

在“互联网+”时代下颠覆性经济模式的作用，以及基于共享理念的盛行，共享停车这种能够打破时空限制，错峰动态调整和分配车位资源的模式成为新的尝试。“共享停车”顾名思义就是共享停车位，车位供应商可以将自己的闲置车位放到互联网平台上，用户通过该平台预约一定空间与时间的车位来使用，而车位供应商在符合法律规定和遵守平台规则的前提下亦可获取相应的报酬。共享停车是统筹可用停车资源，本质上并不改变现有资源的数量，在不增加停车资源建设成本的基础上，对停车位信息进行更精细化的管理，以此来缓解停车资源供需时空不均衡。但共享停车是需多方参与以实现共赢的方案，并不是一家唱“独角戏”，其中还存在许多法律问题有待解决，因此要想其实现，还需政府主管部门以及各方专家献计献策，共同助推其早日实现。

中国汽车数量逐年增加，在寸土寸金的时代，停车位短缺的问题也日渐尖锐，进而导致停车收费不合理的乱象持续多年。治理不能一蹴而就，以岳阳市为例，行政主管部门不仅要借鉴国内外成熟和完善的停车收费管理制度还要顺应智能信息化的潮流趋势，开发互联网智慧停车收费系统。要结合本地实际情况和联动多方智慧，通过法治手段建立科学合理的停车场收费管理制度，以求更好地为人民服务。