城市社区二重性及其治理

蔡 禾 黄晓星

(深圳大学 法学院社会学系,广东 深圳 518061；中山大学 城市社会研究中心，广东 广州 510275)

一、研究背景与研究问题

上世纪90年代以来，我国城市社区建设取得了很大成绩，创造出一系列地方性城市社区建设模式，如沈阳模式、上海模式等，为探索基层社会治理积累了实践经验、奠定了基础。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”近年来，城市社区建设的重点开始转向社区治理的创新和发展，试图重塑社区治理体系。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》对城乡社区给予重新界定：“城乡社区是社会治理的基本单元”。“社区”概念从上世纪90年代以来发生了诸多变化，最终被确立为我国社会治理的基本单元。对学术界来说，以往的社区研究集中于社区治理体系和社区共同体变迁两个方面，三十多年的基层治理变迁将社区作为有效的空间治理单元建构了出来。从各种政策出台及实践来看，社区治理是一个不断技术化的过程，从空间单元的划分到体制机制的建设，最终实现在社区中对人的管控上。社区治理面对不同的主体，由此产生了很多问题，近年来的社区治理实践创新某种意义上就是对这些主体的回应与调整。在城市化迅速推进的过程中，我国城市社区的流动性和异质性加大，因此如何在社区中完成治理的构建成为重大的政策议题。本文将城市社区作为一个系统进行分析，认为城市社区具有治理单元和社会单元二重性，在此基础上力图构建城市社区治理单元的分析框架，并对现阶段社区治理创新进行阐释。

二、社会治理单元变迁与城市社区二重性

古代中国在漫长的历史进程中逐步形成了稳定的统治体制，尤其到明清时期形成了宗法一体的统治体制，这个体制的统治单元在县一级与宗族、乡绅结合，构成一体化的结构，即政治、宗族与空间紧密结合在一起。1949年新中国建立后，在城市社会建立了以单位制为主、街区制为辅的基层管理体制，基本上维持在总体性支配的总体性结构之下。而在上世纪80年代，一体化结构和总体性结构解体，单位制转向社区制，城市社区呈现出治理单元和社会单元二重性的主要特征。

(一)作为治理单元的社区

“作为经济手段，资本市场和资本逻辑促进了社会生产力的加速发展。”(1)胡敏中：《马克思主义对资本逻辑非法僭越的批判》，唐昆雄、欧阳恩良主编：《新时代马克思主义论丛》2019年第1期，中国社会科学文献出版社。伴随着市场经济体制的逐步建立和市场经济的快速发展，原本以单位制为主的基层管理体系越来越不适应市场经济下的社会变迁，与单位制相配套的作用随着单位制的解体亦慢慢消失，“社区制”逐步取代单位制、街居制。治理单元成为城市社区的政治属性，“社区”进入政策的视野，成为基层治理体系的主要部分。作为治理单元，社区有以下特征：1．空间边界的人为划分。按照管理的要求，社区作为社会治理的基本(行政)单元，有它相对固定的行政管辖边界。居委会虽然被定位为自治组织，但其管理辖区是被严格划定的，1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，一般地以一百户至六百户居民为范围。”1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》又将城市居民委员会的管辖范围调整到“一百户至七百户”的范围。社区被定位为居委会的管辖范围，该空间边界依循了公安户籍段的管辖区域。在不同城市的社区发展中，各地普遍扩大了居委会的管辖范围，大部分在1000—3000户之间，甚至出现了5000户以上的超大社区。2．职能的行政特征。作为治理单元的社区承担了行政化的职能，承接上级委派的行政事务，如维护社会治安、提供社区公共服务等。治理单元的行政功能属性要求社区成为行政等级中的基层，成为政府的“手”与“脚”，在维护社会稳定、公共安全方面发挥重要作用。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的居委会的主要任务中就有：“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”这就充分体现出居委会的行政特征，而且居委会的经费也来源于上级政府的财政划拨。3．运作的科层特征。居委会作为一个正式的组织，其运作机制具有较强的科层特征，对社区事务进行细致的分工安排。“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成”，现阶段居委会包括综治维稳、计划生育、民政事务等相关的分工安排，落实到不同的居委会干部身上。居委会委员也有着不同的职权等级，依照明确的居委会组织相关规章制度运作。如《广州市社区专职工作人员管理办法(试行)》(穗府办规〔2018〕1号)中规定，社区专职工作人员分为正职、副职、一般工作人员三类，并按其在社区从事的岗位享受相关待遇。作为治理单元的社区，主要围绕着公共事务运行，与私人事务严格区分开来。4．管理者素质的公务员化。现阶段，城市社区专职工作人员基本上都需要通过公开招考录用，其任职资格要求与公务员、事业单位编制人员接近，普遍要求有国家承认的大专以上学历(有些区域要求有本科以上学历)。社区专职工作人员要求有所在区域的户籍，并拥有社区管理、组织和服务的相关专业技术。另外，部分地方专门设置岗位招考社区专职人员转成公务员。2017年，四川、安徽、云南、湖北等省都有面向社区专职人员的公务员招考。5．正式约束与法理权威。作为治理单元的社区要求符合条件的小区、新建的楼盘等都应依法设立居委会，要求居民在社区辖区范围内进行属地管理，在居委会登记、办理相关证明等。社区对于居民的约束来源于法定的正式约束，而居委会的权威则是法理权威。社区属于各类“正式制度”体制的组成部分，正式制度基于“明确的价值理念和理论理性而制定的明文规则，简单化和清晰性是其特点”(2)肖瑛：《从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换》，《中国社会科学》2014年第9期。，其与日常生活严格区分开来。

(二)作为社会单元的社区

社会单元是城市社区的社会属性，其性质不同于政治属性意义上的治理单元，作为社会单元的社区具有极强的社会学意义上的社区含义。作为社会单元的社区是自然形成的，是滕尼斯笔下的共同体的概念，是传统的、感召的、自下而上的。作为社会单元，社区具有以下特征：1．空间边界的自然形成。社会单元按照人们的聚居或者其他共同特点而形成，是自然形成的过程。“社会生活共同体”(3)参见《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》概念本身就强调社区具有自然形成的属性。在城市社区中，典型的社会单元如邻里、楼宇、城中村、单位社区、社区文娱群体等，其规模虽然或大或小，但并不按照前述居委会辖区范围而定，它们有可能涵括了居委会，也可能在居委会之下。这种自然形成的空间边界也代表了群体的利益单元、需求单元等。2．功能的社会特征。作为社会单元的社区主要承担着社会功能，如社会支持、社会整合、情感交流、文化传承和发展、非正式控制等。共同体既具有温情脉脉的一面，对成员有保护、社会支持作用，同时也对成员有一定的控制作用。社会单元具有明显的扁平特征，而非治理单元的行政化和科层化特征。与治理单元的行政特征不同，社会单元的社区具有非组织化的特征，其发挥的功能并非承接上级委派的事务，而是对自下而上的需求的回应。3．熟人社会的情感互动与共同的认同。滕尼斯在论述共同体概念时，认为共同体是基于自然意志而形成的(4)[德]滕尼斯：《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，商务印书馆1999年版，第31页。，人与人之间是面对面的互动，具有较强的情感性特征。社会单元的社区是熟人社会，人们在日积月累的互动中形成了某种意义上的归属感和认同感，也会形成一些集体行动。4．自然产生的社区领袖。社区领袖一般是自然产生的，其以自身的声望获得社区成员的认可，具有一定的号召力和领导力。他们往往具有较强的个人魅力，有较多的闲暇时间，并且积极热情地参与社区事务，如城中村中的德高望重的长老、小区中的楼长、文娱组织的负责人、业主委员会委员等。5．信任关系的非正式约束。社区难以正式的规章制度对社区成员进行强制约束，但也形成了社区公约、业主公约等具有一定约束力的规定。在社区中，非正式制度发挥着极重要的作用，以社区文化、彼此的信任关系等对个人起到牵引的作用。社区服从“生活共同体”的逻辑，是个体生活的家园，其约束来源于生活中的非正式制度，这些非正式制度体现为民情和习惯法等。“社区内部的社会网络联结着个人的行动与意识，使得群体成员较为容易达成‘共识’，形成群体‘契约’。”(5)阳杨、陆林：《乡村振兴视角下地震灾区农村的社会资本与公共物品集体供给——基于汶川灾区都江宴D镇的调查》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2018年第5期。

三、城市社区二重性的互动及治理问题

诸多研究都揭示了“社区”作为治理单元的构建(6)杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。成为有效的治理工具。治理单元和社会单元的二重性结构要求我们将社区建设作为行政事业或者社会事业进行区分，目标选择不同也导致机制和策略的不同(7)蔡禾：《社区建设：目标选择与行动效绩》,《广西民族学院学报(哲学社会科学版)》2003年第4期。。城市社区二重性处于张力和互动中，带来一系列的治理难题，影响了治理的成效及后续的城市发展。

(一)治理单元的日益强化与社会单元的日益弱化

从社区制推行初期的情形来看，国家的政策意图是希望能够以自组织的方式将社会单元整合起来，这就要求把社区作为一种社会生活共同体来建设。但从后续居委会的发展来看，居委会成为了治理单元构建中的重要组织，社区作为治理单元的性质日益强化，从而逐步脱离了原本构思的生活共同体的意图。

我国城市社区的特征是国家性和行政性强(8)李亚雄：《我国城市社区性质与社区建设的取向》,《社会主义研究》2007年第1期。，社区和居委会往往是一套班子，居委会成为行政化的组织，成为重要的属地管理机构，而与“自治”属性不太吻合。有学者调研发现，某社区由党政机关职能部门、群团组织下派到社区的行政事务达221项，包括了上面各条块组织的行政事务，并且需要统计上报大量的台账数据(9)孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能?》,《南京社会科学》2016年第7期。。社区行政化是城市社会转型时期政府对社会再组织的需要，其内容包括社区空间的行政化、社区组织的行政化、社区事务的行政化，社区行政化具有较强的路径依赖(10)陈伟东、李雪萍：《社区行政化：不经济的社会重组机制》,《中州学刊》2005年第2期。，是对传统的强国家—弱社会体制在基层社会管理中的继承和延续。“社区”的政治意涵在于通过构建社区使大量的政府职能在基层得到有效执行，在社区空间单元中化解社会矛盾和冲突，从而建立起维系社会稳定的基层社会管理体制。

但是与此同时，作为社会单元的社区却在逐步弱化。随着“单位制”的解体，人口流动不断加快，一方面中国已从传统的农业社会转向了工业社会，另一方面城市已从以往的生产者社会转向了今天的消费者社会。在单位制解体的过程中，社区的“单位社会共同体”性质也在消失，借助于“单位”权力的强控制逐步消失，社区呈现分化、隔离、碎片化等特征。由于人口流动不断加速，城市社区呈现出社会学意义上的社区消亡状况，人与人之间日益陌生化、关系越来越疏远，基于血缘、地缘等人际关系纽带的影响在逐步消减，社会参与的意识和行动弱化，个人变成了原子化的个体，本地人与外地人交往接触较少，社区社会治安问题突出。流动人口在城市中成了“外来人口”、“边缘人”(11)吴猛：《发育邻里网络：降低社区直选成本的根本途经》,《社会》2004年第10期。，出现社会排斥现象。总体来说，流动人口带来群体与社区组织、成员经济利益、社区活动与成员人际交往、社区规范和制度、社区文化与社会心理几方面的分化，流动人口与城市人口更多的是工具性的交往，难以形成整合性的社区(12)刘春荣：《国家介入与邻里社会资本的生成》,《社会学研究》2007年第2期。。中国社会快速的市场化转型与城市化进程大大提升了人口陌生化的程度和发展速度。人口陌生化在创造出城市的多样性文化和发展出人的独立性的同时，也在人际层面增加了关系疏离、信任流失的风险。社区不再是过去的一个熟人社会，传统社区的公共价值、公共精神与公共文化被社区人口陌生化过程碎片化和个体化了。这种社会生活的原子化和个体化过程将使共同体蜕变为名存实亡的松散里弄，导致社区秩序、社区纽带、社区关系和社区公共精神出现“大分裂”。居民在摆脱了因职业或住房产生的社区依附成为独立个体的同时，也因为彼此不同的社会、经济、文化、族群特征而成为了社区的陌生人。“个人的存在就不是原子式的个体的存在，而是社会关系中进行现实的物质生产活动的现实存在。”(13)鲁品越：《〈资本论〉的存在论思想及其对唯物主义的四大贡献》，唐昆雄、欧阳恩良主编：《新时代马克思主义论丛》2019年第2期，中国社会科学文献出版社。如果不能在社区中形成新的社会联系纽带，那么社区居民就会不可避免地陷入“原子化”境遇。

治理单元的强化与社会单元的弱化导致政府在基层社区面对着分散的个体，诉求也较为分散，而组织化机构陷入与非组织化个体的互动，居委会干部经常处于到处“救火”的被动局面中。笔者在广州、深圳等城市社区调研的过程中发现，社区的问题(包括信访、邻里纠纷等)往往是个体化和异质化的。城市社区的特征是区域化、个体化和异质化，相对应的利益诉求和矛盾冲突也是区域化、个体化和异质化的。在邻里公共空间(楼道等)、社区公共空间(社区广场、文化室)等的使用上，居民之间也存在着一些冲突。另外，对公共空间的使用行为存在着极大的外部性，如时下流行的广场舞带来噪音的问题、社区内宠物活动导致公共空间的卫生问题等。由于彼此不认识，居民大都将问题直接投诉到居委会或者报警，居委会则被动地陷入到调解各种繁琐的居民矛盾冲突之中。

(二)治理单元的标准化治理与社会单元的异质分化

随着行政化、科层化而来的城市社区特征是治理单元的标准化建设。与2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》配套的文件还有《全国社区建设示范城基本标准》，其中提出了组织领导坚定有力、社区体制改革创新、社区组织机构健全、社区服务功能完备、社区卫生不断发展、社区文化活跃繁荣、社区治安状况良好、社区环境整洁优美等社区建设的要求，各地也相应地出台了社区建设的各类规定。社区建设的标准化有利于区域统一，有利于对居委会组织及其工作人员进行绩效考核、评估等，这也是居委会成为科层层级的一个重要体现。在后续发展中，社区治理标准化越发重要，在各类国家部门制定的文件中，社区作为一个治理单元的重要性越发得到体现。2011年，《国家标准化管理委员会关于印发〈标准化事业发展“十二五”规划〉的通知》中提出，要“加大社会管理和公共服务标准化力度”，其中尤其提出要将基本社会服务(包括各类社区治理和社区服务)作为标准化建设的重点，要求制定社区治理和社区服务的标准。2013年，《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》(民发〔2013〕178号)要求“加快推进社区社会工作服务法规、政策与标准化建设”。社区服务标准化建设被纳入国家服务标准化建设范围，对服务流程、方法、评估等环节都制定了相应的标准。

但在社会单元层面上，社区却呈现出异质化的一面，这与作为治理单元的社区标准化建设截然不同。从社区人口和空间结构上看，住房商品化改革是近二十多年来的最显著力量。1994年7月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)，开启了城镇住房制度正式改革之路。住房商品化推动了人们居住模式的变化，人们通过市场的力量被分配到不同的社区之中，原本与单位制结合在一起的计划化社会被进一步打破。我国1978年城区人口为7682万，至2016年增长到40299.2万人，其中1978年至1990年上升速度最快，年均增长速度达30%，1991年短暂回落后，1992年至1995年又重新攀升(14)参见《2016年城市建设统计年鉴》，网址：http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/。这些新增的城市人口大部分通过购置商品房或者租赁住房居住在各物业小区中。住房商品化改革形成了各种不同的异质空间，在不同的社区空间中人口异质性显著增强。人口异质性是现代社会的基本特征，也就是说在现代社会人口表现出日益增大的差异性并且高度分化。

社区内部的矛盾冲突往往跟空间结合在一起，空间的区域化与人口的异质化结合，导致社区天然地形成了不同的利益单元，与之相伴随的是不同的利益问题。同时，以标准化建设为特征的居委会辖区分化成不同的社会单元，嵌套于社区之中。从社区秩序的角度看，清晰的治理单元社区划分并不代表相对应的社会单元社区，如物业管理单位中出现的物业纠纷、征地拆迁过程中的经济合作社等。当我们分析治理单元设置与社会单元的关系时，二者有时一致，但大部分时候呈现出不一致，如居委会辖区包含于大型物业单元之内(治理单元小于社会单元)，抑或一个居委会包括若干种类型的小区(治理单元大于社会单元)。基层治理单元的安排有着较大的统一性，它以人口为依据，而社会单元则显得更为复杂，如居委会辖区中可能有城中村、单位小区、物业小区等，差异性非常明显，又或者一个大型的物业小区分成若干个居委会。在城市化进程中，出现了两类有特色的城市社区，一类是都市边缘农村都市化，成为城中村如鹭江村(15)周大鸣：《论都市边缘农村社区的都市化——广东都市化研究之一》，《社会学研究》1993年第6期。；另一类是外来人口集聚的社区，如联星村的“四川村”(16)周大鸣：《论都市边缘农村社区的都市化——广东都市化研究之一》，《社会学研究》1993年第6期。、浙江村等跨越边界的社区(17)项飚：《跨越边界的社区：北京“浙江村”的生活史》，三联书店2000年版。等。这些社区基本上与都市中的其他社区存在一定程度的隔离，居委会在推行标准化、行政化过程中与由于人口流动、异质化带来的社会单元的复杂化很难匹配。

同样，标准化的社区服务也难以匹配异质化的需求。不同城市、不同街区空间的布局不一样，导致区内不同街区的分化，各街道间人口异质性增强，因而不同街区空间的居民的需求呈现不同特点。社区作为社会治理的基本(行政)单元，有它相对固定的行政管辖边界，在职能均等化和服务均等化的管理体制下，社区服务都是以社区行政边界来实现供给。但是并不是所有服务产品供给的有效性边界都是与社区的行政边界一致的。在上世纪80年代以来的社区服务体系构建过程中，纵向服务体系的建构导致服务供给难以满足差异化需求的困境。1986年，时任民政部部长崔乃夫提出在城市开展社区服务工作的任务，确立了城市民政社会保障工作以“双福加服务(社会福利事业、社会福利企业加社区服务)”为重点(18)唐 钧：《当前我国城市社区服务综议》,《社会学研究》1990年第5期。。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定，“居委会应当开展便民利民的社区服务活动”，这就确立了社区服务供给的主体。1993年，14个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》。在这一阶段，社区建设的政策不断出台，社区开始成为新的城市服务单元，以解决单位制逐步解体过程中产生的社区服务主体缺位带来的社会问题。2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(以下简称《意见》)明确了社区以居委会管辖范围为基础。《意见》指出：“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。”《意见》明确拓展社区服务是社区建设的重点，“在大中城市，要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向” 。

但自上而下的服务发包难以满足差异化的需求。社区服务一开始将服务单元设置为与居委会同一，居委会成为主要的服务主体，但居委会管辖的边界往往与基本公共服务需要的边界不一致，居委会作为行政主体又难以应对日益变化的居民需要。所有的服务通过该服务单元输送导致街道及以下的基层单位成为大而全的行政机构，在应对所有上级职能部门的服务指派的同时，却忽略了不同社区的差异化需求。在社区服务方面，社区需求本身难以清晰界定，以基本公共服务为主，而这些基本公共服务是与国家相对应的职能部门相匹配。社区服务体系的构建是标准化的，以纵向行政发包的方式(19)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期；周黎安：《再论行政发包制：对评论人的回应》，《社会》2014年第6期。通过层级政府不断往下发包，“接包方”是以行政为边界的街道办事处和居委会，而非以不同的人群为单位。社区服务发包是标准化、均等化的，但发包到社区时却出现极其严重的不精准，不能将服务精准地输送到需要的人群。“既无法满足居民日趋多元的公共服务需求，同时也让政府陷入财政负担和庞杂事物中无法自拔。”(20)冯帅帅、廖鸿冰：《需求视角下城市居住社区公共服务供给研究——基于湖南省三地区调查数据的分析》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

由于社区人口构成的多样性，社区服务的需求也呈现出多元化特征，而满足人们需求的供给仍然短缺。这种短缺既有绝对性供给短缺，及社区基本服务的供给短缺；也有结构性供给短缺，即服务供给无法适应不同层次或不同类型的服务需求。近年来，政府资源和社会资源不断进入社区服务领域，但如何发现和评估社区居民的真实需求，如何在政府与各种社会主体之间建立一个合理的职能分工体系和高效率的服务产品供给体系，已成为当下社区治理面临的重大问题。

(三)治理单元的区域化治理与社会单元非区域化的问题

在单位制时期，单位是生产空间和生活空间的结合，国家通过单位将资源输送到个体(21)邴正、蔡禾、洪大用等：《“转型与发展：中国社会建设四十年”笔谈》，《社会》2018年第6期。，单位制社会更多的是单位职工集中居住，政府以单位为依据划分人口，这种划分是一种类型化划分。在单位制时期，国家吞并社会、掌控了一切资源(22)李汉林：《中国单位社会：议论、思考与研究》，上海人民出版社2004年版，第90页。。与这种国家—社会体制相配套的组织形态是单位形态，我国在改革开放前基本都是各种类型的单位组织(23)李汉林：《中国单位社会：议论、思考与研究》，上海人民出版社2004年版，第125页。。在这种结构中，单位控制了个人的一切资源，个人完全依附于单位，成为“去个人化”性格的单位人。在这种体制里，政治组织与专业组织融为一体，国家意识形态全面渗透到个人思想中并控制、管理着个人生活的方方面面，所以国家的大部分行为都只能通过单位去传输贯彻，单位成为国家动员个人的强有力的中介，也就是说国家全面控制了社会。单位和社会空间相结合，单位是一个有一定空间边界的结构，社会管理实际上通过区域化的单位来解决基层的问题(24)邴正、蔡禾、洪大用等：《“转型与发展：中国社会建设四十年”笔谈》，《社会》2018年第6期。，而街居制在当时处于辅助的地位。人口的低流动性也使得这种基层社会管理体制能够有效发挥作用，加之人们大都长期生活在同一个生活空间中，区域化的问题得以通过区域化的单位来解决。

改革开放后，人口的大规模流动和城市的快速发展使这种解决问题的模式变得日益不可行。社区制的推行匹配了上世纪80年代至90年代的城市情况，此时国家对城乡人口的流动仍然有较强的管控能力，人口流动处于可控的状态。1981年国务院颁布了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，其基调是严格控制农村人口向城市流动。但社区仅仅是一个生活空间，而非像单位一样集生产空间和生活空间为一体，因而社区不具备像单位那样的解决问题的能力(25)邴正、蔡禾、洪大用等：《“转型与发展：中国社会建设四十年”笔谈》，《社会》2018年第6期。。传统的单位拥有对个人工作、生活等全方位的控制力，而社区不具备这样的能力，虽然它拥有各种生活功能，但对个体却没有相应的约束力。社区拥有综合的管理权，但这种权限较低，处在“低治理权”(26)陈家建、赵阳：《“低治理权”与基层购买公共服务困境研究》，《社会学研究》2019年第1期。的位置上。

同时，中国城市社区建设处于快速推进的城市化进程中，随着国家、市场等外部社会结构的调整，乡村人口持续向城市迁移，城市中流动人口显著增加，原本稳定的社区结构被打破了。对于本地社区来说，有很多问题并非是单独一个社区的问题，而是快速发展的城市化进程带来的，如传统的城市社区(村落)面临城市化中的征地拆迁问题，或者老旧社区的城市改造更新问题等。笔者在珠三角区域调研城市社区问题时发现，城中村社区在土地使用和征用上普遍出现矛盾和冲突。深圳市光明区D社区出现了集中的上访事件，其中主要就涉及到城市开发过程中对国有农场、城中村土地征收过程的历史遗留问题。在该过程中，土地问题和农场员工安置补偿、员工和村民的身份转换、土地所有权的争议等都成为社区矛盾的焦点，这些矛盾集中出现在深圳市新区开发和发展的过程中。在社区中也出现了因工厂欠薪引发的上访问题，按照“属地管理”原则，政府也将这类上访事件的处置纳入对该社区的考核中，因此该社区党支部及社区工作站都相应承担了更多的责任。由于该社区对于这类信访问题处理的“无力”，社区党总支被认为是“软弱涣散党组织”。其实这几类问题事实上都是社区之外的非区域化问题，但在目前的体制安排中都置于社区的治理体系中来解决，这是社区难以承担之重。

(四)治理单元的公共性欠缺与社会单元成员的脱域问题

“公共性”是社会建设的重要目标，也是其重要的支撑条件(27)李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。。2004年党的十六届四中中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会协同、公众参与强调的就是社会公共性的构建，在社区层面上就是社区公共性的构建。“社会生活共同体”作为社区概念蕴含着极强的公共性理念。

但在我国社区的具体发展过程中，社区的公共性一直未能充分形成和发展，公民个体不同程度地游离于社区治理体系之外。首先，治理单元的过度行政化，使社区社会组织和居民成为被管理的对象，而非参与治理的主体，社区对于公民来说只是办理基本公共事务的组织场所。其次，社区技术治理的充分发展导致对社区公共性的切割，如社区信息化的发展在社区中布置了各类门禁系统、监控系统，社区被分割成不同的单元，而个体则形成一个个行走中的数字信息。社区治理在社区信息化的过程中被碎片化，全国推行的网格化管理体系则将社区事务还原为一个又一个的事件，公民参与及组织消失在数字之中。在全国各地推动数字化治理，各种数据平台的构建嵌入到国家的治理体系中，政务平台等也利用数据治理进行了重组。社区技术治理在操作层面上改变了政府治理，但并没有因此推动多元主体的参与。同时，社区治理对于数据的使用主要停留在收集层面，还没有达到充分挖掘和有效利用的程度。数据收集之后一般只是汇总到更大的区域、城市或国家层面，难以使用到社区层面上，进而难以发挥其在社区治理中的功能。再次，作为社区公共性的重要组成部分的社区社会组织的能力也较为欠缺。社会组织在2000年以后在数量有了极大增长，但在质量上则呈现出“良莠不齐”的局面，并未承担起相应的社会服务的责任(28)黄晓星：《社会自我管理机制：社会组织》，载于《社会管理十讲》，南方日报出版社2011年版，第168页。。最后，公民的素质与参与能力的不足。在社会体制改革中，参与不足是制约公共性的深层问题，在社区层面如居委会直选的参与比例不足、社区相关制度空转较多等(29)李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。。相关的自治参与制度流于形式，议事会等制度也形同虚设。在物业管理领域，各地频繁爆发业主维权事件，业主委员会成为重要的治理主体。但也有研究发现，部分业委会在物业管理过程中，管理不善、与业主产生较多冲突，业主大会等正式的约束并没有落到实处，从而导致社区治理陷入困境(30)黄晓星：《社区过程与治理困境：南苑的草根自治与转变》，社会科学文献出版社2016年版，第275-280页。。居委会和业委会在自治方面的运作不良有很大部分原因是因为参与主体的自治训练不够充分，公民素质还有待提高，民主参与社区公共生活的能力欠缺。社区分化成不同的部分，而难以形成有效治理。同时，由于社区事务是公共事务，在公共领域中居民参与意识弱，大家都存在“搭便车”的心态，而不愿意积极参与。

社区居民的公共性难以形成，而没有公共性就没有居民自治。居民在社区中处于“脱域”的状态，社区内部异质性的增大虽然会抑制整合性的社会资本,但有可能促进链合性的社会资本(31)李洁瑾、黄荣贵、冯艾：《城市社区异质性与邻里社会资本研究》，《复旦学报(社会科学版)》2007年第5期。，人们在社区内部难以形成整合性的网络，但却在社区外部拓展各种关系网络，形成各种“脱域”的共同体(32)王小章、王志强：《从“社区”到“脱域的共同体”——现代性视野下的社区和社区建设》，《学术论坛》2003年第6期。。由于居民“脱域”于社区之外，现行的以“属地管理”为基础的社区建设模式取得的基层整合效果越来越弱，居民的社会支持网络从自然形成的社区向国家治理的行政社区之外扩散，逐步超越原先的社区空间范围，邻里关系趋向疏离甚至紧张，社区内的认同和参与大幅度下降(33)黎熙元、陈福平：《社区论辩：转型期中国城市社区的形态转变》，《社会学研究》2008年第2期。。居民“脱域”的特征使社会整合从单位、社区等转移到不同的社会网络之中，而国家却未建立起相对应的整合机制，将这个群体纳入其中。而在社区整合层面，则出现了社区间的社会隔离以及社区内部的邻里疏离同时存在的状态。

四、共建共治共享的社区治理格局构建

我国城市社区在发展过程中逐步从一体化结构、总体性结构转向二重性结构。在近十余年的社区治理创新中，治理单元和社会单元的重新匹配是重要的方向。创新社区治理的目标在于获得治理的有效性，以回应城市社区二重性所带来的问题。通过人口的空间安排、治理架构的搭建、多元主体的培育以及对社会单元的把握，社区治理单元已经成为一个多层次的空间嵌套模型，社区治理正在朝着共建共治共享的社区治理格局发展。

(一)城市社区治理体系的搭建

1．充分发挥党组织的核心领导作用

加强社区党的建设能有效实现治理单元和社会单元的匹配，党的领导是社区治理“固本强基”的核心。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。……继续推进街道(乡镇)、城乡社区与驻社区单位共建互补，深入拓展区域化党建。扩大城市新兴领域党建工作覆盖，推进商务楼宇、各类园区、商圈市场、网络媒体等的党建覆盖。健全社区党组织领导基层群众性自治组织开展工作的相关制度，依法组织居民开展自治，及时帮助解决基层群众自治中存在的困难和问题。”

首先，需要加强党组织建设，使其成为社区多元主体的领导力量。在城市发展过程中，社区内外出现了不同的社区社会组织、企事业单位、群团组织等多元主体，这些主体存在着不同的诉求，依循不同的组织目标而存在，也有着不同的资源动员能力。这些差异化的存在需要贯穿党的领导力，使其成为社区治理的合力。如深圳市南山区的“一核多元”社区治理模式，以社区综合党委为核心，以社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心三个主要主体为依托，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等多元主体密切配合，形成了多元互动、多方参与、共建共享的共治局面。广州市天河区强调把“支部建在楼宇”、“支部建在网格”、“支部建在两新组织中”，加强党组织在社区管理中的领导作用，发挥基层党员的带头作用，带动群众更好地参与社区治理。这些都是创新社区治理体系中加强基层党建的重要举措，通过把党的领导贯穿不同治理主体，构建了区域化、弹性化、开放式的社区党建新格局，有效整合了社区治理资源。其次，基层党建和党的群众路线成为依法组织居民开展自治的重要基础。在异质性的社会单元里，人的差异化和分散化需要核心骨干力量引领，党员应承担积极的引领骨干作用。陌生人的社区参与感比较弱，通过加强社区党建，使党员成为凝聚社区群众的纽带，进而逐步整合社会单元。工作场所是正式的组织，居委会管辖范围是正式的治理单元，社区共同体是非正式的社会单元。社区治理强调从科层制出发，同时动员更多社会力量参与，在该过程中，党组织和党员起着核心作用。党员是党组织的成员，同时也是社区中的成员，通过党员的参与(如促使党员成为社区义工的骨干)，能够有效弥合治理单元和社会单元之间的差异。在这方面，党员“双报到”和流动人员党支部建设是基层党建的重要举措。在北京市朝阳区和平街，党员“双报到”与志愿服务结合在一起，党员成为社区志愿服务的重要力量，为空巢老人、失独老人、特困老人、残疾老人、老模范等五类老人提供服务(34)《在职党员“双报到”共建和谐美丽家园》，http://bj.wenming.cn/chy/wmbb/201805/t20180503_4674779.shtml。党员成为社区社会组织和志愿服务的骨干，在社会领域发挥着领导和组织作用。流动党支部的建设首先使流动人口中的党员找到组织，同时也使他们成为流动人口的核心，对异质的流动人口有着较好的整合作用。

2．基层政府主导与社区规划

政府主导体现在社区治理的制度设计、社区标准制定、资源配置等各个方面，通过政策支持、财力配置等提高社区治理的能力和水平。加强政府主导要求纵向科层体制中的职责分解，将条块的职责理清。长期以来，我国的管理体制是一个单一的自上而下的权力体系，政府提供社会服务的职责经由省-市-区-街-居，层层下压，无论中间层次有多少，绝大多数职责都在基层社区落地执行，正所谓“上面千条线，下面一根针”，由此形成了各级政府“找下家”的工作习惯。社区基层单位承接了太多的政府交办的工作任务，社区工作者承担着与其资源、地位、待遇不匹配的工作量和工作责任。这既弱化了基层自治的功能，也降低了政府管理的行政效率，对政府主导造成了消极影响。

加强政府主导需要通过纵向科层体制中的职责分解，明确不同政府部门在社区治理中应担负的责任。在减少中间管理层级的同时，在多层次上发展横向权力网络。所谓横向权力网络，就是针对某一社会服务职能，建立政府主导下的多元主体共同参与的合作网络。横向权力网络的建立也有助于打破社会服务资源供给“一刀切”地按行政区划分配的状况，从而提高服务效率。例如，残疾人的空间聚集特征在社区或者街道之间是不同的，按照社区或街道的行政辖区来均等地设置残疾人服务设施不一定能达到服务效率的最大化。可以探索在区一级将残疾人服务职责分解出来，由区残联承担服务供给的主要责任，而区残联根据区内残疾人的空间聚居特征设立残疾人服务机构，从而使服务人群和服务质量最大化。同样，广州市正在开展的老年配餐服务并非都要按街道同等投入资源和建立机构，可以在分析老年人的空间分布基础上，在老年人聚集区设置配餐点，实现服务效率最大化，通过区政府直接购买服务来实施。总之，要对政府在社会治理领域的行政职责和基本公共服务职责进行梳理，最大可能地在市、区、街道、社区各个层级上将职责合理分解。

在资源配置上，基层政府通过财政制度保障基层公共服务的供给，如将社会服务供给的经费纳入政府财政预算之中。近年来很多地区推行政府购买服务，构建社会服务平台。2004年以来，政府购买社区公共服务逐步推广。2013年，《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》指出，原先社区社会工作服务的基础薄弱、社区社会工作服务平台不宽、规模范围较小等问题，“与中央促进社区发展、加强社区服务体系建设、创新基层社会管理的要求以及广大社区居民不断增长的专业社会工作服务需求相比尚有较大差距”。其中一个主要任务是“不断拓宽社区社会工作服务平台”，“鼓励有条件的街道和乡镇依托现有资源创建社区社会工作服务组织、设立社区家庭综合服务中心等方式，吸纳和使用社会工作专业人才，面向城乡社区特殊、困难群体提供社会工作服务” 。政府主导体现为社会服务平台的搭建，在此基础上，不同的职能部门、机构和社区社会组织、企事业单位在平台上开展服务活动，如残疾人服务由残联统一在社区服务平台提供，低保户由民政部门在社区服务平台开展服务，不同的社区社会组织在服务平台有针对性地提供服务等。这有助于理清条块之间的权责关系，避免将所有“条”的服务压到街道及社区层面，同时也给社区社会组织提供了服务和活动平台。要解决的问题不是限制服务进入社区，而是在社区层面如何进行资源共享的问题，从而达到不同的社会主体在社区中提供精准的服务，而非含混的块状服务。笔者在对广东省广州市、深圳市、东莞市等地的调研中发现，不同的资金投入方式会导向不同的服务供给模式。如在深圳，在政府购买服务的推动下，以社区服务中心为主要空间、以各种社会组织为服务供给主体的格局初步形成，例如在社区养老方面，各社会组织、文娱团体已经成为丰富社区老年人日常生活的重要主体，通过各个社会组织，老年人在日常生活中分享“老有所乐”，同时，社区服务中心、社工机构、义工团体等机构通过开展服务慰问，共同推进养老公共服务。在广州，社会工作服务站(家庭综合服务中心)的发展也是重要的范例，社会工作服务站的目标在于回应不同群体的需求，现阶段(2018-2021年，第三周期)的113X模式(“1”党建引领服务，“1”社区重点服务项目，“3”基础性服务，“X”特色服务项目)充分体现了在党建引领下对于多元群体需求的积极回应。这些地区社区服务发展的经验正说明了政府主导的重要性，稳定的财政资源配置是重要的前提基础。社区服务的大发展改变了社区的面貌，也提升了居民的幸福感与获得感。

3.政务、社务分离与完善基层群众自治制度

在社区内强调政务与社务分开，逐步完善基层群众自治制度，使其回归社会单元的定位，强调党支部(党总支)的核心地位和居委会的主导作用。政社分离必须在治理单元(政区)与社会单元(社区)之间、在政务职能与社会服务职能之间作出区分，通过社会治理创新，使两个职能对应不同的治理主体，进而促进二者的有机整合。首先，加强居民委员会的自治职能，使其从繁重的行政职能中解放出来。为了解决居委会的发展问题，2010年11月，《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中强调，完善基层群众自治制度、健全城市基层管理和服务体制要从自治方面入手推动居委会的建设。2018年中共中央办公厅发出的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出，要将2019年作为“基层减负年”，仔细梳理社区事务清单，理清治理体制中不同主体的边界，划清职责范围。前述提及的横向权力网络可以在市、区、街道等不同的管理层级建立，从而使相当一部分社会管理职能不再列入社区的工作职责，这样既简化了管理层级，也减轻了社区的压力，使社区工作者从繁重的事务性工作中解放出来，以更多的专注力去发展居民自治，推动社会自主发展。笔者2016年在深圳市南山区调研社会治理创新时发现，深圳在各街道设置工作站，实行“居站分设”，南山区归纳出“1+3+N”社区治理结构，1为社区综合党委，3为社区居委会、社区工作站和社区服务中心，N为农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等，其中社区工作站完成了大部分的行政事务，区委区政府明确了各类主体的职责清单和各类平台的规定。工作站作为承接区政府在社区工作的专业平台，负责处理各类行政事务；居民委员会作为基层群众性自治组织，引导社区居民有效参与共建，强化居民自治。其次，居委会作为基层代理政务的组织，需要区分其代理的行政事务及社会事务的不同功能。社区承接的公共事务可分为两类，一类是上级部门委派的行政事务，另外一类则是制度规定的社会服务事务，如养老、社区卫生、青少年、妇女等不同类别的服务。对于第一类服务，需要加强居委会与网格化管理等体系的衔接，通过街道政务中心的信息平台，完成大部分的行政事务。对于第二类服务，需要增强居委会在社区协商、为社区居民服务方面的能力。这就需要在社区层面发挥居委会的协调功能，起到上传下达的作用。居委会对应不同的社会单元，传达不同群体的利益诉求，同时对不同群体和个人的需求了解更为准确。需要引入专业的社会工作人员，积极发展贴近社区需求的各类社会服务，在社区层面上要承担起“兜底”的社会责任。

4．多方参与与社会协同

共建共治共享的社区治理格局要求社会协同，强调社区治理主体的多元化，必须创新社区管理体制，保障居委会自治功能发挥和各项行政事务在社区“落地”，并吸纳社区居民广泛参与。近年来，社区治理体系创新以建立复合主体、参与式治理等方式推动治理主体的多元化，推动社区建设逐步向社区治理转型。

社区服务格局从原先的国家作为单一主体向社会服务社会化转变，这就涉及到福利资源的分配(35)Bifulco L: Citizenship and governance at a time of territorialization: The Italian local welfare between innovation and fragmentation, European Urban and Regional Studies, 2014以及各种社会资源的动员。社区服务的提出和发展确立了基本公共服务供给的新单元，改变了原先以单位为基本单元的公共服务供给模式，实现城市社区建设过程中的“社会资源配置的社区化”(36)杨敏：《我国城市发展与社区建设的新态势——新一轮城市化过程社会资源配置的社区化探索》,《科学社会主义》2010年第4期。。二十多年的社区服务发展过程反映出社会服务领域中社区层面的一系列变化，服务主体从单一的居委会转向居委会、社工组织并重，同时纳入了企事业单位等不同的主体，基本公共服务单元的边界(街道、居委会等)也在变化，逐步构建起社会服务的网络。在政社合作方面，通过治理主体的多元化来整合不同的人群和社会单元，社区社会组织的培育是对应不同社会单元的多元主体的建设。《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》、《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》都强调培育社区社会组织的重要性，提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐是社区社会组织的重要职能。通过居民自发参与形成社区社会组织并积极参与社区公共事务，才能逐步形成吸纳社会力量、化解社区冲突的社区基础。对多元主体的发育强调增强党组织在社会领域“多元”中的“核心”地位，要发挥其引导社会组织发展方向的作用。据民政部2018年第4季度各省、市、自治区社会服务统计数据(37)http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/2018/20181201301220.html显示，我国在2018年底社区服务中心为26995个(其中城市社区服务中心为16257个)，社区服务站为144861个(其中城市社区服务站为67566个)，其他社区服务机构和设施为116724个，社会团体为365813个，社会服务机构为442954个。除了正式登记的社区社会组织之外，社区中还活跃着大量的文娱团体，它们发挥着活跃社区文化生活的功能。这些社区社会组织作为共建共治共享的社会治理格局的重要组成部分，发挥了重要作用。社会服务的网络构建也将企事业单位等不同主体纳入到社会治理格局中，促进资源来源多元化。有的社区在社会服务网络构建中充分强调政府主导、社区兴办、市场运作、企业投资的社区公共服务，按照产权归政府、经营权归企业的模式，由企业代替政府为社区提供公共服务，回应社区居民需求。在这些社区中，社区党组织是领导，开发商、物业公司成为公共服务提供的重要主体，自组织也得到发育。社会服务社会化、市场化、自治化，社区服务“五大体系”涉及社区教育、福利、体育、文化等各个方面，充分回应社区居民需求，为社区居民营造一个温馨的生活家园(38)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-06/14/content_13196565.htm。

(二)刚性治理单元与差异化的社区治理模式

必须注重治理单元刚性的行政边界与空间结构的内在差异协调，在履行共同的基本公共服务和管理职责的同时，以社区结构为出发点，建立差异化的治理和资源配置模式，目标是实现政府基本职能的有效履行和基本公共服务的高效供给。

引入空间社会结构的理念，建立与空间人口经济社会特征相匹配的社区治理模式。首先，对社区进行分类治理，根据空间的分层和社会聚类，对不同群体居住的不同社区采取差异化的治理方式，以回应不同社区的不同利益诉求。社会群体及其满足需求的活动总是在一定的空间中呈现出来的，这意味着社会群体和社会活动的空间分布是存在差异的，例如高档住宅小区主要聚集的是中高收入阶层的人，城中村则聚集着大量的低收入的外来务工人员；又比如每个社区都有老年、儿童和残疾人居住，但在不同的社区里，老年、儿童、残疾人在社区人口中的比例是不同的。“社区性”(39)黄晓星：《社区运动的“社区性”——对现行社区运动理论的回应与补充》，《社会学研究》2011年第1期。、社区结构是社区治理的前置变量，只有对社区特征充分熟悉，才能够达成有效治理。不同类型的社区需要有不同的治理主体相匹配，才能反映不同社区居民的利益诉求。对于原本以单位职工为主的居民居住的社区，要充分考虑居民之间相互熟悉、较为同质化这一特征，推选德高望重、热心积极的居民来担任楼长，解决社区问题。对于中产阶层居民集中居住的封闭性小区，应结合物业管理，推行以业主自治为主体的社区治理模式。对于流动性较大的外来人员集中居住的城中村社区，就要发挥村集体的主体作用，并成立由外来人员参加的社团以反应他们的诉求。总之，社会结构的空间差异对社会治理提出的要求是不同的，即在不同的治理空间里，需要回应的群体需求和政府能够提供的公共服务是有差别的。

其次，必须把社会服务资源与空间人口经济社会特征相匹配，明确政府、社会在服务供给中的责任，实现差异性的资源配置，实现社会服务的精准化供给。治理单元的建设基于管理和基本公共服务供给，是政府行使公权力、履行职能的行动单位或辖区范围，治理单元的划分是一个基于管理的行政决定，其大小决定了管理的有效性和服务供给的实效性和质量。人们的社会服务需求不仅存在类的差别，在同类需求上也存在程度的差别。例如，老年人中有失能老人、孤寡老人、空巢老人、与子女共同生活的健康老人等，不同的健康状况和家庭状况决定了老年人的服务需求的差异。近年来，各级政府在社会服务上的投入不断增加，但由于缺乏科学的社会服务需求评估制度，导致服务效率不高。建立一个科学的社会服务需求评估制度，是实现社会服务精准化供给的前提条件。不仅如此，还要在准确评估辖区内需求的基础上，打破以行政区划“一刀切”地配置社会服务资源的体制，建立根据需求来配置社会服务资源的机制。目前政府在社会服务资源的配置上基本上是“一刀切”地以行政区划为单位，以区域内的人口规模为依据。但是，不同区域内的人口社会结构是不同的，其服务需求是不一样的，因此要引入空间概念，将不同区域内的资源配置与区域内的人口特征相匹配，将社会服务的空间区划和服务人群的人口分布相结合。另外，从空间来思考社会服务资源配置，还必须遵循可达性原则。所谓可达性是指各种社会服务机构的空间位置应该以方便受服务者获取服务为原则，各种社会服务活动的开展应以居民日常生活的活动半径为范围。要做到这一点，也必须破除以行政区划为唯一标准来配置社会服务资源的体制。对于非区域化的问题，需要从全局的视角以更高的治理单元去解决，因为尽管众多社会服务、社会福利的供给总会落实到社区，各种社会矛盾也是在一定的空间区域呈现，但许多机会和资源分配并不是由社区决定的，社区中一些社会矛盾产生的根本原因并不在社区，从根源上解决这些社会矛盾的力量或者供给服务的主体也不在社区，如前述提及的残疾人的社会服务，可将预算单位提高至区一级来供给服务，又如深圳市D社区的信访问题解决，应该有更高层面的司法救济，给予当事人更多的渠道去解决问题，强化行政复议机构化解纠纷的能力，实现纠纷解决权威的法治转移，克服市场经济发展过程中制度缺陷等问题，这些都需要站在城市规划和发展的较高层面来思考和设计才能有效解决这些问题。

(三)弹性的社会单元与共同体培育

社会单元的建设目标是要在日益陌生化的城市社会里促进社会网络的形成、社会信任的产生、社会认同的出现，并以此为基础形成具有弹性的社会共同体，实现居民自我服务、自我教育、自我发展。行政社区不是一个同质的单一社会共同体，应在自然形成的纽带和利益认同的基础上发展微社区，微社区可以是以邻里为纽带，也可以以共同利益和兴趣为纽带，吸纳发掘真正得到认同的社区领袖，然后在更大层面建立合作平台，最终形成更大的共同体。

弹性的社会单元首先是指社会共同体不是单一维度的，可以是多元的，如基于邻里、利益、志趣认同的社会网络而形成，在于以社会网络为基础的社区社会组织的成长，社会单元可以是基于物业小区建立的业主委员会的共同体，也可以是基于不同的文化爱好在社区内建立的各种文化共同体。并非所有的社会单元边界都要与行政单元边界一致，而须基于社会单元的边界培育社区文化，如超越单一社区的行政边界形成残疾人的社会共同体。在社区内部，空间利益分化导向基于空间的微社区建设，人员利益分化导向基于居民特性的自组织建设。以居委会辖区为范围开展社区建设是居委会的基本职责，但是由于现有居委会辖区内人口规模较大，人口异质性较大，难以形成认同，因此可以在居委会辖区范围内推动微社区建设。微社区是基于居民之间的情感认同和利益联系而形成的共同体，例如以物业小区为单位开展小区社区建设；以若干毗邻楼栋为单位开展邻里社区建设等。一般来讲，微社区的人口同质化程度较高，社区认同容易形成，在公共事务上更容易达成一致，是实现居民自治的理想土壤。从前述区分的两种模型(治理单元小于社会单元，治理单元大于社会单元)中第一种模型来看，建立嵌套的治理单元模型是治理创新的特点。笔者调研过广州市一个大型的城中村Y村，在Y村中存在各类以地缘为纽带的外来人口聚集而成的区域，如福建村(福建人聚居地)、信宜村(广东信宜人聚居地)等。2014年前，这些因地缘关系而聚集的群体并未纳入治理结构中，而是统一按外来人口管理。这些不同的外来人口定居Y村后，与Y村的正式管理体制之间一直处于断裂状态，互相不了解，来往很少。2014年5月，Y村成为全国农村改革试验村，正式启动特大型村庄社会治理体制改革，改革内容涵盖税费缴纳、六乱整治、治安防控、出租屋管理、流动人员管理等方面。Y村社会治理体制改革在党支部和村委会为主要治理架构的格局下，以“党建+社建共建共治共享社会治理格局” 把江西、福建、湖北、广东吴川与信宜等地的外来常住人口纳入“广泛参与，共建共享”的网络中，外来人口以地缘为纽带成立地缘协会，确立了“江西村” 、“信宜村”等作为治理结构有机整体的相对独立的存在，形成了“居委会—地缘协会/流动党支部—信宜村(江西村……)”为架构的格局(40)Y村重点村综合整治主要工作汇编(2018年7月19日)，https://www.meipian.cn/1gu91t4r。

对于弹性社会单元的把握还需充分强调社区资源禀赋，强调将社区本土资源的挖掘与社区社会组织结合在一起，促使组织和资源整合，吸纳外来力量，从而为社区居民提供更好的在地服务。社区资源禀赋与人口的空间分布和社会网络紧密挂钩，不同社区的人口分布决定了该社区的文化特性，如何充分动员社区能人参与到社区中来是社区工作的重点。另外，不同社区中的组织分布也不同，如有些社区中有大量的企事业单位、教育机构等，这些都是社区重要的资源禀赋，要尽可能地动员其参与到社区服务中来。

(四)社区协商与社区公共性构建

治理单元与社会单元之间可能是一个多元的、嵌套的关系，需要达成一个刚性的行政单元与弹性的社会单元相匹配的关系，加强社区议事协商是二者的调整机制，通过社区议事会的规范化和制度化，逐步推动社区公共性的构建。现阶段的社区议事协商是对社区问题多样化、主体多元化的回应，是对原先将议事协商功能赋予居委会(居民)的补充和拓展。《关于加强城乡社区协商的意见》(2015)强调“开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”，其中将不同的社区主体纳入协商主体之中，并强调拓展协商形式。加强城乡社区协商的总体意义在于“解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定；有利于在基层群众中宣传党和政府的方针政策，努力形成共识，汇聚力量，推动各项政策落实；有利于找到群众意愿和要求的最大公约数，促进基层民主健康发展”。

“构建社区多元化治理新格局”是社区治理创新的重要目标，多元主体合作、共建共治共享都指向社区公共性的重要性。治理单元有严格的正式制度约束，而社会单元中居民及群体的意见往往难以统一，经常陷入各种无结果的争吵中。社会单元同样应建立一套规则，当涉及从个人事务到社区公共事务的转变时，规则理当成为重要的指引。在社区分类和微社区的基础上，建设社区协商平台(社区委员会)，调动各类社区主体参与。原有的社区议事会基本上是以居民为主体，而忽略了辖区内更多的组织形态，未能反映组织化的群体诉求。在居委会辖区范围内，建立社区委员会，所有居委会辖区范围内的利益相关者都以代表形式参加(例如业委会，在地的企事业单位、商铺等)。“坚持党的领导，充分发挥村(社区)党组织在基层协商中的领导核心作用”(41)参见《关于加强城乡社区协商的意见》，委员会实行协商民主，社区党组织书记担任社区委员会主席，居委会应为常任理事。社区委员会的根本职责就是反映居民意愿，组织辖区范围内的各种利益主体协商社区事务，组织辖区居民开展各种社区建设活动，以此促进社区和谐。2014年，广州市越秀区开展的社区治理联盟试点就是社区协商平台建设的有益尝试，2015年笔者对不同街道进行了调研，发现有各种不同的联盟模式，如白云街的“动车型”社区自治模式，是将社会组织作为动力，充分发挥社区的作用，加强居民对自治的支持，在社区矛盾解决、需求回应上发挥了较好的作用。同时，社区议事会也应强调创新议事形式，拓展治理主体，如业委会、自治协会、互助协会、治理联盟等的议事形式，推动解决了电梯安装、门禁安装、小区管理、宠物饲养、社区照顾等社区居民十分关心而又棘手的问题。

全国各地社区议事会的构建是在城市社区二重性的情境下重构“共识”的努力，通过治理工具的重新设计与协商来达成该治理目的。社区议事协商回应的是利益区域化与分化、社区公共性不足的问题，并对居委会存在的行政化和功能缺失的不足予以弥补。在这个层面上，社区议事会可视为是社区协商单元构建的产物。社区议事会承担了功能替代的作用，替代原本的居民大会(居民代表大会)进行议事协商。社区协商议事平台在基层体制改革的前提下增量创设一个平台，而对新的主体进行规制，从而将其纳入治理单元中。协商平台的构建致力于社区公共性的拓展，将社区治理落实到社区居民需求的基础之上，通过不同主体联结成为一个公共的平台，加强居民在该平台上的参与，从而驱动社区公共性的发展。在这个平台中，政府扮演搭台者的角色，社区党组织是核心，居委会是常任重要理事，业委会、物业公司、社会组织等都是参与的主体。

现阶段社区治理创新是不断回应城市社区二重性的过程，社区治理是在原先的管理体制和空间中不断建构新的弹性单元，以促使治理单元和社会单元相匹配。这体现着城市社区建设不同阶段的方向，以及所强调的重点。社区是一个复杂的系统，层层嵌套，社区治理对应着不同的治理系统及治理主体。面对复杂性不断增强的城市社会变化，传统的社会管理难以实现社区建设的目标，以“社会治理”的理念探索城市社区建设的体制机制是必然的选择。总体来说，城市社区建设的方向是社区治理体系的构建与完善，社区建设的政策变化正体现着对城市社区二重性的把握、对社区主体的培育和发展。城市社区建设并不是简单的国家规制的结果，也不是简单的治理单元划分，在这个过程中伴随着不同主体的互动，伴随着规则设定、福利资源的分配以及社区中公共和私人关系的调整等。社区治理是在基层社会营造社区共识的过程。治理工具则是通过社会单元的划分、主体的建构实现不同治理内容的落实。通过社区建设，社区成为处于公民和国家之间的中观单元，成为“政区”和“社区”重合的单位。创新社区治理某种意义上即是治理技术的创新，以及在社区整体上的共识塑造。基层治理的模糊性与社区治理技术的清晰性相互伴随，秩序系统和服务系统不断重构，将不同主体纳入治理单元中。当进一步检视作为空间单元和社会单元互构的社区单元时，我们更需从社区主体与社区环境之间的角度去分析社区发展(42)Ife J: Community development: Community-based alternatives in an age of globalisation, Forest: Pearson Education Australia, 2002，才能更好地纳入不同内容，真正凸显社区治理的本质所在，也才能更好地定位城市社区治理的方向和重点。