关于发挥群众的主体作用，促进制度建设现代化的思考

摘 要：党的十九届四中全会专题研究了国家治理现代化的问题，把坚持和完善中国特色社会主义制度作为推进国家治理现代化的重要前提和根本举措。中国特色社会主义制度由无到有、由少到多、由零碎到系统，逐步得到健全和完善，迈上了制度现代化的步伐，促进了国家治理现代化。本文以问题为导向，分析我国制度建设存在的“六重六轻”弊端，结合制度现代化的内在要求，按照国家治理现代化的总体目标和一系列要求，提出了建立制度化机制，发挥干部群众主体作用，促进制度现代化的对策建议。

关键词：制度现代化;治理现代化;克服;弊端

我国要建成的社会主义现代化强国，是全面的现代化，不仅要实现工业、农业、国防和科技的现代化，还要实现第五个现代化──国家治理现代化。包兴鉴等专家认为，“从本质意义上说，国家治理现代化的实质是制度现代化[1]”。因此，要实现国家治理现代化，就必须实现制度现代化。新中国70年发展历程中，经过不断摸索和借鉴，我国基本建成了中国特色社会主义制度体系，使政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设以及党的建设有章可循、有序推进。但是，我国的制度建设不同程度地存在着“六重六轻”的弊端，对国家治理现代化产生了不利影响，需要通过制度化机制充分发挥干部群众在制度现代化中的主体作用予以克服。

一、新中国一贯重视制度建设

新中国成立70年来，党中央根据时代的发展和国情的变化，一届接着一届干，一棒接着一棒办，与时俱进地进行制度建设和制度创新，形成了中国特色社会主义的根本制度、基本制度、重要制度的制度体系，促进和党和国家各项事业健康有序发展，初步展现出了制度的优越性、中国特色社会主义的优越性。

1.第一代领导集体对制度建设的重视

从1948年开始，到1954年，中国共产党成功地、迅速地建立了党领导国家、党领导军队的基本制度，也建立了中国有史以来最强大的、最典型的中央集权政治体制和经济体制。[2]1958年9月5日，毛泽东说：“搞八年没有摸到一条路，不会搞。也是因为制度没有改革。”1963年12月16日，毛泽东说：“过去我们打的是上层建筑的仗，是建立人民政权、人民军队。建立这些上层建筑干什么呢？就是要搞生产。搞上层建筑、搞生产关系的目的就是解放生产力。”[3]这表明毛泽东同志看到了制度建设的问题和重要性。在毛泽东同志的领导下，我国实现了从旧中国向新中国的转变，也走上了从传统国家向现代国家转变的道路，从四分五裂走向高度统一，从“一盘散沙”走向“高度集中”，从“山头林立”走向“高度集权”。正是在这个强大的中央集权体制下，我国才在最贫穷的经济条件下、最落后的社会条件下动员了社会各种资源和力量，集中全國之力，办了许多大事，为我国后续的工业化、城市化和现代化奠定了较好的物质基础和制度基础，并获得了前所未有的经济发展和社会进步[3]。

2.第二代领导集体对制度建设的重视

1980年，邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”1992年，他在南方谈话中说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[4]正是他和党中央对制度建设的重视，我国才通过拨乱反正，确立了“一个中心，两个基本点”的基本路线，走上了中国特色社会主义的建设道路。邓小平同志不仅为中国特色社会主义制度的确立奠定了巩固的基础，确立了正确的方向，还为中国特色社会主义制度规划了具体目标：“要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”，并将其作为检验党和国家制度究竟好不好、完善不完善的三条标准。[4]在这个阶段，我国立足于社会主义初级阶段的基本国情，面向现代化建设，围绕“三步走”的目标，建立了一系列促进改革开放的政治、经济、教育、科技、文化、社会、军事、外交等方面的制度，制定、修改了一系列法律法规，构建起了中国特色社会主义制度体系的基本框架。

3.社会主义市场经济阶段对制度建设的重视

党的十四大明确提出：“在九十年代，我们要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过二十年的努力，到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”党的十五大、十六大、十七大均对国家的制度建设提出了一系列的明确要求。[5]

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，全党把制度建设摆到了更加突出的位置，强调“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会明确要求“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”。[5]

党的十九大围绕两个一百年的奋斗目标，对制度建设和治理能力建设提出了“到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现;到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化”的目标。党的十九届二中、三中全会分别就修改宪法和深化党和国家机构改革作出部署，在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐。而党的十九届四中全会进一步专题对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，提出与时俱进完善和发展中国特色社会主义制度的前进方向和工作要求。[5]

二、我国制度建设存在的“六重六轻”弊端

新中国成立后，国家治理方式由统治、管制、管理逐步转向治理，法治化、民主化、规范化、程序化水平逐步提高。改革开放以来，全国各方面的制度不断健全和完善，制度建设的规模、质量达到了前所未有的高度，干部和群众守规则、讲依据、走程序的意识增强。但是，受历史条件、发展阶段、国际环境和干部群众思想觉悟等方面的影响，我国制度建设过去不同程度地存在着以下六个方面的弊端，影响了制度现代化的进程，值得予以高度重视。

1.重业务轻政治的弊端

一些部门、一些干部片面地吸取过去“政治挂帅”、以阶级斗争为纲的教训，在起草、制定、执行有关制度时，有意无意地避开政治，犯了从一个极端走向另一个极端的错误。一是有的制度强调业务工作的规则和程序，但忽视党的领导作用，不重视党的建设，不对落实“两个维护”提出严格要求，使有关业务制度弱化了党的领导、弱化了党的建设、削弱了党中央的权威，最终使这些制度缺乏权威性和执行力，降低了制度的治理效能。二是有的制度着重从推进业务工作的角度提要求、打招呼，少于从讲政治的高度定规矩、定纪律，造成一些部门或干部只强调当地或个人政绩，不顾全大局的后果;致使一些部门或干部虽然抓了业务发展，却让清正的干部逐步变成了苍蝇甚至老虎，把当地风气搞差了，使当地政治生态变坏了。三是一些地方在学习借鉴西方国家业务制度时，没有充分考虑中国特色社会主义的国情，盲目地照搬照用，一些人逐步形成了制度现代化就是“全盘西化”、“制度西化”的意识，在有关制度中体现出偏向西方的政治态度、政治方向、政治原则。

2.重官威轻民意的弊端

这一弊端表现在四个方面：一是有的部门或干部在起草有关制度时，习惯于听上级机关的意见或看领导意图，不愿主动到基层去了解民情民意，造成有关制度一出台就引起群众不满甚至抵制。二是有的部门或干部在制定有关制度时，往往从方便自己的角度制定工作的标准、流程和措施，制度出台后，让群众跑多趟路、开多次证明、盖很多章、交多次费用，有时甚至陷入“奇葩证明”、不断往返跑手续等折磨中。三是有的部门制定制度爱搞一刀切，没有具体问题具体分析，致使在执行时往往遇到多种前所未遇的实际情况而不知道该咋个办。四是有些制度在制定时往往只考虑了成效和收益等“正效用”，少于考虑制度实施后可能给部分群众增加生活负担或影响部分企业生产等“负效用”，也未考虑这些制度实施后如何补偿“受损方”。一旦实施，就会产生“七拱八翘”等不良后果，使制度的权威性降低。

3.重局部轻整体的弊端

这一弊端在党的十八大之前表现突出：一是政策部门化。一些部门仅从本部门惯用的规则和流程的角度制定有关制度，未从全局的角度进行统筹和综合设计，造成其他部门难以实施或不愿配合实施。对于那些需要多个部门参与治理的事项，许多部门在制定有关制度时仅强调管好自己的“一亩三分地”，不管制度中是否存在漏洞、空白或脱节的地方，也少于考虑自己如何配合好其他部门的工作，產生了“九龙治水、水患不断”的后果。二是政策碎片化。一些领域的制度只狭隘地考虑本领域如何发展，少于考虑如何防范本领域的制度实施后对其他领域的发展产生不良影响。如，过去一些地方政府曾盲目通过规章制度促进经济发展，却忽视、制约了社会建设、生态建设、党的建设;过去着重制定有关政策鼓励竞争而少于考虑平衡和协调，导致全国地区发展差距拉大、城乡差距拉大、各个阶层收入差距拉大。

4.重当前轻长远的弊端

许多单位和部门过去着重围绕完成工作目标和考核任务制定有关制度，往往考虑当前利益而轻视长远利益。如，一些地方政府盲目追求短期的高增长、高速度，没有用制度制约高成本、高消耗、高库存、高污染，造成产能过剩、库存积压、污染加重、生态破坏，对当地的持续健康发展造成了不利影响;有的城市盲目促进短期的高城市化率，未及时制定有效的房地产政策、征地拆迁政策、教育卫生等社会事业发展政策、公共交通发展政策、高新产业和特色产业发展政策、弱势群体扶助政策等，造成这些地方的城市规模虽然快速扩展了，却出现了房价过高、暴力拆迁、入学难、看病贵、出行难、就业难、保障差等城市病，难以可持续发展;有的地方只从对上交差的角度强行执行封山育林的政策，却没出台使林农、业主可持续增收的政策，造成许多林农、业主连续多年在林业发展上只有投入、没有收入，不利于调动林农、业主持续支持和参与生态保护、生态建设的积极性。

5.重临时轻常态的弊端

这一弊端主要表现在：一是有的干部习惯于按照自己即兴的关注点（老百姓称为“心血来潮”），临时动议，应急式地制定有关制度，虽然在短期内解决了有关问题，却引起相关制度不配套不协调，或产生了新的副作用。如，一些城市近年因人才紧缺，出台了大量的引进人才的政策，但对本地人才却无常态化的激励政策，致使许多本地人才大量外流。二是有的干部经常按照上级指示制定临时性政策，着力对领导负责，却对日常管理抓得不紧。如，通过发红头文件，要求辖区内大搞“文明单位创建年”、“卫生城市创建年”、“平安城市创建年”、“攻坚年”、“提升年”、“减负年”等活动，往往保证了一两年内完成工作任务，却无制度保证工作成果如何持续巩固。三是许多干部习惯于用命令式、通知式的临时性制度去抓阶段性工作，少于从规范性、常态化的角度去组织干部群众讨论、听证、试点有关制度，造成这些临时性制度的效用越来越低。如，有关部门每到过节就要发布勤俭节约、不准收受礼品礼金的通知，遇到外地外单位发生突发事件就发布安全管理的通知，遇到上级机关开了大会就马上发布学习领导讲话的通知。其结果往往是，许多干部干脆坐等通知，没有收到通知就不行动，该有的常态化学习、管理、监督机制不知不觉就停摆了。

6.重制定轻执行的弊端

这个弊端主要表现在三个方面：一是部分制度的条文不规范，常常从正面提要求多，对责任和义务划分不到位，对如何处理违反制度者，语焉不详，使不落实制度缺乏痛点，使部分人觉得可遵守可不遵守。二是部分制度的执行缺乏常态化的考核评估机制，使有关干部缺乏执行制度的兴奋点，感到执行不执行、执行得好与不好，待遇都差不多。三是一些执纪执法部门的不作为、乱作为使制度失范。面对部分执纪执法部门的不作为、乱作为，监督部门的监督力度较小、措施较软、途径较少，不仅难以充分掌握执纪执法部分违法乱纪的线索，而且在熟人社会环境里难以严格问责，容易助长一些执纪执法部门及其干部“我就是法”的歪风邪气。而执纪执法部门的违法乱纪会对社会公众违反制度产生示范和带动作用。

三、充分发挥群众制度建设主体作用

宋志勇等人认为，制度现代化，就是制度系统促进、实现人类基本价值，创造丰富物质和精神财富，适应不断变化的挑战和需求的一种状态或结构。[6]按照党的十九届四中全会的精神，我国的制度现代化，实际上可以理解为：我国的制度体系适应时代发展变化、满足实践要求，通过固根基、扬优势、补短板、强弱项进行改革创新，使各方面制度更加成熟、更加定型，推动国家治理制度化、规范化、程序化的过程。[7]因此，笔者认为，要克服制度建设的前述弊端，推进制度现代化进程，就必须坚持以人民为中心的理念，從以下几个方面用制度化机制充分发挥群众的主体作用。

1.用制度让干部群众发挥制度制定者作用

干部群众对制度建设的必要性、紧迫性最有发言权，对制度建设的重点、难点也最有发言权。我国过去那种由党委政府垄断制度制定的做法，常常存在闭门造车、脱离实际的弊端，使制度的可操作性差。因此，必须通过建立常态化的制度机制，让干部群众充分地参与到制度的制定过程中来：建立及时、全面了解干部群众生产生活问题的制度，把群众最关心最直接最现实的利益问题作为拟制定的新制度的核心议题;建立健全通过报刊网络微信等途径公开新建制度内容的制度，让各方面代表参加制度建设的听证会，听取干部群众的修改意见。通过干部群众的参与，能够使有关制度既吃透上情，又掌握下情，做到因地制宜，避免搞一刀切;通过干部群众的参与，能够把握好业务与政治、官与民、局部与整体、当前与长远、临时与常态等方面的平衡点，能够消除或弥补制度的负效用，增加制度的可操作性。

2.用制度让干部群众发挥制度执行者作用

任何制度，如果没有得到及时、有效的执行，就会失去权威性，就会成为一纸空文。我们过去简单地把干部作为制度的执行者，而把群众视为制度的被执行者，这一思维自然而然地在一定程度上造成了干部与群众在具体制度的执行上产生矛盾、摩擦甚至对抗。事实上，在许多制度中，制度的核心内容是对主体的权利义务关系进行调整。从管理的角度看，干部既享有执纪执法的权利，又必须承担遵纪守法的义务，承担清正廉洁、公平公正的义务，而群众则一方面要承担遵纪守法的义务，另一方面又有维护自身合法权益的权利。因此，干部、群众均是制度的执行者，也是制度的被执行者。在新时代，各地应该首先建立通过报刊、广播、电视、网络加强有关制度宣传的制度，开展新建制度的学习、培训、研讨和竞赛，促使这些制度不仅能家喻户晓，让干部群众充分理解这些制度对他们的意义和作用，而且要让干部群众入心入脑，使干部群众知道这些制度该怎么用，用到什么程度。其次，各地要建立健全对干部群众遵守制度、执行制度的责任和义务予以明细化的制度，防止一些干部和群众严已律人、宽以待己。对于那些遵纪守法、遵规守约意识差、我行我素甚至常犯小错的干部、群众，单位领导应该及时谈心谈话、批评指正，甚至予以问责，防止其问题由小变大。第三，建立扬正抑邪的制度，树立遵纪守法、遵规守约的正气，增加人人遵纪、个个守法的正能量。各地应该建立定期通报制度，对制度落实的先进典型、及时纠正处理制度执行不到位的行为进行公开表扬和鼓励，对不执行制度、执行制度有偏差的行为予以公开批评和教育，在全社会形成守法者守信者光荣、违法者失信者可耻的氛围。

3.用制度让干部群众发挥制度监督者作用

在过去，我国比较重视执纪执法专门机关的监督作用，但往往存在上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难等方面的问题。在新时代，我国对领导机关、领导干部遵守制度、执行制度的情况必须建立严密严格的监督体系。首先，强化上级领导切实承担监督主体责任的制度，通过明察暗访、交心谈心、批评教育、责令整改等方式，加强对下级干部的监督，确保有关制度在执行过程中不走样、不停步、不降温。其次，强化同级干部敢于监督的责任制度，使这些干部不当爱惜羽毛的绅士，增强斗争精神，敢于亮剑，真诚坦率地指出班子成员违规违纪违法的言行。对那些好好先生、骑墙派、两面派干部，班子成员应及时批评教育。第三，完善切实保障群众监督权力的制度，人民群众是监督各项制度执行情况的汪洋大海，各级干部应努力增加工作的透明度，不仅要及时公布制度的内容，而且应公布制度的执行时间、执行范围、执行手段、执行程序、执行结果，自觉、主动地接受人民群众的监督;依法让群众代表对重大事项，尤其民生事项的制度执行情况进行全过程监督;各级机关对群众所反映的干部执行制度不到位、有偏差、不公正等情况，应及时调查，尽快公布核实和处理的结果，给群众一个满意的交代，防止群众产生“制度只管群众不管干部”的逆反心理。第四，各地还应完善舆论监督制度。依靠新闻媒体、自媒体、社会组织，运用随手拍等APP，织造群众监督、社会监督的“天网”，加强对有关制度执行情况的立体化监督，使违法违纪者、违规违约者成为过街老鼠，无处可藏。

参考文献：

[1]包心鉴.制度现代化：国家治理现代化的实质与指向[J].社会科学研究，2015（02）

[2]中国共产党新闻网.毛泽东的重大制度创新[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2014/0825/c40531-25531672.html

[3]中国共产党新闻网.倪德刚：毛泽东谈百年目标与制度改革[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2013/1230/c40531-23974981.html

[4]中国青年报.邓小平视野中的制度建设[EB/OL].http：//zqb.cyol.com/html/2014-08/18/nw.D110000zgqnb_20140818_3-02.htm

[5]习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2019-11-06

[6]宋智勇、王烜.人民群众在制度建设中的主体作用.制度现代化是中国现代化的关键[J].中共四川省委党校学报，2004（03）

[7]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06

作者简介：

罗若飞，男，中共四川省委党校教授，西南交大管理学博士，研究方向是公共管理。