南诏国家治理体系建设初探

和雅迪，李 钢

（大理大学马克思主义学院，云南大理 671003）

习近平总书记在《治国理政》中说：“国家治理体系是党的领导下管理国家的制度体系，这个体系包括经济、政治、文化、社会……各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密联系相互协调的国家制度。”〔1〕由此可见，国家治理体系就是保证统治者有效治理国家的制度体系，是统治者治理国家的基本依托，是一个国家制度和制度执行能力的体现。

公元738年，南诏完成“六诏合一”，在祖国的西南边疆建起了一个东接贵州西部，西达缅甸中部曼德勒，北以大渡河为界，南抵越南北部的地方政权，史称“南诏国”。南诏称雄祖国西南上百年，其原因是多方面的，但与南诏建立的一整套适合自己特点的国家治理体系是有关的。本文在研究习近平总书记关于国家治理体系和治理能力论述的基础上，从南诏政治制度、经济制度、文化制度建设入手，试图对南诏治理体系建设情况进行初步探讨，请学术界批评指正。

一、权力高度集中的政治制度

国家制度的核心是政权组织。南诏政治制度包括官制和兵制两个部分，是维护其统治的两大支柱。

（一）建立以南诏王为核心的中央国家机构

政权组织中最核心的是中枢政权，是整个政权的心脏或大脑。为了巩固已有的政治成果，南诏政权建立后，按照“修习文武，官设百司，列尊叙卑，位分九等”〔2〕的建政思想，着手把官制列为立国大事，一是仿效唐朝的“三省六部”建立起自己的中央政权机构“九爽三托”。“九爽”（相当于唐朝的省）分别是：幕爽主兵事；罚爽主刑罚；琮爽主户籍；禾爽主农事商贸；万爽主财政；慈爽主礼仪；引爽主宾客；劝爽主人事；厥爽主工匠。后又增设“三托”：乞托管马的饲养使用；禄托管牛的饲养使用；巨托管仓储。各爽的主事多为清平官和大将军担任。二是在“九爽”之上建立以南诏王为首内阁，由清平官（相当于宰相）6人和大将军12人组成，参与南诏王议事，是最高决策机构。在这6个清平官中推选一人担任内算官（类似唐朝的中书令），并有两名副职。内算官代南诏王处理签押事项和文书往来等日常事务。《蛮书》载：“清平官六人，每日与南诏参议境内大事，其中推一人为内算官，凡文书，便代南诏判押处置，有副两员同勾当。”〔3〕306外算官两人（类似于唐朝的尚书令），掌管公事文书的下发。三是建立“内算官”和“外算官”互相掣肘的权力制衡机制。清平官会议有议事和决议之权，但无执行之权。清平官议决的各项政令和决议，必须交外算官发令、出文，并监督有关的“爽”执行，有监督的责任。外算官只有发令权而无议决权。“有内算宫代王裁处；外算官，记王所处，分付六曹。”〔4〕6267通过这种制度安排来达到权力制衡，便于南诏王的集权驾驭，以巩固王权统治。

由此可见，南诏的中央政权基本上是仿效唐朝的制度设置的，“一如内州府六司所掌之事”〔3〕304。这一系列制度安排，有力地巩固其政权，对于巩固唐朝的南部边疆、开发西南少数民族地区的经济和文化起到积极作用。

（二）建立带有明显军事色彩的地方政权机构

地方行政机构是南诏官制的重要组成部分。其机构按照政治、经济、文化发展和民族不同，又分为“赕”“节度”和“都督”三种建制。

第一，在南诏核心区域建立“十赕”（夷语，意为平坝，相当于唐朝的州）。“十赕”分别是：云南赕，治今祥云南驿一带；白崖赕，治今弥渡一带；邓川赕，治今洱源南部一带；品澹赕，治今祥云县城一带；蒙舍赕，治今巍山南部一带；大厘赕，治今喜州一带；苴咩赕，治今大理古城一带；蒙秦赕，治今巍山北一带；矣和赕，治今洱源县城一带；赵川赕，治今大理凤仪一带。各赕长官多为大将军担任。十赕分布在南诏腹地南，是南诏政权的发祥地和根据地，由南诏王直辖管理。

第二，在南诏腹地边缘地区建立六节度。分别是弄栋节度，管今楚雄的大部分地区；永昌节度，管今保山和德宏的大部分地区；银生节度，管今思茅、西双版纳；剑川节度，管今剑川、鹤庆、迪庆、丽江和四川的一部分；拓东节度，管今昆明地区。阁罗凤的长子凤伽异就曾经以副王的身份担任拓东节度使。

第三，在新占领的边疆地区建立二都督。分别是会川都督，治所在今四川的会里县城，辖境相当于今天四川的凉山州；通海都督，治所在今通海县城，辖境相当于今天玉溪、红河和文山的部分地区。在二都督内有“三十七部”。大理国开国皇帝段思平就曾是通海都督。

节度、都督是大军区，其长官多为大将军担任，犹如唐朝的节度使，总揽一地军政大权。六节度、二都督分布在南诏腹地的周围，起到拱卫南诏核心地区的作用。

（三）建立军民一体、军政合一的兵制

军队是南诏立国的柱石，因此兵制是南诏的重要制度之一。南诏兵制是仿唐的“府兵”制并稍作变通后建立的，具体包含以下内容。

第一，在军事体制上，在幕爽之下设府，并从低到高分为小府、下府、中府、大府四级。小府，一般由百人或百家组成，多者人户二百家左右，壮丁达二百人，每小府设总佐一人统领。小府是最基层组织。下府，由千人或千家组成，设治民官统领，兼管军事、民政。每个下府由十个左右小府组成。中府，由若干个下府组成，一般为四个。大府，由万人以上或万家以上组成，每个大府下辖有四个以上中府。府与赕、节度、都督是并行设置的，往往各府的主将又是地方行长官，是军政合一。“百人上有总佐一，千人以上有理人官一。人约万家以来，即制都督（不同于大行政区都督），递相管辖。”〔3〕301

第二，在兵源组织动员上，实行“寓兵于民”的建军思想，采取预备役和常备军相结合的方式，其预备役包含两个部分：一是乡兵；二是部落兵。乡兵平时在屯驻地垦殖，与家小同居，是民，战时调集出征，是兵（乡兵），农闲时组织训练，相当于是“预备役”部队。《蛮书》中载：“南俗，务田农菜圃；战斗不分文武。”〔3〕301“乡兵”政府不负责后勤供应，平时也就不向政府交纳赋税，“每出军征役，每蛮各携粮米一蚪五升，冬携鱼脯，此外无供军粮料者”；又“其兵仗各人自赍，更无官给”〔3〕309。“部落兵”主要从永昌、丽水、银生等少数民族地区征调，其中望子蛮（佤族先民）组成的兵，称为望苴子，在征战常担任先锋。部落兵是临时抽调的，也带有预备役的性质。

“常备军”由“偾排”和“羽仪”组成的，约3万人左右的。所谓的“偾排”，即“禁军”，由乡兵中优秀者选出的“罗苴子”（南诏武士）组成，有统一的服装、装备。“羽仪”是南诏王的直接警卫人员，也就是“御林军”，只能由高官、王室、贵族子弟担任，是比偾排高一级的警卫部队，“以清平官子弟为羽仪，王左右有羽仪长八人，清平官见王不得佩剑，唯羽仪长佩之，为亲信”〔4〕6267。羽仪直接接近南诏王，但偾排担任的是外围警卫，如首都和各要塞防务和控制等。偾排和羽仪长期担任警卫南诏王及其官员的任务，服装、武器、军粮、装备等由南诏统一供给，不再从事农业生产，是南诏的专职军队，直属南诏王调遣。由此可见，预备役是南诏武装力量的基础，常备军是南诏武装力量的主体和精华，并共同构成了支撑南诏政权的台柱子。南诏王有了这支专职军队，得以威慑各方、维持其统治地位。

从以上分析可清楚看出，南诏的地方政治制度是典型的军政合一、军民一体的体制，带有明显军事色彩。

二、以“授田制”为核心的经济制度

南诏政权在完善国家政权机构，强化国家政权职能的同时，还调整土地占有方式，实行“重农轻赋”的经济政策，努力建立支撑其政权的共同经济基础。

（一）实行与“均田制”相仿的“授田制”

中国封建社会“以农立国”，土地问题是封建社会的核心问题，一切政治、经济、军事、文化制度都依此而生，南诏社会也是如此。孟子说：民之为道也，有恒产有恒心，无恒产无恒心。在坚持土地王权所有的基本经济制度原则下，对土地占有关系进行一定程度的调整，其核心是仿唐的“均田制”实行“授田制”，其标准是：“上官授与四十双，汉二顷也；上户三十双，汉一顷五十亩；中户，下户各有差降”〔3〕301。一双相当于今天的5亩，“下户”就是普通百姓。

一些部落首领则迁蒙舍、白崖等南诏直属地区“养给之”，如白崖川（今弥渡）。“清平官以下，给分田悉在。南诏亲属亦住此城傍，其南二十里有蛮子城，阁罗凤庶弟诚节母子旧居也。”〔3〕204对于弄栋、西爨等被征服的白蛮和汉裳蛮等先进部落，以及乌蛮中较先进的施蛮、顺蛮、长裤蛮、麽些蛮等部落，分别安置永昌、拓东等地“令之自给”。另对有一定手艺或专长的授予一定土地，成为南诏的工役户，即“一艺者给田；二收乃税”〔4〕6279，让其成为南诏的编户、齐民，成为赋税、兵役、徭役的承担者。

生产力发展的同时，生产关系必须进行相应的变革。“授田制”正是南诏为适应生产力的需要，主动调整生产关系的结果，它奠定了南诏经济、政治、社会、文化的基础。

（二）采取“重农轻赋”、发展生产的经济政策

南诏政权非常重视发展生产和经济，在中央政府机构中专门设立了管理农事、商贸、工匠营造、畜牧养殖的管理机构和专门养马、养鹿的农场，积极推广农业先进经验和先进技术，并采取一系列鼓励农耕、“重农轻赋”的配套政策和措施。

第一，鼓励农耕，实行“重农轻赋”的政策。“然专于农，无贵贱，不徭役，人岁输米二斗。”〔5〕“人岁输米二斗”，在当时情况下农民上交的官粮是小部分，留给自己是大部分，这些极大调动了农民的种粮积极性。

第二，加强基本农田和水利设施的建设，据《南诏野史》、康熙《大理府志》说：南诏统治者十分重视农业发展，大力发展水利建设，兴修陂池沟渠等灌溉系统，开辟梯田。如公元9世纪30年代在大理修“横渠”，整治了锦浪江，还修建苍山高河蓄水工程等。《南诏德化碑》记：“遏塞流潦、高原为稻黍之田。疏决胺池，下隰树园林之业。”〔2〕371又《蛮书》载：“蛮治山田，殊为精好。”〔3〕256

第三，采用先进的耕作制度，推广了唐初在长江流域一些地区广泛采用的稻麦复种制。《蛮书》卷七记：“水田每年一熟，从八月获稻，至十月、十二月之交，便于稻田种大麦，三月、四月即熟。收大麦后，还种粳稻。小麦即于冈陵种之，十二月下旬已抽节，如三月，小麦与大麦同时收刈。”〔3〕256这种制度提高了粮食产量，提高了劳动生产率。

第四，提高耕作技术，采用“二牛三夫”〔4〕6270的耕作技术，每日可耕地三至四亩，大大提高了耕田的效率，提高了劳动生产力。

第五，实行督耕制度，每年春耕季节，南诏王指派百官分别到各自然村落督促农户兴修水利，及时播种，而且规定官员不准扰民，否则重罚。

这些政策措施的推行，推动了南诏农业、畜牧业、手工业的较快发展，如南诏“铎”“郁刀”“越赕马”等产品闻名中原。

（三）积极推行移民政策，以先进带动落后

从立国之初的阁罗凤到中期异牟寻在位时期，南诏进行过多次大规模的国内移民，把先进地区的部族移民到生产落后的地区或把落后的部族移居到先进地区。据史界考，南诏大规模移民很多，其中较著名有5次。

第一次是公元746年，南诏兼并两爨（今滇池及曲靖等地）以后，一次迁20余万户于“永昌城”（今保山等地），又把大量“乌蛮”徙居西爨故地。第二次是公元751年征伐安宁后将100户迁移安置于浪穹（今洱源）。第三次是公元794年异牟寻配合唐朝剑南西川节度使韦皋击败吐蕃后，把原分布于剑、共诸川（今剑川、鹤庆一带）及铁桥附近的施蛮、顺蛮、麽蛮、长裤蛮、汉裳蛮及附属三浪残余的河蛮，各数千户迁徙到滇池区域西爨故地。第四次是公元832年“狮子国侵缅”，骠国向南诏求助，南诏以大军将段宗膀领兵往助，击退狮子国人侵后，对骠国三千余人俘虏，隶配于拓东（今昆明一带），令之自给。第五次是南诏丰佑在位，由梵僧赞陀崛多在野共川主持“泄水开疆”，大量垦殖农田，需要大量劳动力，遂把洱海东西两岸移民野共川。

南诏的大规模移民：一是打破原有部族之间界限，加强了各民族的交流，促进民族融合，让南诏国内主要居民迅速白蛮化。二是破除其原有的落后经济结构，用先进的生产方式逐步代替落后的生产方式，使不同部族互相接近，在较短的时间内，让南诏国内大部分地区达到相近的发展水平，推动了整个南诏的社会发展进程。三是在“白蛮化”的过程中壮大了白族的队伍，扩大了白蛮社会、经济模式的覆盖面，进一步巩固了南诏的社会基础。

上述经济政策的实施，解放了生产力并为生产力发展开辟了广阔的空间，使云南腹地的生产水平迅速接近于唐代中原地区的水平，出现了“易贫成富，徙有之无”“家饶五亩之桑，国聍九年之廪”〔2〕371空前繁荣局面，南诏政权赖以建立的经济基础更加巩固了。

三、“以儒治国”为主的文化制度

在意识形态方面，从汉武帝“罢黩百家，独尊儒术”之后，儒家思想一直占着统治地位，南诏也不例外。究其原因，一方面与唐王朝主动对南诏施以儒家文化的影响，使之在文化观念上认同儒家文化的指导思想分不开；另一方与南诏王主动用儒家思想来弥合各个部落在思想意识上的差异，达到从思想上巩固其统治的需求相关。正是在这一背景下，从细奴逻开始的历代南诏王顺势而为，在唐王朝的支持下，积极倡导学习汉文化，“劝民间读汉儒书，行孝悌忠信礼义廉耻之事”〔6〕29，“辟三教，宾四门；通三才而制礼，用六府以经邦”，到异牟寻在位时“人知礼乐，本唐风化”〔6〕已蔚然成风，模仿唐朝的各种典章制度已具规模，儒家思想已成为南诏安邦定国的指导思想，儒家的伦理道德理论已成为南诏社会行为的规范和准则，“以儒治国”为主要内容的文化制度初步确立，具体表现在以下三点。

一是使用具有儒学传统的官僚士大夫家族的后代为南诏的官员，如汉族儒士郑回被委为清平官（宰相），成为南诏王的左膀右臂。《德化碑》就由他书写的。由于南诏对郑回的礼遇，也吸引了一些中原的文人儒士到南诏服务，如蜀人杜光庭就是一例（此杜光庭不是青城道士杜光庭）。

二是修建孔庙，开办“文学”（相当于内地太学），传授儒家思想。盛罗皮在“开元十四年，效仿唐建孔子庙”〔6〕32。到丰佑在位的天启年间（公元884年）“唐武宗改元会昌，建二文庙，一在峨莨（今喜洲附近），一在玉局山（都城羊苴咩城南玉局峰下），为儒家典籍训化士庶，以明三纲五常”〔6〕68。教学由杨波远、杜光廷、杨蛮佑、郑回等主持，传授儒家文化。“文学”的开办为南诏政权培养了包括王室凤伽异、异牟寻、寻阁劝在内的一批大姓贵族子弟，成为南诏政权的文职重臣和栋梁。南诏建立国学，说明儒家思想文化影响已经深人心。

三是每年都派出大姓、贵族子弟到成都、长安等唐朝内地留学。在异牟寻时期，南诏派出王室贵族子弟到成都“习书算，就业辄去，复以他继续，如此垂五十年；不绝其来，则其学于蜀者不啻千百”①参见朱丛《责南诏蛮书》，载于《全唐书》卷八百二十七。。如果加上和南亚东南亚诸国及吐蕃的交往，更是不可计数。

综上所述，南诏立国后，积极向唐王朝学习，构建起政治、经济和文化等领域的体制和机制，形成一个既紧密联系又相互协调的治理体系，使南诏国家治理能力得以显著提升。这一体系的建立，一方面加强了南诏王对云南各民族地区的控制和压迫；另一方面，由于政治上的统一和稳定，客观上促进了云南经济、社会、文化的发展，促进了各民族之间的交流融合，促进了与唐、吐蕃及东南亚各国的经济文化交流和对外开放，使云南在一定程度上摆脱了较为封闭落后的状态，对于开发和巩固唐朝的西南边疆起到非常重要的作用。这一体系的建立，也让南诏政权得以在唐与吐蕃的夹缝中发展和壮大，成为西南地区不可忽视的政治力量，在唐代政治舞台中扮演了十分重要的角色。