协商治理：推进学校“两自一包”管理体制改革的有效路径选择

四川省成都市龙江路小学中粮祥云分校 黄成凤

近年来，新建学校实施“两自一包”改革的成功经验，深深吸引着我们这所实施传统型管理体制的学校。我们深入理解“两自一包”改革思想内涵，并在深刻分析学校的实际状况后，选择和推行了“协商治理”特色的民主管理思想和模式，开展“两自一包”改革，不仅提高了自主管理的参与性和积极性，还激发了干部教师干事创业的活力和效率，增进了家校协同，初步构建起了现代学校制度，加快了学校治理体系和治理能力的现代化发展。

一、在学校“两自一包”管理体制改革中施行“协商治理”的比较优势

（一）“两自一包”与“协商治理”

2014 年9 月，成都市武侯区为破解办学中的困境，积极推进教育管理体制、学校办学模式的改革探索与创新实践，在新投入使用的川大附中西区实验学校实施了“两自一包”综合改革试点，成效突出。几年里，改革经验得到全国各地很多地区和学校的认可，纷纷学习推广。同时，改革成效更是受到国家、省、市、区各级领导的肯定和批示。而我校校聘教师占比大（约三分之二）、教师年轻缺经验（几乎全是“80 后”“90 后”）、队伍稳定性不足，与家长的热切期盼和学生的高质量学习成长形成较大矛盾，这些问题在传统的学校管理体制下一直得不到根本解决。于是，在2018 年3月，“为进一步释放现有公办学校活力，提升教育教学质量，在新建公办中小学‘两自一包’管理体制改革试点成功的基础上，武侯区委区政府决定在现有公办学校开展‘两自一包’管理体制改革试点”的方案一出，我校就积极申请并成为首批试点学校。

我们积极学习相关政策精神和前期试点学校经验，认真思考“两自一包”改革的思想精髓，就是通过“自主招聘、自主管理、经费包干”，招到认可学校文化的人，增强干部教师主人翁意识，积极参与学校各项治理，提升教师职业幸福感、认同感，增强学校的办学活力，促进学校办学质量迅速提高，办党和人民满意的学校教育。我们认为“两自一包”的核心“自主管理”“自主招聘”和“经费包干”都是自主管理思想的具体体现。只有抓好人人参与到“自主管理”中，才能真正实现激发教师和学校的活力，才有可能促进学校治理体系和治理能力的现代化。于是，在打造共建、共治、共享学校治理格局的进程中，我们把体现民主管理思想的“协商治理”引入推进学校“两自一包”管理体制改革中。

（二）“协商治理”的比较优势

关于“协商治理”，不同专家解释不同，我比较赞同协商治理是指多元治理主体在特定的公共主题下，围绕相关议题开展对话和协商，话语结构的共享和理解，达到消除分歧与偏见，实现“重叠共识”的协商过程。可见，在学校管理中施行“协商治理”，可以促进学校多方利益主体有效进行沟通和对话，实现师生、家长等对学校治理权力的共享，尽可能消除分歧与偏见，形成相对共识，实现公共利益的最大化。

1.“协商治理”更能体现自主管理的民主本质

“协商治理”从协商民主中成长起来，是协商民主的一种实践形式。中国特色社会主义的国家性质决定了一切权利属于人民，人民是国家的主人。中国的一切政治制度安排都是为了更好地实现人民的权利，促进人民民主。协商治理更加强调人民的权利。所以，学校治理应当充分尊重学校各治理主体（教师、家长等）的权利，只有让治理主体参与到学校公共事务的治理中，才能实现自主管理的民主本质，才能体现中国特色社会主义民主的本质。

2.“协商治理”更能体现自主管理的决策合法性

协商治理强调公共治理过程中的公民理性及其作用，因此也是一种新型的参与式治理。要鼓励教师及家长参与到学校的“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”中来。传统体制下，学校民主一般停留在民主选举和一定程度上的民主监督，真正意义上的民主决策和民主管理较少，上面做出决定，教师家长贯彻执行较多。实施“两自一包”改革后，政府把较多的权力下放给了学校。无论是“自主招聘”还是“经费包干”，都改变了传统中公招教师和人员经费和公用经费使用的固有政策模式，实行学校自主管理。如果学校不应用“协商治理”理念，建立充分体现民主意愿的学校章程和制度，并让大家参与到按章程制度执行的民主管理工作中。如果还是少数人或个别人说了算，教师只是被动执行，那么这既不能体现“两自一包”改革的精神实质，同时学校决策的公平性、公正性也会受到质疑，在执行过程中，其合法性、权威性大打折扣，会加大执行难度，有时甚至造成严重的干群关系冲突矛盾。如果教师参与讨论形成决定，自然在教师中具有更高的合法性，在执行中也更容易得到大家的配合。特别是“协商治理”鼓励教师参与涉及大家切身利益的讨论，尽管不是每个教师都参与最后的决策，但通过这种讨论、协商，教师对关系大家切身利益的公共事务决策过程的知情了解，会促使他们用更加理解、包容的态度对待决策，为最终的政策执行营造一个良好的环境。

3.“协商治理”更有助于促进学校的和谐发展

在学校治理中，“校务委员会” “教代会”“家长委员会”等协商治理平台与机制的建立健全，有利于各主体之间充分表达各自诉求和意愿，彼此尊重、互相倾听，阐明合理性、可行性，在保障公共利益最大化的基础上消除分歧、达成共识，从而规避或改善各主体以不合作方式来维护自己诉求的消极情况。同时，“协商治理”既注重教师、家长的直接参与权利，也强调干部角色的转变。协商民主将协商的主体由政治精英逐渐扩大至普通公民，同样，学校干部从以民主选举为中心下的决策精英，转变为学校集体事务治理的协调人和信息传递者。学校干部与教师家长直接地、面对面地就学校集体事务进行讨论、协商，在此基础上形成最后的决策。这样形成的决策更能反映教师家长的意愿和诉求，增强教师、家长对学校公共权利回应自己诉求的感知，从而促进各主体间信任关系的构建，创建和谐校园。

二、学校“两自一包”管理体制改革中“协商治理”模式的建构

学校治理的目标在于实现公共利益的最大化，但各治理主体的诉求却是多元的。因此，在学校治理过程中，应改善甚至消除各治理主体（学校干部、教师、家长）间的分歧，通过协商达成共识，实现“善治”。“协商治理”必须在治理的民主决策、民主管理、民主监督各环节中，让各治理主体真正自由、充分、适宜地参与进来。从实践中，我们总结出协商治理“5411 模式”。

（一）搭建协商平台，建立“五会议事”，事事民主决策

学校根据现代学校制度建设要求，在党支部领导下的行政会基础上，成立和完善了校务委员会、家长委员会、教职工代表大会和学术委员会。通过以上五个会议，建立“五会议事”制度，全方位考虑学校各治理主体的权利和义务，针对不同的问题和需要召开不同的会议，听取不同主体的意见和建议，讨论和协商出各项协商主体最后的决策意见。“五会议事”作为学校的协商平台，较好地体现了“民主决策”的协商治理精神，学校重大事项做到事事民主决策。但这还不够充分，还需要搭建一些特色微型平台，如“网络协商会”，可以高效便捷地协商各种突发又不便集中开会的事项；“年级议事会”可以协商解决好基层各年级内部的矛盾，“家长圆桌会”可就家长关心的热点问题作主题协商，等等。

（二）执行协商决议，突出“四项参与”，项项民主管理

“协商治理”是一种新型的参与式治理，它强调在公共治理过程中的公民理性及其作用。学校各治理主体不仅是决策的参与者，还是执行决策的重要参与者。教师和家长只有参与到相应的学校事务治理中，才能真正体现社会主义的民主本质。在“两自一包”改革的“自主管理”决策执行过程中，我们认为应该特别突出教师“四项参与”，即是对学校四大重要事项——“岗位管理、项目管理、评优晋升和薪酬分配”的积极参与。以上四项，都是和教师切身利益相关的重大事项，是维护学校稳定发展的核心要素。尽管学校经过民主程序制定完善了相应的制度，但是教师必须亲自参与各项制度的具体实施过程，才能体现“自主管理”的思想，才能在实施的过程中遇到具体的问题有具体的协商执行过程。我们积极做到“岗位有协商，项目有讨论，评优有述职，薪酬有核算”，教师只有亲自看，亲自算，横向纵向比较，数据成效亮相，才能很容易从中找到努力后被认可的成就感，也容易找到自身的短板，并积极寻求改进的办法。如果看到自身暂时在某方面落后了，心态就不会太失衡，也不容易把原因归于学校领导的偏袒或是制度的不公。总之，教师民主参与到这些管理中，就会越来越增强奋斗的动力与活力，成为有明确发展目标的人。教师在参与学校的各项治理中，个人的成长发展必将推动学校治理的现代化进程。

（三）反馈治理成效，重视“一公一评”，全程民主监督

“协商治理”是一个“协商—决策—实施—反馈—协商……”不断循环进行的过程。协商本身不是目的，形成共识后应用到学校治理中见到理想的成效才是“协商治理”的目的。是否达到理想效果，教师以及我们的服务对象——家长和学生的满意度才是最重要的检验标准。所以，在协商治理中，我们一定要特别重视治理效果反馈。我们采取“一公一评”手段，通过线上线下的各类调查问卷以及公示平台，定期和不定期开展学校公共事项决策实施过程与结果的公示和民主评议，让学校各类公共事项的决策和实施都能得到监督，确保决策和实施的合法性与有效性。

三、在学校“两自一包”管理体制改革中选择“协商治理”模式特别注重的方面

学校治理实践的推进，特别是“两自一包”中“自主管理”的加强，亟需各治理主体进行有效协商对话，促使各主体间达成共识并形成目标行动一致，从而促进学校的有效治理与健康发展。基于此，经过实践尝试，我们认为除了要重视“5411”协商治理模式各环节的认真实施外，同时要特别注重以下几方面工作。

（一）坚持党建引领协商治理

学校党建是“协商治理”的强大推动和保障力量。“协商治理”促进了学校参与式治理的发展和民主化发展。然而，强大的政治引导力量是中国基层治理的前提。党的建设可以为学校协商治理提供稳定的组织形式，保障利益相关方的有序参与，保障协商议题不偏离党的路线方针政策，保障学校中心工作顺利开展。同时有利于整合参与学校治理的利益相关方，促进协商治理主体之间的密切关系，从而提升学校协商治理水平。例如：我校在“两自一包”改革准备期，在做思想发动和征得全体在编教师的同意问题上，前期协商了很多次都因几个老师担心个人利益受到影响而不决定，其中就有个别人是党员。于是我们召开党员大会，通过党员讲“两自一包”对学校的发展并表态。党员思想统一，核心力量就形成了，骨干引领作用就发挥了，最后全体教师一致通过实施改革。

（二）构建积极的学校协商治理文化

积极的学校协商治理文化，能够有效促进多元的治理主体参与协商的效果，影响协商治理成果的达成，关系到协商治理的持续有效发展。协商文化成长的关键在于协商意识与协商能力的提升。为此，我们认为在以下两个方面着力很关键：

一是管理层面，学校要加强协商治理制度化和程序化的建设。首先，要建立协商原则：凡是“三重一大”必须先协商后决策实施，少数服从多数，党组织最后决定。其次，使学校协商治理逐步走向制度化、程序化、规范化。全面建立规章制度，快速明确协商流程，逐步规范协商环节，建立健全监督机构，健全信息公开制度等。

二是各治理主体（教师、家长）要加强协商意识能力的提升和公共精神的培养。学校要通过各种具体的事件，鼓励教师积极参与协商，集中培养各治理主体参与学校治理的协商意识和能力，培养他们的公共精神，以及在参与协商治理过程中获取、理解、运用信息的能力，确保他们在参与协商治理过程中陈述、问候、倾听的对话能力。协商治理的重点在协商，重在协商过程中的观点交流，通过协商增加理解、减少阻力，不应苛求全体绝对一致。