环境冲突与地方政府的协商民主制度化：基于省际听证文件数的实证研究

吴进进

(1.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100732；2.深圳大学 管理学院公共管理系，广东 深圳 518061)

一、引 言

改革开放以来，中国经济快速增长，人民生活质量得到极大的提高。但是，经济高速增长的同时，环境污染问题也日益严重。2001 年世界银行一份研究报告称，在全球污染最严重的20个城市中，中国占据了16个[1]。环境问题严重侵蚀了经济发展的质量和潜力，损害了国民健康。环境污染引发的环境冲突也日趋严重。1993年以来，中国环境信访总量不断攀升。庞大的环境信访量体现了当前中国环境冲突问题的严重性。近年来由于环境污染引发的群体性事件屡见不鲜，环境问题成为继征地拆迁、劳资矛盾之后群体性事件多发的领域之一。

环境冲突是否影响公共政策，乃至决策体制与政治制度？20世纪70年代西方国家环境社会运动兴起，环境运动成为推动西方国家强化环境管制的重要力量[2]110。社会运动的政治机会理论和政治中介理论都认为集体行动和社会动员需要借助一些政治条件或中介，如精英联盟或有利的政治意识形态，才能够推动政策和制度改变[3]。除了政治机会与条件外，很多研究认为环境运动组织自身的组织影响力、活动能力和行为策略也对政策结果有显著影响[4]。然而，既有研究关于环境冲突对公共政策的影响及其条件还没有一致的结论。基于政治机会与政治中介理论框架，约翰逊、阿格诺尼和麦卡锡(Johnson, Agnone, McCarthy)实证检验了美国环境冲突对环境政策议程设定与环境法律出台的影响，他们发现，在有利的政治环境下，环境冲突能显著推动环境问题以环境听证的方式进入政策议程，高频率的环境抗争活动和多元化的政治游说策略有助于推动环境法律的出台[5]。奥尔扎、苏勒(Olza，Soule)的研究发现，相比制度外的抗议行为，制度内的和平环境诉求(如请愿、游说、法律行为、媒体活动)能够有效推动环境问题进入立法议程，但是对环境法案的出台没有显著影响[6]。奥尔扎、苏勒等(Olza，Soule，et al.)的最新研究再次确认，环境抗争，无论是暴力还是非暴力形式都对国会环境立法没有显著影响，但是，环境运动组织的数量和活动却可能对环境立法发挥着积极作用[7]。瓦瑟尔(Vasseur)对美国各州可再生能源政策的研究发现，各州环保运动组织密度越高，各州制定的可再生能源政策数量也越多[8]。朗霍夫、舍弗尔(Longhofer，Schofer)等的跨国研究也发现，国际环境组织数量很大程度上推动了国家环境保护政策的出台，而国内环境组织却没有明显的影响[9]。

目前对中国环境冲突影响效应的实证研究尚不充分，仅有少数研究探讨了环境信访对环境治理与环境政策的影响。李子豪发现，环境信访对环境立法和环境污染投资的影响并不显著，但是对政府环境执法产生了显著的促进作用[10]。吴建南等的研究发现，公众参与对环境治理的作用十分明显，环境信访对于关乎健康、生活质量的环境污染物(工业废水排放、化学需氧量)的减排有积极作用，对大气类污染物的减排效果更为明显[11]。曾婧婧、胡锦绣发现工业废水的排放量、突发环境事件与公众环境信访有显著的正相关关系，而环保法律法规数对环境来访有显著的负向影响，但是他们的研究并没有分析环境信访是否影响环境政策[12]。

国内外文献大多分析环境抗争对具体环境政策与立法的影响，没有深入探讨环境抗争与一般性决策体制的关系，国内研究也没有区分环境来信与来访两种不同类型环境冲突影响的差异性。环境冲突并不仅仅影响环境政策与环境管制活动，还可能对协商民主制度产生积极作用。由于来信和来访产生的社会冲突风险不同，以及水污染和大气污染的严重性及其引发的社会关注度的差异，环境来信与来访、大气污染与水污染信访的影响可能不尽相同。本文基于31个省、自治区、直辖市2001—2014年环境信访数据，以听证文件数等作为协商民主制度化的代理变量，实证检验了公众环境信访对协商民主制度发展的作用(1)遗憾的是，中国环境年鉴报告的环境信访数据只报告到2015年，而分项(水污染、大气污染等)信访数据只到2010年，因此，本文未能检验最近几年的环境信访与协商民主制度的关系。。研究发现，环境来访显著提高了地方政府出台的听证文件数，而环境来信的作用不显著；水污染信访对推动地方政府出台听证文件具有显著的积极效应，而大气污染没有显著影响。

二、文献回顾与理论框架

20世纪80年代我国建立村民选举制度后，公众决策参与制度和实践不断发展，协商民主制度在基层社会蓬勃发展尤为令人瞩目。中国共产党十八大报告首次提出“社会主义协商民主”，指出协商民主是具有中国特色的民主形式，十八届三中全会进一步部署了社会主义协商民主实践的七大领域。中国共产党十九大报告再次提出要推动协商民主广泛、多层、制度化发展。在公共决策和政策制定前，采取听证、专家咨询等形式的协商民主制度已经成为中国各级政府及其部门的共识[13]。当前，通过地方政府自主实践，协商民主形态不断丰富，不仅有人民政协制度，还包括地方广泛举行的听证会、座谈会、市民评议会、民主恳谈会，以及活跃于互联网的公民网络议政等[14]。

协商民主为何在中国兴起？社会矛盾可能是中国地方协商民主制度发展的重要原因。赫伯特(Herbert)认为，历史上不同阶层和利益主体围绕价值观、权力以及资源争夺产生的社会矛盾和政治行动，对推动现存制度与政治经济秩序变革产生了重要影响[15]。根据穆泽利斯(Mouzelis)的观点，温和渐进的制度演变和发展，有利于现存制度的稳定和良性发展，因为制度变革实际上发挥了安全阀的作用，能够缓解社会冲突与集体行动滋生的紧张关系，提高了体制的包容性[16]20-21。改革开放后，随着经济的高速增长，我国各种社会问题不断累积，农民问题、下岗职工问题都在一定时期成为社会冲突的主要来源[17]。新世纪以来，环境问题、劳动权利、社会保障、征地拆迁以及收入差距等问题成为新的社会不稳定因素[18]。一些社会矛盾在部分区域引发了一定程度的集体行动，主要表现为群体性事件[19]10。集体行动对社会稳定和政治秩序构成了严重威胁，维持社会稳定决定了地方官员的政治晋升前景，地方政府有很强的动机降低集体行动风险[20]。

为了应对社会矛盾和潜在的集体行动风险，提高政府社会治理能力，地方政府发展出了一套具有很强适应性的多样化应对工具，被统称为“维稳机制”[21]51-55 [22]，除了传统的行政干预和法律工具外，还包括市场交易议价式的经济手段、对不稳定因素的制度化吸纳机制，以及体制内社会网络等[23]。社会矛盾和集体行动风险还促使地方政府建立复合型社会组织，以及网格化管理工具等社会管理机制[24]120。尽管如此，这些“维稳机制”仍存在边际效用递减的问题，政府花了越来越多的经费维持社会稳定，但是社会不稳定因素仍然不断增加[25]。

何包钢和马克·沃伦指出，中国协商民主具有鲜明的功能主义导向，中国各级政府主导的协商民主实践的主要目的是提高政府治理能力，缓解社会矛盾，降低社会治理风险[26]。协商民主由于强调公民参与的平等性和理性化，利益相关方在相互沟通、交流中达成理解和妥协，有助于在公共决策上取得共识。通过协商民主做出的决策，决策的责任容易分摊到公众身上，减少了因政府决策失误而产生的冲突风险[27]126。协商民主消减社会冲突和集体行动的作用得到很多实证研究的支持。何包钢发现东部地区某乡村因“出嫁女”集体利益分配引发了很多上访事件，上访压力迫使当地政府引进协商民主制度，通过协商民主恳谈会有效解决了“出嫁女”集体利益分配冲突[28]。蔡峰研究了浙江温岭市羊毛衫行业集体工资民主恳谈会制度，发现民主恳谈会后工人投诉和上访事件明显减少[29]。Truex 的实验研究证据表明，协商民主有助于提高公众特别是教育程度较低的公众的政府信任和公共服务满意度[13]。何包钢、吴进进基于调查数据也发现，当公众感知到城市政府决策使用了协商民主制度，则对政府部门的信任度较高，同时认为政府官员腐败程度较低[30]，公民政治态度的改变无疑有助于化解潜在的社会冲突。越来越多的协商民主成功案例使地方政府认识到，与传统手段相比，协商民主制度处理社会矛盾具有很大优势。面临社会冲突的威胁，地方政府更有可能把协商民主作为新的应对之策。

然而，社会矛盾推动协商民主制度发展可能还需要特定条件。首先，如果社会矛盾引发集体行动的风险越高，它对协商民主制度建设的影响可能越强。Chen, Pan 和Xu的田野实验研究发现，在面临集体行动威胁时，地方政府对公民诉求的回应性更强[31]。孟天广、李峰基于全国网络问政平台数据的分析也发现，公众发帖内容越趋向于负面越易得到政府的回应，这也意味着当政府部门发现公民诉求出现激进或对抗倾向时，政府出于降低潜在集体行动风险的考虑，倾向于积极回应公众诉求[32]。出于同样的逻辑，当公民采取集体行动(如群体性事件)或者威胁使用集体行动时，就越可能促使政府制定协商民主制度。相反，对于公众温和的利益表达与信息反馈，政府使用协商民主制度的动机相对较低。

其次，社会矛盾越严重，继而引发的社会关注度也越高，政府也将面临不断增长的社会舆论压力，舆论压力迫使政府在政策和制度上做出改变，以更好地回应公众诉求，解决社会矛盾的问题根源。在这种情况下，政府制定协商民主制度的可能性也更大。根据政策形成与变迁的多源流理论，社会关注度是决定某项社会问题能否进入政府议程的关键因素。当问题、政策和政治三大源流发展成熟，并在“政策窗口”打开时，某一问题被提上政策议程的机会就会增加[33]20-22。社会矛盾的严重性决定了问题被如何界定，以及问题在多大程度上被公众和政府部门所重视，这是政府做出制度变革的前提条件。当矛盾不断加剧，特别是发生突发事件和焦点事件如公众集体行动时，就会快速引发社会关注，形成广泛的社会讨论和社会情绪聚集，这时候就推动了政治流的衍生。当问题无法通过既有的政策和机制解决，政策企业家就会提出新的政策方案或制度改革倡议。正如上文所言，面临社会问题与矛盾的累积，传统的治理机制和政策手段面临越来越大的压力和困境，各方都认为这一问题必须用新的机制才能解决，这时协商民主制度就进入政策议程。

如图1所示，本文提出一个分析社会矛盾与协商民主关系的简单框架，社会矛盾引发的集体行动风险的大小与矛盾严重性引发的社会关注度的高低决定了协商民主制度化动力的强弱。当社会矛盾容易引发集体行动，而且这一问题引发了社会与公共舆论更大的关注，那么这一问题就对协商民主制度化影响较强，反之，低集体行动风险和低社会关注度对协商民主制度化几乎没有影响，甚至是负向影响。介于两者之间的社会矛盾可能对协商民主的影响中等，或者没有显著影响。

图1 社会矛盾与协商民主关系矩阵

三、中国的环境冲突与协商民主制度化

改革开放四十余年来经济高速增长，然而却因忽视环境保护导致严重的环境问题，环境污染引发的环境冲突也愈演愈烈。用公众环境信访来度量环境冲突频率[34]，可以发现从1993年到2010年，环境来信件数和来访人数呈现快速上升的态势，环境来信总量从1993年的5.4万件上升到2010年的70.1万件，膨胀了10倍以上，来访总人次也从1993年的8.5万人次增长到2014年的10.9万人次，这一段时期中国环境冲突与矛盾不断加剧。2011年后，环境来信数开始回落，来访人次仍处于高位(图2)。尽管环境冲突只是社会冲突的一种类型，但它仍然可以独立地影响协商民主制度化，其原因在于环境冲突根源的复杂性和广泛的社会关联性。造成环境冲突的直接原因是环境污染及其引发的环境纠纷，但是与环境污染和纠纷相关的事件和活动却涉及广泛的政治、经济与社会活动，当发生环境冲突时，很有可能是各个层面的政府决策行为出现问题，政府部门需要作出一般性的决策方式变革。

图2 全国环境信访数(1993-2015)资料来源：《中国环境年鉴(1994-2016年)》，中国经济与社会发展统计数据库，http://tongji.cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx?id=N2018070020&name=YZGHW&floor=1.

首先，几乎所有投资、公私项目与工程建设都可能引发环境污染与冲突，《中华人民共和国环境影响评价法》要求所有对环境有影响的规划和项目，都必须经过环评程序。尽管中央政府大力开展行政审批制度改革，取消了一大批行政审批事项，但是仍然强调涉及生态环境以及直接关系环境、健康等特定活动，需要按照法定条件予以审批，对环境污染企业和项目的审批强度也不断提高。环境冲突的加剧意味着经济决策可能没有经过协商民主程序，经济增长、投资发展与生态建设、环境保护之间的张力和冲突没有得到很好的协调和解决。在21世纪最初10年发生的重大环境突发事件，如吉林化工企业污染松花江、紫金山铜矿污水池渗透、营口造纸厂排污、广西龙江镉污染等都体现了地方政府在处理发展经济、保护环境，以及维护公众利益与照顾当地企业关系上的失衡。20世纪90年代以来的怒江水电项目规划，寄托着当地政府和电力企业开发水能资源、发展经济、提高财政收入的诸多愿望，然而水电的开发设想却因对当地原始生态环境的潜在破坏而遭到环保组织等社会各界的反对，以至于被长期搁置[35]。

其次，环境问题被中央政府和地方政府列为重大决策类型。国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》所列举的五条重大行政决策中，就有两条是关于环境和自然资源保护，条例还要求政府决策时需要对决策事项的环境损害进行成本效益分析和预测，对可能损害生态环境的行政决策必须评估风险可控性。这意味着政府部门几乎做任何重大决策都必须考虑对环境的影响。环境冲突的发生意味着政府决策系统可能违背了法定的环境风险评估程序。一个典型的案例是，2009年北京市政府决定在阿苏卫垃圾填埋场的基础上再建设垃圾焚烧厂，然而这一项目受到民意的强烈反对。这起事件中政府组织的环评程序不规范，环评过程走过场，公众对项目公示期过短以及公告只贴在镇政府办事大厅中的做法非常不满，最后阿苏卫垃圾焚烧项目被迫暂停。公众的反对迫使政府部门在2015年4月重启阿苏卫垃圾焚烧项目时召开了正式的公众听证会，在一定程度上减少了公众对该项目的排斥[36]。

再次，随着环境冲突事件的增多，环境执法部门对涉污企业的处罚力度也不断增强。大量的环境行政处罚行为可能加剧地方政府与企业的冲突，为保证环境执法和处罚的公平公正，地方政府也会在行政执法中引入听证等协商民主制度。2006年江苏省泰州市首次将听证制引入环保信访处理，针对当地的海光小区和唐仁公司长期的环境冲突和信访问题，通过召开听证会，做出了让唐仁公司另行选址搬迁工厂的行政决定，同时将解决企业的污染问题提到政府层面上，政府部门在税收、土地收益等方面扶持企业搬迁，形成了有利于多个部门协调解决问题的局面[37]。

总之，环境冲突问题并不限于环境污染，它关系到广泛的政治经济社会领域，包括重大行政决策、规划与投资项目、行政执法与处罚以及行政许可审批等，当出现环境上访等较为强烈的环境冲突事件时，政府可能在重大事项决策、项目建设、行政许可等领域引入协商民主制度，借此减少未来可能出现的环境冲突与集体行动风险。根据图1社会矛盾与协商民主关系的分析框架，我们设置了环境信访与协商民主制度化的关系矩阵图(图3)。我们假设：环境来信和上访两种性质的环境冲突，以及水污染与大气污染信访两种污染源的信访对协商民主制度化的影响有显著的差异。来访相比来信具有更强的集体行动风险。在特定时期内，水污染引发的社会关注度超过大气污染，因而环境来访和水污染信访更容易推动地方政府协商民主制度化的发展。

图3 环境信访与协商民主矩阵

首先，上访比来信更容易引发集体行动风险，群体性集中上访本身就被界定为集体行动。集体上访、越级上访以及进京上访一直被地方政府视为不稳定因素，而通过书信或者电话等方式的信访，则被各地信访部门所鼓励。《国务院信访条例》规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式。对集体信访则严格控制来访人数，规定通过走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人[38]。对于跨越本级和上一级机关的越级信访，信访部门不予受理[39]。因此，由于集体行动风险较高，环境来访比环境来信更容易推动地方政府推进协商民主制度。

其次，目前最受关注的环境问题当属水污染和大气污染，但是两类环境污染在严重性及其引发的社会关注度上存在差异。就两类污染的性质而言，由于中国大江大河众多，水污染受众广且密集，公众的生产生活和身体健康受到严重影响，也更容易出现大规模信访事件。相比之下，空气污染则较为分散，且容易受到气象条件的影响。2000年以来发生了数起特别严重的水污染事件，引发公众不满，促使政府和社会各界高度重视水污染问题。在一定时期内，水污染问题相对大气污染更为严重。图4展示了2001年以来两类污染导致的突发事件数。从2001年到2008年，水污染突发事件数都远远超过了大气污染数，只有2009年后，两者的数字才大致接近。严重水污染问题引发的政府和公众关注度也相对更强。公众对水污染的关注也远早于大气污染。尽管中国大气污染由来已久，但是直到2011年公众才开始关注“雾霾”和PM2.5，到2012年2月国务院才要求各地公布PM2.5浓度值，同年新修订的《环境空气质量标准》增设PM2.5平均浓度限值。

图4 突发环境事件中水污染和大气污染事件数(2001-2010)资料来源：《中国环境年鉴(1994-2016年)》，中国经济与社会发展统计数据库，http://tongji.cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx?id=N2018070020&name=YZGHW&floor=1.

基于上述分析，在本文关注的这段时间内，空气污染所引发的社会关注度低于水污染，水污染信访比大气污染信访更容易促使政府推进协商民主制度化。总结上文，本文的基本假设是：

假设1：环境信访与地方政府协商民主制度呈正相关关系。

假设2：环境来访对地方政府的协商民主制度化有显著的积极影响，而环境来信则可能没有显著影响。

假设3：水污染信访对地方政府协商民主制度化有显著的积极影响，大气污染信访的影响可能不显著。

四、变量与数据

本文使用31个省(区、市)2001年至2014年的面板数据，但是对于水污染和大气污染信访数据，《中国环境年鉴》只报告到2010年，因此变量的样本数并不完全一致。

(一)因变量：听证文件

本文的因变量为中国协商民主制度的重要形式——行政听证。由于协商民主内涵丰富，实践形态广泛，很难获得统一的协商民主制度量化指标，本文选择中国最早、最常见同时制度化程度相对较高的听证制度作为代理变量，将各省每年制定的听证文件数作为听证制度化指标(2)本文的听证文件是指政府及其职能部门发布的含有听证要求与规定的所有行政法规、政府规章和部门规范性文件。。无论听证还是其他协商民主，政府部门发文都是制度化的象征。我们从“北大法宝-中国法律检索系统”中的《中国地方法规规章库》(3)为了避免单一数据来源可能产生的数据测量偏差，我们还使用了中国另一个知名的法律文件数据库“威科先行-法律信息库”，同样使用“听证”作为主题词搜索，用得到的2011—2014年听证文件数与“北大法宝-中国法律检索系统”比对。我们发现两个数据库的听证文件数十分接近，威科先行-法律信息库搜索的31个省(区、市)听证文件数有16 665条，而北大法宝数据库搜索的文件数为16 054，平均每个省份每年仅比北大法宝的文件数多1.2条。两个数据库听证文件数的相关系数高达0.90以上。在这种意义上，两个数据库是可以相关替代的。中搜索出31个省(区、市)2001—2014年各级政府、人大、司法机关以及政府职能部门的年度听证文件数，反映了中国听证制度从建立到发展的全貌。(4)选择2001年作为起始是因为听证制度自1996年开始引进，1998年建立价格听证制度，2000年建立立法听证制度，到2001年我国的听证制度基本建立起来，在各地广泛推行。我们以直辖市、各省省会和五个计划单列市共36个主要城市的听证文件作为各省听证文件的代表性样本，手工分析2001年至2014年听证文件的主题分布，发现听证文件的内容与主题可以分为8类，其中比例最大的是行政处罚和执法类(32%)，其次是政府决策与重大事项决策类(20%)，第三是行政许可类(10%)。

图5 听证内容与主题分布资料来源：“北大法宝”地方法规规章数据库。

(二)自变量：环境信访

为了检验环境污染来信、来访对听证的异质性影响，将环境信访变量划分为两类六个变量。第一类变量是环境污染来信，包括总的人均环境来信件数、水污染和大气污染这两个重点污染领域的来信件数三个变量。第二类变量是环境来访变量，包括总的人均环境来访次数、水污染和大气污染来访人次三个变量。人均环境来信件数和环境来访人次数是所有类型的环境污染来信/来访的总数，具体包括水污染、大气污染、固体废物、噪声、危险化学品等10类环境污染的来信来访。以上数据均来自《中国环境年鉴》。在分析中，上述变量均使用每百万人口中来信来访件数/人次来测量。

(三)控制变量

根据既有研究，我们还控制了同时影响环境信访和听证制度的各类因素(见表1)。第一，环境污染程度无疑影响了公众环境信访行为的频率[40]，也可能同时影响了听证制度。在污染较严重的地区地方政府可能倾向于庇护污染企业[41]，由于听证制度有助于公众参与环境政策、招商引资与项目建设决策，这些地方政府可能因此拒绝引入听证制度[42]。本文使用两类主要污染源：水污染和大气污染，包括人均工业污水排放量和人均工业废气排放量。以上数据均来自《中国环境年鉴》和《中国统计年鉴》。第二，不同收入水平的居民可能采取不同的环境抗争行为模式，高收入居民可能对环境污染反应更为强烈，更倾向于信访。在此我们控制了城乡居民收入状况，包括城市居民人均可支配收入和农民居民人均纯收入。第三，我们还控制各省居民教育程度和知识水平，用该地区高中及以上人口比重来测量。具有较高教育程度和知识水平的公民，环保意识、政治参与意愿与能力也更强，在面对环境污染威胁时，更可能通过信访谋求解决[43]。第四，我们还控制地区的经济发展水平、经济开放度以及政府财政压力。经济发展水平用地区人均GDP测量，经济开放度即进出口贸易额占GDP比重，政府财政压力使用一般预算支出与一般预算收入之比测度。经济发展水平不同，公众环境权利诉求和意愿存在差异，发达地区政府使用听证制度回应公众需求的压力也可能更大。经济开放度不仅影响着地区环境污染水平，也可能改变公众对环境问题的态度和认知，并进而影响政府引进听证制度的动机。最后，政府财力压力体现了对公共服务的需求以及政府提供公共服务的能力。政府可能为缓解压力而使用协商民主制度，把公共服务与决策的压力分摊给社会；财政压力可能迫使地方政府降低企业进入门槛，进而增加当地污染源，引发公众环境信访[44]。上述变量数据均来自《中国统计年鉴》。

表1 变量的描述性统计

本文的计量统计模型形式如下：

yit=β1+β2letterit+β3vistorit+β4xit+αi+δt+εit

模型中，因变量yit表示在i省(区、市)在t年发布的听证文件数；letter和visitor是自变量，分别表示环境来信和来访数，在数据分析中还将进一步分为水污染来信来访和大气污染来信来访；xit是一系列控制变量；αi和δt分别表示省份和时间固定效应；εit是随机误差项。

五、研究发现

我们首先简单介绍各省(区、市)10余年来听证制度发展情况，基于我们对北大法宝数据库搜索的听证文件的分析(图6)，从2001到2014年间，31个省(区、市)共发布了16 054条听证文件，听证文件数总体上呈现不断增长趋势，从2001年的188条增长到2006年的1 284条，再进一步增加到2010年的1 836条，此后听证制度建设进入饱和状态，缓慢降低到2014年的1 436条。对每个省级政府而言，听证文件数量的增速也很快，平均而言每个省份出台的听证文件数从2001年的6条，增长到最高时2010年的59条。我们用威科法律数据库搜索的听证文件数的变化趋势与此十分相似。10余年里听证制度文件的增长体现了中国地方政府协商民主制度的蓬勃发展。

图6 31个省(区、市)听证文件数(2001—2014年)资料来源：根据北大法宝-中国地方法规规章库、威科先行-法律信息库提供的数据计算。

我们使用固定效应模型和随机效应模型检验两种不同性质的环境冲突对听证文件数的影响。表2报告了统计分析的结果，豪斯曼检验支持了固定效应模型，在控制其他因素的条件下，每百万人口来访人数显著提高了政府制定的听证文件数，每百万人口多10个来访人次，听证文件就会增加约0.4个。另一方面，与假设2一致，来信件数对听证文件数的影响系数很小且不显著。我们还将报告控制变量对听证文件数的影响。首先，水污染密度对听证文件数没有显著影响，而大气污染显著降低了听证文件数，每人1万标立方米的工业废气排放减少了1.4—1.5个听证文件。其次，城镇居民人均支配收入显著提高了听证文件数，农村居民人均纯收入却与听证文件显著负相关，这在所有模型中都成立。随着中国城市化进程的加快和城镇居民生活水平的提高，市民对协商民主制度的需求也更加旺盛。最后，固定效应模型的结果表明，政府财政压力有助于政府发布听证制度，财政收支差距以及公共服务供给压力迫使地方政府向社会赋权，使公民参与到公共决策和社会事务中来，降低政府治理负担。

表2 环境来信、来访与听证文件数

我们将进一步检验水污染信访和大气污染信访对听证文件数的影响是否存在显著的差异。首先，表3模型1的统计分析结果表明，水污染来信显著提高了地方政府的听证文件数，在其他条件不变的情况下，每百万人口1件来信会使地方政府制定约0.1件听证文件，这个影响系数是来访影响系数的近3倍。由于水污染问题的严峻性和敏感性，地方政府对因水污染而来信的重视度显然强于对一般环境来信的重视度。其次，根据我们的假设，水污染来访对协商民主制度的影响可能最强，因为来访具有更强的集体行动风险，并且水污染的严峻性和社会关注度更高。表3模型2的固定效应结果显示，水污染来访对听证文件数的影响更强，影响系数高达0.25，尽管其系数在模型中不显著，但是也反映了水污染冲突对地方政府协商民主制度建设的积极影响更大。最后，模型3-4报告了大气污染信访对听证文件数的影响，模型结果表明，无论是大气污染来信，还是大气污染来访，都无法对听证文件产生显著的影响。尽管如此，我们仍可以看到，大气污染来访的影响系数仍然远高于大气污染来信，前者是后者的十数倍。

表3 水污染信访、大气污染信访与听证文件数

尽管行政听证制度是我国当前使用频率较高的协商民主制度，但是协商民主制度内涵丰富，还需要增加其他代表性的协商民主形式以进一步论证上述结论的稳健性。除了听证会外，最能代表政府协商民主制度的当属“座谈会”和专家“论证会”。2017年国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》专门规定政府重大行政决策应当遵循的协商程序，主要包括公众参与和专家论证两类，其中公众参与形式以举行听证会、召开座谈会为代表，实施专家论证则应组织专家和专业机构举行论证会，论证决策的必要性、可行性和科学性。地方各级政府出台的政府重大行政决策程序中，也大多把“座谈会、专家论证会、听证会”的三会制度并列作为政府决策听取公众意见的主要形式。《中华人民共和国立法法》甚至把三会制度写入法律条文里，第三十六条规定人大常委会在立法过程中可以采取“座谈会、论证会、听证会”等形式听取意见。因此，如果地方政府法规政策文件里同时写明要求实施“座谈会、论证会、听证会”制度，代表了政府决策过程中完整而系统的协商民主制度化。基于这一考虑，本文在数据库里以“座谈会、论证会、听证会”为关键词搜索，将得到的2001—2014年共3 298条法律政策文件作为因变量，重新检验了表2和表3的计量模型，检验结果如表4所示。

表4 稳健性检验：以“听证会、座谈会、论证会”文件数为因变量

表4的6个模型综合报告了来信、来访，以及水污染信访和大气污染信访对“听证会、座谈会、论证会”文件数的影响。模型主要结果与表2、表3基本一致。模型1和模型2表明，来访数量与三会制度文件显著正相关，来信数量则对文件的出台没有显著影响。水污染来信和来访均对政策文件有着显著的积极影响，其中水污染来访的影响尤为显著，其系数是水污染来信系数的近10倍，而大气污染来信来访均对三会制度文件没有明显的影响，尽管如此，大气污染来访的影响系数仍然远高于大气污染来信。总之，表4的结果表明，环境冲突对地方政府协商民主制度化的影响是较为稳健的，环境冲突不仅对听证制度的发展有显著的推动作用，而且对包括专家论证、公众座谈等在内更广泛的协商民主制度同样有着积极影响。

六、结 论

本文利用2001—2014年省际公众环境信访数据，定量研究了中国环境冲突对地方政府协商民主制度化的影响。以听证文件作为地方政府协商制度化的代理变量，本文的研究发现，环境信访有效促进了地方政府听证文件数的增长，环境来信和来访对听证文件数的影响存在显著差异，环境来访对听证文件数有显著的积极作用，每百万人口增加10个来访人次，听证文件就会增加约0.4件。另一方面，来信件数对听证文件数的影响系数较小，且不显著。我们对这一影响差异的解释是，相比来信行为，来访冲突性更强，产生的集体行动风险也更大，政府对环境来访的回应性更高。进一步研究发现，水污染信访对听证文件数的影响更显著，而大气污染信访对听证文件数的影响不显著，每百万人口增加1件水污染来信，地方政府就会多制定约0.1件听证文件，水污染来访的影响系数也远远大于大气污染来访。在本文研究的时间范围内，相比大气污染，水污染的严峻性和社会关注度更强，当因水污染出现信访时，地方政府的重视度显然高于其他类型的污染信访。

本文的研究为信访制度发挥积极作用提供了经验支持，尽管很多研究指出了现行信访制度的弊端和困境，学界也存在着信访“存”“废”“改革”等不同声音[45]，本文的研究发现，当前环境下，信访对公共决策制度的发展和完善仍然具有积极作用。中国的信访制度的基本定位是调整国家与社会的关系，秉承了新中国政权政治合法性重要基石的群众路线。信访制度最重要的政策功能之一是决策信息获取和传达，大量社会冲突与矛盾通过信访渠道传达到公共决策系统，信访制度在吸收民意，特别是社会矛盾信息上具有很大的优势[46]。信访也是一种有效的冲突风险评估-预警机制，群体性事件发生前一般都出现公众信访行为，如果能够有效评判信访的重大社会冲突风险，就能有效避免群体性事件的发生几率。本文关于环境信访推动我国协商民主制度发展的结论表明，信访机制有助于政府决策部门通过协商民主制度改革应对潜在的社会冲突。

本文的贡献表现为以下几个方面：首先，研究发现环境冲突可以显著提高政府决策的开放性和民主化，补充了国内环境冲突的政策与制度效应研究的不足。既有研究都是关注环境冲突对环境政策与环境议程设置的影响及其条件，本文的研究则跳出环境政策领域，探讨环境冲突对协商民主制度的影响。其次，本文首次构建了社会冲突的“集体行动风险-严重性/社会关注度”与协商民主制度关系的分析框架，并在此基础上构建了四个环境冲突变量，检验了不同类型环境冲突对协商民主制度化的异质性影响，回答了环境冲突影响协商民主制度的条件问题。最后，尽管协商民主理论认为社会矛盾是协商民主发展的重要推动因素，但是在实证上探讨这一关系的研究较少，本文发现环境冲突对协商民主制度化有着积极的影响，是对国内协商民主实证研究的补充和发展。

本文的研究仍然存在若干不足。首先，尽管听证制度是协商民主制度化的重要形式，但协商民主的实践形式十分多样，近年来基层出现了不少创新性的举措和实践。听证文件以及文中使用的“听证会、座谈会、论证会”综合指标，均难以完全概括协商民主制度化的丰富内涵。然而由于数据来源和测量指标的局限，本文只能以听证会等指标作为协商民主制度化的代理变量，因此本文的研究结论是否可推广到其他协商民主制度仍然有待进一步研究。其次，无论是听证会、座谈会还是论证会，这些协商民主制度主要运用于城市社会，较少见于农村地区，后者的协商民主形态更为灵活多样。未来的研究需要构建反映农村协商民主制度的指标，分析环境冲突对农村协商民主制度的影响。最后，尽管本文区分了环境来信、来访，以及大气污染和水污染信访这些不同类型的环境冲突对协商民主制度的影响，在一定程度上回答了哪一些环境冲突可以推动协商民主制度化，而另外一些却不能的问题。但是本文的定量分析未能深入探讨环境冲突影响协商民主制度化的过程及机制问题，这些问题需要未来个案或多案例的质性研究方能更好地解答。