“应急管理碎片化”的成因及其消解——基于常规与应急两种治理机制的比较分析

陈科霖

(深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060)

一、现象与问题：应急管理缘何“碎片化”

2020年初，新型冠状病毒肺炎的暴发对我国国家治理体系和治理能力进行了一次“大考”。在这场“大考”中，各级政府在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，通过声势浩大的“人民战争、总体战、阻击战”取得了抗击疫情的全面胜利。这一胜利体现出了我国国家制度和国家治理体系所具有的“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”[1]。但在这种制度优势的背后，个别地方政府在疫情应急初期出现的一系列“碎片化”现象同样值得关注：

一是应急管理主体的碎片化。新冠疫情暴发初期，作为在职责定位层面负责对各类突发事件开展综合协调的应急管理部门，在实践中暴露出了协调困难、部门联动响应不及时等诸多问题[2]。尤其是在应急管理部门对卫生健康部门和物资储备部门的协调方面，缺乏必要的权威且机制未能理顺，致使疫情抗击初期的治理主体不明确，随着中央组建指导组并进驻武汉开展现场协调，这一问题得以顺利解决；二是应急数据信息的碎片化，例如湖北黄梅与江西九江之间曾出现因“湖北健康码”与“赣通码”无法互通互认而导致人员往来受限的案例[3]。随着国家政务服务平台推出全国一体化的“防疫健康信息码”，绝大多数省市的健康码互认互通问题得以顺利解决；三是应急资源分配的碎片化，例如大理市曾出现暂扣并紧急征用重庆、黄石防疫物资的事件[4]。在应急资源管理方面，此次新冠肺炎疫情应对过程中暴露出了公共卫生应急物资在快速反应、统一调配、宏观管理方面还存在诸多不足。应急管理部门、卫生健康部门、发展改革部门、粮食和物资储备部门、解放军后勤保障部门之间存在多头管理现象，使得重大突发公共卫生事件暴发时，在应急物资的筹措、协调、分配等环节，将不可避免地遇到部门间的权限交错以及审批层级复杂所带来的效率不足。随着突发公共卫生事件应急物资储备制度的建立和完善，这一问题有待在中央的统筹协调下加以解决；四是应急行政协同的碎片化，例如个别地区曾出现洗手间“湖北籍厕位”等对重点疫区群众“一刀切”的管理方式[5]，再如复工复产过程中出现部分“一刀切”式的形式主义现象等。随着习近平总书记提出科学防治、精准施策的要求后，类似现象逐步得到扭转；五是应急责任分配的碎片化，例如在防疫责任层面，部分地方政府及部门往往呈现出“严格把控自身的责任边界，对多余或模糊的责任则予以推诿”[6]的“分锅避责”现象。随着防疫工作的进一步规范化、法治化，特别是相关问责机制的实施，地方官员在防疫过程中的担当作为意识进一步得到增强。

综合上述现象，不难看出，应急管理碎片化现象一般呈现出“地方政府间在主体、信息、资源、行政以及责任等方面的分割进而导致整体性协同应急管理失效”的特征。而随着中央层面出台一系列整体性防疫措施后，上述“集中力量难办事”的碎片化应急困境则逐步消解。为何在危机应对初期，地方政府间的应急协作呈现出“应急管理碎片化”的现象，而当中央以“举国体制”的方式介入应急管理时，“应急管理碎片化”的现象却能够得以较为迅速的消解，从而彰显出“集中力量办大事”的制度优势？

由此，本文拟对这一问题深入解析，并借此进一步回答以下问题：这种“举国体制”下的“应急管理碎片化”现象所反映出的深层次矛盾是如何生成的？其制度机理又表现在何种方面？为何中央的介入可以使“应急管理碎片化”迅速消解，并转变为“集中力量办大事”的制度优势？

二、文献回顾

考察中国国家治理中的“应急管理碎片化”现象，首先需要回顾“碎片化治理”以及“整体性治理”这一对学术概念，在此基础上结合中国国家治理的视角，系统回顾应急管理领域的碎片化问题研究，可以深化对这一现象在治理实践中的相关认识。

碎片化(fragmentation)这一概念最早应用于传播学，其含义大体与字面意思相当，即完整的东西被破碎成诸多零碎的小块。随后，碎片化的概念被引入公共管理领域，“碎片化政府”“碎片化治理”“政策碎片化”等分析概念常常被用以形容政府治理过程中的类似现象。针对中国国家治理的碎片化现象，已知较早的研究出自海外学者李侃如(Lieberthal)与兰普顿(Lampton)，他们对中国改革开放以来出现的府际间公共政策制定中的各种“讨价还价”行为概括为“碎片化决策体制”[7]。20世纪中叶以来，随着以管理主义为核心的新公共管理运动兴起，由之所引发的严重协调与合作问题开始导致公共组织的内部结构以及公共服务出现碎片化的倾向[8]。而这种碎片化的管理模式，也在公共管理的实践中产生了诸如流程破碎、组织僵化，本位主义、整体效率低下，员工技能单一、适应性差，对公众的服务意识不强、服务效能不高等现实问题。[9]针对“碎片化治理”的成因，有研究认为官僚体制、部门利益之争以及新公共管理改革是最主要的三大因素[10]。20世纪90年代以来，与之相对的“整体性治理”(holistic governance)开始流行，其倡导者佩里·希克斯认为，整体性治理是解决碎片化问题的根本之道，通过“协调”“整合”以及“紧密参与”三个相互衔接的阶段，可以有效地实现对公共事务的整体性治理[11]。不难看出，政府治理的碎片化现象在西方公共管理学的研究视角下更多地体现为一种管理主义所带来的必然后果；而李侃如、兰普顿等对中国现象的研究，则揭示出了另一种“博弈”与“互动”式的逻辑进路。由此可见，地方政府在应急管理中的碎片化现象，可能隐含着与新公共管理进路彼此迥异的内在逻辑。

与此同时，国内部分学者研究了我国公共危机以及跨域治理中的碎片化现象。危机管理的特性决定了应对危机应当是一项公共部门、私人部门以及第三部门协同参与的活动，但受制于我国传统的政治动员型体制，特别是责、权、利不清以及综合性协调能力的不足[12]，从而使公共危机的治理呈现出碎片化的特征。既有文献从表现形式、产生原因、改进对策等层面对公共危机与跨域治理碎片化问题进行了深入的探讨：

在表现形式层面，学者多从政策流程的角度加以划分，但不同学者之间的概括则有所差异。刘超认为，公共危机治理的碎片化体现在治理认知碎片化、智力资源与权力分布的碎片化以及政策制定与执行的碎片化三个方面，特别是信息的封闭与“私有化”现象进一步加剧了这一倾向[13]；李胜、卢俊则将跨域性突发事件治理的困境概括为治理流程“碎片化”、治理责任“碎片化”以及治理知识和信息“碎片化”三种类型[14]；马红将公共安全应急中的碎片化现象总结为应急基础设施以及资源的“碎片化”、应急管理部门设置及其权责的“碎片化”、救援力量及反应能力的“碎片化”，以及应急政策、标准的制定与执行的“碎片化”四种类型[15]。

在产生原因层面，学者针对碎片化现象的成因，给出了职能部门众多、救援力量分散、基础设施碎片化、官僚体制、府际博弈，以及行政区划等多方面的解释。如周伟指出，从府际关系的视角出发，碎片化现象既是地方政府间关系长期处于相互隔离与相互竞争的状态的成因[16]，更是这一状态进一步所导致的结果；徐元善、金华则认为碎片化的原因归结为行政区划的设置，并以豫鲁苏皖交界地区为例分析这一原因[17]，也有学者以流域公共治理为例进行了探讨[18]；王薇则进一步从深层次考察了跨域突发事件应急联动“碎片化”的组织成因，即建立在韦伯官僚理论基础上的“行政区行政”模式与大量的跨行政边界传播的突发事件之间的不兼容，由此导致了跨域突发事件跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应[19]，由此使得既有的官僚体制不适应于跨域性突发事件的处理。

在改进对策层面，学者多围绕将碎片化治理推进整体性治理的视角加以考察。张玉磊认为，要实现治理理念、治理主体、治理结构、治理环节以及治理手段等五个方面的系统性转变[20]；曾凡军则提出了建构一套容忍性制度、分立及权变、互换和互赖、妥协或混合[21]的制度或协作体系的转变思路；李尧远等认为，应侧重于从应急管理预案、应急管理的体制、机制和法制的“一案三制”能力建设方面提升应急管理现代化能力[22]，进而规避应急管理的“碎片化”现象。

综合既有研究可以看出，相关学者就应急管理与跨域公共事务“治理碎片化”问题展开多角度的探讨。但既有研究的分析还存在着两个方面的不足：一是对碎片化现象的生成机理探讨不足。应急管理碎片化现象因何而生？既有分析在组织学视角下的观察还存在着一定欠缺；二是对应急管理碎片化现象的内在逻辑解剖缺乏进一步的深入性。应急管理碎片化现象为何会产生？既有的分析缺乏政治学与组织学视角下基于中国国家治理的分析。此外，应急管理碎片化现象广泛地存在于中国国家治理之中，但日常的行政事务管理并未引发更为深刻的矛盾，而是在一种博弈与互动中维持着巧妙的平衡。相反地，应急管理则提供了打破这一平衡的情境，从而将应急管理碎片化现象的内在矛盾充分激化。因此，在政治学与组织学关于中国国家治理的相关研究基础上，进一步将“应急管理碎片化”现象置于中国国家治理的核心逻辑与真实情境中加以考察，并在此基础上解构“应急管理碎片化”现象的生成机理与内在逻辑，对于深刻地认识这一治理现象，并进一步丰富中国国家治理的相关研究具有重要的理论与现实意义。

三、分析框架：中国国家治理“常规-应急”机制的逻辑错位

中国国家治理有着特殊的复杂性，这是由于中国是一个“领土广袤、人口众多、区域差异巨大、政府层级庞杂的单一制大国”[23]。因此，只有在一个具有强有力治理能力的中央政府领导下，同时发挥地方的积极性，才能够在实现“一统体制与地方分治”[24]的内在辩证统一基础上，达到国家治理在“效率”与“稳定”双重面向的平衡[25-26]。

为了应对如此复杂的治理格局，中国国家治理建立了一整套完善的官僚体系，但官僚体系所内生的墨守成规、刻板僵化的弊病将可能导致国家治理的失败。为此，周雪光认为，中国国家治理中需要不断利用运动式治理机制来变换国家治理的形态，以达到纠偏、规范边界的意图[27]，进而提升国家治理的效率，由此形塑了中国国家治理中“正式与非正式”“名与实”的张力。而在具体的治理机制层面，这种张力则呈现为传统科层制下“常规机制”与动员型体制下“应急机制”之间的张力。

“常规机制”与“应急机制”之间有着巨大的差别，其分析框架如表1所示：

表1 常规治理与应急治理的分析框架

应急管理的突发性使得官僚体制在瞬时无法实现治理机制的有效转换。因此在集权体制之下，应急管理工作的启动环节常常由官僚体制的常规治理机制加以应对。而受制于常规治理机制与应急管理在两个方面的逻辑错位，使得常规治理机制的使用进一步加剧了其应急的困难，以下结合表1分析框架中所列出的维度加以说明：

常规治理以科层制作为其运作载体，其组织结构的官僚化既带来了理性、可靠与稳定的积极面向，同时也带来了僵化、刻板与专制的消极面向，而对于应急管理而言，其以动员型体制作为运作载体，相比于科层制，动员型体制具有灵活性的优势，而当科层体制介入应急管理之时，其僵化、刻板与专制的消极面向则会在应急管理中延误时机，从而在不断请示、报告与等待上级命令的过程中，最终使突发事件的影响扩大化，进而使之演化为跨域性公共危机的可能性大大增强；在注意力分配层面，常规治理在晋升锦标赛体制的指挥棒之下，其注意力主要分配于行政任务的中心工作，而应急管理则需要将官员的注意力集中于危机事件，特别是“领导高度重视”[28]对于危机的尽早化解具有重要的意义。显然，常规治理下对危机事件的注意力不足也会增加危机扩大化的风险；在决策体制层面，集权的官僚体制虽然强调权力的集中，但受制于国家治理的规模，事实上中国的权力体制形成了“过度集权”与“过度分权”的“制度悖论”[29]。实践中地方性事务的决策权被高度分散在属地政府，而常规机制下上级领导对下级属地政府的统合能力在事实上是有限的，但对于应急管理而言，特别是跨域性行政事务，属地管理权的分散化恰恰成为了应急管理所需要的集权的障碍；在协同机制层面，如前所述，属地管理权的高度分散化同样不利于危机应对所需的多元协同，从而不利于危机的快速化解；在治理能力层面，由于注意力分配的有限性所导致日常投入不足，价值自上而下的集权体制使得治理资源不断地向上集中，突发事件属地基层政府的治理资源往往相对匮乏，从而使得常规机制之下应急所必需的治理资源处于常态化的缺乏状态；在信息机制层面，常规机制下央地信息不对称的格局，使得地方官员习惯于以数据造假、信息隐瞒等方式选择性地披露或上报信息，而应急决策科学有效的前提便在于信息的真实、准确与及时，常规机制与应急管理的信息逻辑不匹配进一步削弱了危机事件早期应对的治理绩效；在责任机制层面，“向直接上级负责”常常会诱发地方与基层间的“合作共谋”现象，使更高层的决策者难以掌握危机的真实情况，从而错失应对危机的最佳时间。

综上所述，常规治理与运动式治理之间的逻辑错位，使得地方官员在采取常规治理逻辑开展应急管理的过程中陷于低注意力分配、决策分散、协同无序、能力匮乏、信息失真，以及责任机制错位的困境，这一困境的外在表现形式即体现为“地方政府间在主体、信息、资源、行政以及责任等方面的分割所导致的整体性协同应急管理失效”的“应急管理碎片化”现象。

四、组织基础：常规管理机制与应急管理机制的张力

(一)集权体制下官僚体制的常规治理机制及其内在逻辑

理解中国国家治理中的“应急管理碎片化”现象，首先需要认识到中国国家治理集权体制下官僚体制的常规治理机制。而深刻地认识这一机制，需要理解其中的三个核心要素，即“属地管理体制”“对上负责机制”以及“差序政治责任”。

首先是“属地管理体制”。“属地管理”是行政区划的产物，它要求行政事务根据其所在的具体行政区域，由辖区的党委政府及相关部门管理这一事务。与属地管理相对的管理方式即为“垂直管理”。这两种管理体制之间的选择与搭配，其核心考量指标在于央地关系的平衡，即既要防止中央过度集权，又要防止地方权力过度膨胀[30]。基于此，长期以来，我国逐步形成了“条块结合，以块为主”的管理体制，将地方性事务的管理权下放到地方政府予以属地管理。属地管理意味着属地政府对属地事务的责任制，这使得属地政府的权限和职能被限定在属地范围内，如果属地政府就本地区的行政任务“缺位”，其后果必然由属地党政负责人承担；而另一方面，受制于锦标赛体制对地方官员的考核以及同僚间的相互竞争，属地政府同样没有行政任务“越位”的激励。因此，“属地管理体制”为集权体制下中央对地方的有序管理，降低中央对地方事务的注意力分配和治理成本提供了便利，同时也通过制造地方政府间的横向竞争，为提升治理绩效创造了可能。

其次是“对上负责机制”。中国国家治理中的干部人事体制不同于一般意义上西方的“公务员制度”，虽然部分政府官员的产生机制是由人民代表大会及其制定的法律程序所约束的，但早在解放初期，中国共产党第一次全国组织工作会议即将“党管干部”原则明确下来，随后中共中央于1955年颁发了《中共中央管理的干部职务名称表》，这一文件于1980年由中共中央组织部重新颁发，并于1984年作了修订。1989年8月通过的《中共中央关于加强党的建设的通知》则以文件的方式进一步明确了坚持党管干部原则的大方向。因此，随着“下管一级”人事体制的确立，各级党政机关领导干部的性质从本质上便成为列入上级党委及组织部管理范畴的下级干部。虽然对于部分行政部门人员而言，它的法定产生机制是由人民代表大会作为载体，但其实质上的权力运行流程却是一种“党委决定，人大确认”的“确认性选举”[31]。故而，地方官僚的权力逻辑也形成了如周雪光所描述的“名与实”[32]状态：一方面，地方官员的权力从本质上来源于人民的让渡以及选举；另一方面，地方官员又受上级党委及组织部的管理与考核，而前者与后者之间的关系，恰恰可以用“名与实”加以概括。因此，地方官员同样会形塑“名与实”的责任逻辑——即形式上向民众负责，但实质上却向上级领导负责。这种“对上负责体制”，使得地方官员的行政决策更倾向于上级的偏好，而非民众的诉求。

再次是“差序政治责任”。费孝通先生曾用“差序格局”一词形容以自身为圆心，如水波一样推及开来，愈向外推愈远愈薄的社会关系格局，随后“差序”一词便用来形容中国国家治理中的一些现象，例如“差序信任”[33]等等。实际上，在集权的分层治理的政治体制下，下级官员对上级领导，各级官员对中央的政治忠诚、政治责任在实质上呈现出了差异性，这里借鉴费孝通先生的概念，可以将这种差异性概括为“差序政治责任”。差序政治责任意味着：一是各级官员对其“受管理的直接上级”的政治责任与忠诚度都是最强的，因为直接上级对下级官员的任免有直接的决定权；二是各级官员对其“上级的上级”，乃至更高级别领导的政治责任与忠诚度是随着级差的扩大而逐步递减的，因此政治责任在官僚体系内并非“铁板一块”，而是同样呈现出由中央向地方再到基层，官员对中央的政治责任“如水波一样推及开来，愈向外推愈远愈薄”的格局。“天高皇帝远”“县官不如现管”等俗语也佐证了这一现象。差序政治责任使得地方官员的“对上负责”演变为“对直接上级负责”，从而进一步降低了官僚体制的灵活性。

不难看出，在“属地管理体制”“对上负责机制”以及“差序政治责任”的影响下，中国国家治理中的常规机制形塑了一种严格按照科层体系对上负责、地方府际间横向竞争、地方与基层间“合作共谋”[34]的治理格局，这种治理格局会随着官僚体制的不断自我强化而逐步僵化，而应急管理则呈现出另一幅治理逻辑的图景，从而在两种逻辑的张力之下，为“应急管理碎片化”现象的产生埋下了伏笔。

(二)集权体制下的应急管理动员型机制及其应对逻辑

应急管理具有行政任务的突发性、不确定性、复杂性、系统性、决策的紧迫性和影响的广泛性等特点，而传统的因循守旧的官僚机制常常无法满足应急管理的需要。因此，集权体制下的应急管理必然地要求领导人特别是决策者超越“稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动”[35]，通过突破既有的组织结构、权力机制和责任格局实现注意力与资源的再分配，从而更加有效地应对危机：

首先是组织重构。常规治理机制下的官僚组织体系在信息传递的准确性、及时性以及真实度方面都存在着体制性的障碍。而集权体制下的应急管理必然需要决策者在第一时间掌握真实准确的信息，从而出台具有针对性的应对政策与执行方案，这就要求官僚体制在组织层面实现重构。通常而言，集权体制自发的集权冲动会进一步压缩治理结构的复杂性，从而重构一套简约的“应急组织体系”。为此，“领导小组”与“指挥部”的应用成为了集权体制在组织重构层面的选择方案。领导小组的组织形式有利于平衡组织的制度化与治理的有效性[36]，从而在不根本改变官僚体制的基础上，实现对官僚体制在动员型行政任务层面的组织重构；指挥部的组织形式同样适用于应对时间紧迫特别是跨部门的行政任务[37]，因此通过建立凌驾于既有官僚体制之上的临时性领导机构，以“运动其外、常规其内”[38]的机制保障应急管理中官僚体制的组织灵活性。

其次是权力重构。在集权体制之下，应急管理的动员式机制进一步促使调动资源的权力向属地的主要领导特别是向各级党政机关的“一把手”集中。因此在组织重构的同时，应急管理的决策权、执行权与监督权也必将随之重构。随着权力的进一步集中，特别是“直接上级负责制”在集权化动员式机制中的进一步强化，下级官员对上级政策的执行会进一步官僚化与形式化。与此同时，“锦标赛体制”与“压力型体制”在政策执行过程中的协同放大效应也使得新的晋升竞赛在应急管理过程中得以产生，而这种非常规的晋升竞赛进一步考验着基层工作人员的注意力分配极限，当基层工作人员无法在有限时间完成规定的应急管理任务时，形式主义特别是“口号喊得震天响，撸起袖子不干活”式的“懒政”现象的产生就成为必然。

再次是责任重构。常规机制下的“差序政治责任”塑造了省以下的地方官员，特别是基层官员对中央相对弱化的责任机制，这种递远递减的责任机制使得应急管理往往容易陷于“政令不出中南海”式的执行失效。而组织重构与权力重构则为应急管理创造了扁平化的责任机制，通过督导组、领导小组、指挥部等一系列非常规的组织与权力机制，为上级领导乃至中央领导实现对应急工作的“事无巨细”式管理提供了可能。因此，责任重构使得官僚体系重塑责任格局，将“差序政治责任”予以“等序化”，甚至以“矫枉过正”的方式实现政治责任的“逆差序化”，进而保障动员式机制的有效落实。此外，责任重构还体现在上级领导对下级领导“担当作为”的要求之上。“担当作为”的实质是对全体官员的执政初心和使命这一核心政治要求的外化体现，因此，责任重构必然要求地方官员回归初心与使命，从而使地方官员以高度的责任感向中央及民众负责。

可以看出，在中国国家治理中，常规治理与应急治理两种机制的内在逻辑存在着较大的差异。地方官员在应急管理中通过动员型机制推动组织、权力与责任的重构，可以对应急突发现象给予有效及时的应对，这体现出了中国国家治理在危机应对中的积极面向；但与此同时，地方官员在行政任务应对过程中的注意力客观约束，也将进一步引发资源分配的错位，并最终导致应急管理的“碎片化”。

五、内在逻辑：“应急管理碎片化”的生成及其消解

(一)有限注意力、行政任务应对与资源分配错位

首先是有限注意力分配下的纵向分权与行政任务分级治理。管理就是决策——管理学家赫伯特·西蒙的这句名言同样适用于国家治理领域。国家治理同样也是国家的最高领导人以及各级管理者在应对日常行政事务过程中不断决策并执行决策的过程。无论是理性决策、有限理性决策，抑或非理性决策，都包括了发现问题、搜集信息、比较方案以及得出结论的基本环节。而做出决策的过程必然伴随着管理者对行政事务的“注意力分配”(attention allocation)。长期以来，注意力分配始终是从属于社会学领域所主要讨论的议题[39]，相关学者针对注意力分配与组织中的社会关系开展了一系列研究，并进一步形成了时间社会学这一新兴领域。管理学领域对注意力分配问题也开展了相关研究。在这一研究视角下，注意力分配则是一种“规划统筹过程”，通过规划的方式可以解决组织无序的问题，并进一步优化组织的管理[40]。可见，注意力分配在管理中的核心作用在于通过科学的规划统筹以实现组织管理效率的提高。因此，国家治理中各级管理者的注意力分配水平，以及由此所引致的管理决策或公共政策，直接决定了国家治理(或地方治理)的绩效或治理结果。

从经济学的视角理解“注意力分配”中的“分配”一词，可以深刻地看出，管理者注意力的有限性与行政事务的复杂性之间的张力，使得管理者常常处于注意力分配的紧张状态。特别是“行政国家”兴起以后，国家治理的行政任务日趋复杂，使得治理者的注意力分配日益成为影响国家治理的重要变量。因此，当组织规模超出治理者注意力水平的上限时，治理者必然采取三种应对措施之一，即向外分权、忽略部分或缩小规模。显然，第三种方案是治理者所不愿看到的，第二种方案将在下一部分加以讨论，而第一种应对措施则长期以来为国家治理所使用。

分权的本质是权力的“委托-代理”式转移。中国国家治理相对集权的治理体制，使得纵向分权的重要性以及应用程度要远远超过横向分权。作为国家便于分级管理而实施的地理区域划分——行政区划的设置反映出了国家治理在纵向分权层面的格局与深度。经过两千余年的行政区划历史变迁，我国在操作层面基本形成了“中央-省-市-县-乡”的五级管理体制。因此，中国国家治理也存在着一条多级“委托-代理”的权力链条。这种纵向层面逐级授权逐级分权的“分级治理”体制，形塑了中国国家治理的基本格局。

其次是绩效考核、晋升竞争与行政任务“折叠型治理”。受制于委托人与代理人之间的信息不对称，“委托-代理”理论的一个重要议题就是代理人对委托人的“道德风险”(moral hazard)。而化解道德风险的一个重要手段即为对代理人的监督。早在两百多年前，法国思想家卢梭在其《社会契约论》中就曾指出政府的权力来自人民的让渡的“人民主权”思想，这一思想即暗含着公权力来自人民、受人民监督。因此，“监督”作为一种有效的委托人对代理人的约束机制，监督者通过对被监督者进行单方的监察、督促[41]，可以有效地遏制“道德风险”现象的发生。随着新公共管理运动的兴起，绩效管理日渐成为公共部门落实行政责任的一项重要手段。行政体系内自上而下的绩效考核为上级委托人对下级代理人的监督实现了手段上的可能性。绩效管理的核心工作是委托人对代理人的绩效考核。行政体系所构成的“相对封闭人力市场”以及行政官员体系规模自上而下的“金字塔”结构使得官员之间的晋升竞争成为常态。而绩效考核作为评判官员晋升的重要依据，使得上级领导可以依据下级官员的行政业绩进行考核或拔擢，这种以参赛名次作为评判标准的机制被早期的研究者称为“锦标赛机制”[42-43]。在地方官员之间的晋升竞赛格局中，受制于地方官员注意力分配的有限性，以及上级领导特别是中央所提出的“以经济建设为中心”的任务要求，使得地方官员呈现出一种“为增长而竞争”的行为格局[44]。因此，地方官员的注意力会被考核指挥棒吸引到决定其晋升的若干核心指标中去，通过反复的同僚竞争与晋升拔擢，这一机制会在实践中得到进一步的强化。在这样的竞争格局下，地方官员有限的注意力向部分行政任务的集中，就造成了一种被称为“折叠型治理”的现象。折叠型治理这一概念源于德勒兹所创造的“褶子”概念，它用以概括政府在治理能力不足时所采取的“将复杂性的治理难题折叠包裹起来，建构简约方便有效的治理工具”的策略性手段[45]。这种对特定考核任务的高度重视及其大量的注意力分配以及对其他非中心工作的有意忽视或“折叠”，共同构成了地方官员在日常管理机制中的行为策略。

再次是边缘行政任务的“折叠”与治理资源的分配错位。晋升锦标赛体制得以成立的前提之一即为绩效的可衡量性和可比性，以及地方官员之间的高度竞争而非相互合谋[46]，而地方官员的“属地负责制”虽为晋升锦标赛的实施创造了便利，但却进一步强化了地方政府之间的利益藩篱与政策壁垒，特别是信息的不对称。此外，地方官员处在中心任务考核所驱使的晋升锦标赛体制之下，使得地方官员对行政任务的注意力分配呈现出差异化。有研究将官员晋升竞赛中的行为逻辑概括为四种模式，即直通赛、锦标赛、资格赛与淘汰赛[47]。其中，直通赛与淘汰赛因为具有较强的激励属性，因此地方官员倾向于将注意力与治理资源运动式地集中分配到“直通赛”环节，以及将注意力与治理资源常态化地分配到“淘汰赛”环节。而相比于激励属性更强的“锦标赛”，通过间接机制发挥晋升效用的“资格赛”则很难如前者一般获得更多的注意力分配及与其行政任务所匹配的治理资源。因此，随着晋升锦标赛体制对官员注意力分配的不断强化，一些处于晋升锦标赛考核“边缘”的行政任务，其所分配的治理资源也不断下降，从而使治理资源在不同领域的分配呈现出错位的发展趋势。

以新冠疫情暴发点武汉市近年来的财政支出为例进行分析，通过选取“财政总支出”“科学技术支出”与“医疗卫生支出”三项数据作比较，如表2所示：2017-2019年连续三年武汉市财政总支出、科学技术支出以及医疗卫生支出的年均增长率分别为13.63%、26.86%以及0.17%，户籍人口及常住人口的年均增长率则分别为2.82%、3.49%。不难看出，“医疗卫生支出”的增长率显著低于财政总支出的增长率，特别是科学技术支出的增长率，与此同时医疗卫生支出的增长率亦低于武汉市近年来的人口增长率，特别是2018年以来，武汉市人均医疗卫生支出连续两年呈现出负增长。对“医疗卫生”工作的“折叠”，使得武汉市的医疗资源在近两年来实质上处于紧张的状态，这种治理资源的“分配错位”成为新冠疫情暴发后出现医疗资源严重短缺现象的众多深层次诱因之一。

表2 2016—2019年武汉市财政总支出与科学技术、医疗卫生分项支出结构比较

此外，公共决策中的“政治因素”考量同样也影响到了注意力与治理资源的分配。武汉市政府负责人在接受中央电视台专访时曾表示，“百步亭是中国群众自治非常好的一个样本……今年之所以继续举办这个活动，是基于之前我们对这一次疫情传播是对人与人之间有限性传播的这个判断，所以对这件事预警不够”[48]。由于百步亭社区的特殊性，使其近年来成为省市乃至中央所肯定的基层治理经验样板[49]，因此已成功举办19届的“万家宴”活动便具有了更深层次的政治含义，在这样的“政治因素”下，相关决策者的注意力同样出现了分配偏移，从而导致相关社区工作者事先“建议取消”的诉求未能成功引起领导的高度重视[50]。这种领导注意力的“分配错位”同样成为此次新冠疫情暴发的诱因之一。

(二)中国国家治理视域下“应急管理碎片化”的生成逻辑及其消解

首先，中国国家治理的内在逻辑决定了地方官员在跨域突发行政任务应对方面的能力不足。官僚体制自身的弊病在于循规蹈矩，因此在常规治理机制中，地方官员在“属地管理”“对上负责”以及“差序责任”的共同作用下，使得地方政府间往往难于自发形成有序的府际协作，特别是府际间的晋升竞赛还会进一步弱化府际间协作的动力。因此，只有更高层次的权威才可以调动地方政府参与应急协同治理的积极性。因此，应对跨域性的行政任务，需要进一步依托上级乃至中央的政治权威，对常规治理机制进行组织、权力与责任的重构，从而打破行政任务分级治理所带来的有限注意力分配及治理资源的“折叠”。

其次，集权体制下的晋升竞争成为“应急管理碎片化”的重要诱因。集权体制的特性决定了其财政等治理资源往往随着权力的上移而集中于上级政府，乃至于中央政府。而地方自上而下直至基层的治理能力则随着所掌握的行政资源的不断减少而逐步降低。集权体制所导致的央地间财权与事权的倒挂所造成的紧张关系则进一步加剧了地方应急能力的不足。因此，地方官员在地方保护主义的倾向下，往往难于以“全国一盘棋”的思维方式，而是以本地利益最大化的思维方式决策，从而使应急管理呈现出区域之间的碎片化现象。而中央政府通过动员型机制的介入，为地方的应急管理注入来自中央的治理资源，可以切实化解地方应急资源不足的困境。此次应对新冠疫情过程中，中央军委批准解放军参与支援抗击疫情[51-52]，切实解决了疫情防控重点地区相关医护力量的严重短缺问题，从而体现出中央治理资源的介入在化解“应急管理碎片化”中的重要性。

再次，中央政府对地方政府的动员有利于树立地方政府集体行动的合法性和积极性。对于地方官员的晋升竞赛而言，应急管理所涉及的工作往往并非官僚体制的日常中心工作。当缺乏中央政府自上而下的动员时，在严格的问责机制和晋升竞争之下，地方官员的理性选择往往是通过隐瞒、自行处理，以及“大事化小”的策略[53]加以应对。而中央的动员则为地方官员的应对提供了政治合法性——即中央将应急工作列入临时性的中心工作，从而为地方官员将应急工作由边缘转向“中心化”提供了合法性基础。与此同时，应急管理作为中心工作也进一步调整了问责机制的作用对象，从而在问责压力下进一步推动了地方官员的“大局意识”，为构建整体性的协同治理提供了可能。

由此，集权体制下的应急管理必然地形成了一种悖论，即集权体制自上而下的集权冲动与晋升竞赛机制既是造成地方治理资源以及注意力分配不足，进而造成地方“应急管理碎片化”的根源，同时也是消解“应急管理碎片化”的重要合法性来源、治理资源来源以及行动手段。从这个意义上而言，中国国家治理中的“应急管理碎片化”并非西方公共管理理论所讨论的“碎片化治理”，而是集权体制自身所内生的府际间的互动现象。西方公共管理学界针对“整体性治理”的内在逻辑是否能够适用于中国情境，同样需要在结合中国国家治理情境的基础上进行改造，并加以适度的修正与完善。

六、结语

世界卫生组织总干事谭德塞在评价中国此次应对新冠疫情的措施时说道：“我一生中从未见过这样的动员。”[54]可见，举国体制下的动员式机制为赢得抗疫斗争的胜利起到了关键性的作用。“举国体制”通过倾斜性的“非均衡”治理实现政策、资源与精神的高度集中，通过将社会政治功能推高到经济绩效之上[55]，最终实现“超大型行政任务”的有效应对及解决。因此，从这个意义上来说，“集中力量办大事”的制度优势实质上就是集权的中国国家治理所具有的完成“超大型行政任务”的治理能力。

无论是长江洪水、南方雪灾、汶川地震，还是近来暴发的新冠肺炎疫情，“集中力量办大事”的制度优势都为大型突发事件或公共危机的应对起到了极大的促进作用。对此，毛泽东同志早在《论十大关系》一文中论述了“中央与地方的关系”，他在论述这一矛盾时指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”这一论述便深刻地道出了中国国家治理所隐含着“一统体制下的灵活治理”的内在优势。正是由于这一中国国家治理的独特制度优势，使得中国依靠这一“制度密码”在全球范围内率先取得抗击疫情总体战的决定性胜利。相比于西方的政治体制，中国的央地分权模式更容易创造各地方结合自身实际因地制宜谋发展，通过良性的地方政府间竞争以实现国家治理绩效快速提升的“中国奇迹”。

但与此同时，此次疫情防控过程中暴露出的“应急管理碎片化”现象则展现出我国“举国体制”制度优势的另一面。如何破解“地方应急碎片化—中央介入消解碎片化”的怪圈，有赖于进一步从制度层面明确地方政府在应急管理过程中的确定性因素。中国共产党十八届四中全会提出的“法治中国”的重要目标以及十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度”的理念，其核心都指向了“制度之治”。而实现上述两个重要目标的关键则在于纵向府际关系的法治化。

为此，通过对中央与地方的基本关系以及府际间的层级、事权、财权、合作、监督等问题以法治化的方式加以确定[56]，进而平衡央地之间的权责利关系，在此基础上明确地方党委政府应急管理过程中设立领导小组、指挥部等临时性管理机构的条件、权限及其组成机构和人员，从而以法治的“刚性原则”规定赋予地方以必要的应急管理政治资源，与此同时保留地方因地制宜的应急手段与可为空间。在借助纵向府际关系法治化的基础上，进一步重构纵向府际间的权力关系，实现在宏观常规治理“一统体制”与微观应急管理“视情分治”的有机平衡，有助于从根本上解决依靠中央事后介入消解“应急管理碎片化”的现象，从而实现寓“应急灵活性”于“常规一统性”之中的中国国家治理“两个积极性”的制度优势。