新冠疫情冲击下美国再工业化战略举措及前景研究

刘建江 ，李诗

(长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410114)

一、引言

2020年突发的新冠疫情不仅对全世界人民的生命安全构成了重大威胁，也对各国生产与消费造成了巨大冲击，严重影响了世界经济发展。截至北京时间2020年7月25日，中国以外全球确诊病例累计达1585.47万例，其中美国424.8万例(1)资料来源于疫情实时大数据报告，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_pc_3；最后访问时间：2020年7月25日。。多个国际组织、专家对这种冲击保持了悲观态度，如世界银行预计，受此影响的2020年世界经济将下滑5.2 %；美联储主席鲍威尔表示，美国2020年二季度的经济或将收缩20%-30%。据美国劳工部数据，到2020年4月底，美国的失业率已经上升至14.7%，处于历史高位。

对于一直在挑战中推进的美国再工业化战略而言，新冠疫情无疑又是一大挑战。再工业化最初被赋予了美国走出金融危机的重任，被认为是美国构建一个新的健康、可持续的制造业的需要[1]，反映了美国欲巩固其世界制造业领先地位的诉求[2]。其中为实施再工业化所提出的“买美国货”“雇美国人”的倡议明确指出这一战略的初始目标是以促进就业为导向，是要扭转金融危机以来失业率高企的压力[3]。从长远战略目标来看，美国的再工业化战略是要通过突出其高端制造业核心创新优势以抢占工业4.0先机和未来全球产业制高点，维持其在全球价值链(Global Value Chains，GVC)上的绝对领导地位[4]。

现阶段美国政府从税收、移民、基础设施建设、能源政策、金融监管、贸易政策等多个方面为再工业化战略保驾护航。从具体目标来看，美国试图通过此战略，夯实“让美国再次伟大”的物质基础，重构以美国为主导的全球价值链体系。一方面美国试图通过再工业化战略吸引海外制造业回流以促进就业增长；另一方面大力扶持先进制造业和培育新兴产业，占领未来高新技术产业领域的制高点[5]。贾根良和楚珊珊还从制造业对创新的重要作用展开研究，认为美国实施再工业化是为了重构美国产业创新体系[6]。不过，有学者认为在经济全球化趋势下美国由于本土生产的资本利润下降所导致的去工业化的根源并没有明显改变，寄希望于通过逆转经济全球发展方向来取得再工业化战略的成功，恐怕难以如愿[7][8]。实际上，在全球疫情冲击大背景下，美国此种行为，既给全球治理带来新的困难，全球治理赤字成为世界性难题，也给世界经济带来了更大的不确定性，更加不利于美国维持其在全球化中的领导地位，并制约美国再工业化战略。正因为如此，陆忠伟指出美国“再工业化”任重道远[9]，刘戒骄认为美国再工业化战略难以达到预期，其制造业发展仍面临较大困难[10]。

总而言之，学者们对美国再工业化的内涵、本质、原因及影响等方面展开了比较全面深入的研究，但在新冠疫情给全球经济贸易带来巨大冲击的不利环境下，美国再工业化战略又将何去何从？本文拟在系统研究美国政府再工业化战略的举措后，以柯布—道格拉斯生产函数为基础分析其实施再工业化战略的优势及挑战，研判疫情影响下其再工业化成效及前景并提出中国制造产业发展的应对思路。

二、当前美国实施“再工业化”战略的优势

(一)有丰富的人力资本和自然资源的支撑

从柯布-道格拉斯生产函数中的L角度观察，美国一直是一个移民大国，其总人口构成中非拉美裔、拉丁裔以及非洲裔占据大部分，这些移民大幅度节约了美国人才培养成本。1955年以来，美国人口一直保持稳定增长态势，是发达国家中保持人口正增长的少数几个国家之一，在2018年世界总人口数量排名中美国位居第三，仅次于中国和印度。大量移民，不但带来了丰富劳动力，而且带来了资金和技术。美国自身也很重视人才培养，并将其作为国家战略给予支持，人力资本强大。此外美国疆域辽阔，自然资源丰富，比如说有丰富的石油、天然气资源。自然资源和人力资本为美国再工业化的实施提供了动力，对再工业化长期战略规划的成功具有重要意义[11]。

(二)拥有世界上最发达、最灵活的资本市场

这一优势体现为上述生产函数中的K。众所周知，金融是现代经济的核心，美国的金融市场一直被认为是高效和强大的金融力量的综合体。其高效率极大促进了投融资并增强了消费者信心，有利于形成良好的市场机制吸引来自全球的投资者，进一步提高市场效率，形成良性循环。

在金融风暴中，美国的真正实力并未受损，美国金融市场仍然是世界上最为发达、规模最大的市场，其三大证券市场在全球占有独特地位，华尔街具有对全球金融市场的影响力。比如，虽然受金融危机影响，美国股票市场全球吸引力犹在，道琼斯股票价格指数2008年底收盘8776.39点，较上年同时期下跌了4488.43点，但在2019年10月24日，该指数涨到了26833.95点，较2008年股灾后上涨了205.75%(2)资料来源于东方财富网，本节下同，http://stock.eastmoney.com/america.html；最后访问时间：2020年4月10日。。在此期间标准普尔指数涨幅更大，高达414.88%，而纳斯达克指数也上涨了232.63%。此亦表明美国资本市场的繁荣发展与活力。同时，经历全球金融危机以来的经济低迷期后，2015年以来，美元指数基本上在90以上高位运行。实际上，强势美元或者说美元霸权使得美元回流的渠道畅通，支撑着美国长期以来的巨额贸易逆差，其带来的国际资本也为美国制造业复兴提供了有力支撑，为经济扩张提供了基础。受疫情影响，美国金融市场发生了动荡，仅在2020年2月19日至27日的7个交易日，道琼斯指数、标准普尔指数、纳斯达克指数就分别下跌了13.4%、12.83%和12.73%，这是2008年金融危机以来最大的连续7日跌幅。可见，疫情对美国金融市场的影响力之大。但是，美国政府对股票市场的重视程度也前所未有。为应对疫情的冲击，美国政府实施无限量化宽松政策。随着卫生、货币、财政等应对疫情的政策逐步落实，美股4月以来出现反弹，股票市场暂时趋于稳定。

(三)强大的科研和创新能力

这表现为生产函数中综合技术优势犹存。发展高端和先进制造业需要强大的科研和创新能力，这方面美国一直有着领先优势。美国拥有世界一流的高校、研究所和企业，常年占据“微笑曲线”左右的研发与营销两端，拥有丰富的技术创新经验。在技术创新体制上，美国积极推动产学研结合，政府牵头联合企业与高校合作来共同推动技术创新以增强产品竞争力。另外，在科技创新及产业化上“赢者通吃”的趋势愈加明显，美国通过优惠的财税金融政策加大研发投入并积极整合国内研发资源，这些均有力保障了再工业化战略目标的实现。

美国的科研潜力目前还没有其他国家能取代。在智能机器人领域，美国早在1962年就已研发出世界上第一台工业机器人。此后50余年来，美国一直大力加强在人工智能领域的战略布局与科研投入。美国人工智能人才投入数2017年达到28 536人，占全球比重的13.9%，较中国高出5个百分点(见表1)。2017年美国先后研发出了“机器人医生”“机器人桥梁检查员”“机器人3D打印机”等，谷歌的阿尔法狗、特斯拉的无人驾驶均展现出美国在人工智能领域的强大实力。

表1 全球人工智能人才投入分布(1997-2017)

(四)拥有完善的工业体系、制度和强大的市场

其一，美国有实现再工业化的良好工业体系基础。历经三次工业革命和两次世界大战后，美国制造业实力大大提高。到了20世纪70年代，全球大部分新技术在美国产生并且很大程度上实现了商业化。同时一批跨国公司涌现，如通用、福特、IBM、Honeywell、FMC等等，至今仍在全球占有举足轻重的地位。今天，从航空航天到汽车制造，美国依然具有完善的工业体系，而且是高端制造业体系，这是实施再工业化战略的良好基础。

其二，美国拥有较为完善的制度。相比其他国家，美国拥有规范的市场准入机制、健全的法律体系和完善的知识产权保护制度。这些既保障了美国市场资源配置效率，又可以吸引外商对制造业部门的持续投资并很好地保护本土创新。

其三，美国拥有巨大的商品市场。美国多年来基本上保持了世界上最大的进口国和最大的贸易国地位，尤其是美国的服务贸易，在全球遥遥领先，其2019年顺差高达2 875亿美元。2019年美国出口商品总额为16 524.4亿美元，进口商品总额为25 167.7亿美元(3)笔者根据https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment提供的资料加工整理。，如此大的市场规模与潜力，是美国再工业化战略顺利实施的重要保障。虽然2018年度中国进出口总额高达4.6万亿美元，成为第一大货物贸易国，但中国服务贸易与美国差异巨大，较美国当年度少了约5 960亿美元，且中国2018年度的服务贸易逆差高达2 582亿美元(4)资料来源于中经网的世界经济数据库。。美国凭借全球最大进口市场的优势，在国际经济问题上有强大的讨价还价能力，为制造业重振积累了大量政治资本，比如二战以来的多次贸易战美国基本达到预期效果，较好地将贸易逆差转化为谈判优势。

整体上，经过多年发展，美国制造业商品的平均成本相对于中国已经差距不大。2013年美国制造业平均成本较中国同类商品相对只高出约5%，到2015年时，美国某些地区的生产成本已经接近于中国同类生产的成本。到2018年，不考虑美国工会制度带来的隐形成本，美国制造成本甚至比中国还便宜2%-3%[12]。

三、美国新一届政府的“再工业化”战略推进举措

金融危机以来，奥巴马政府即开启了再工业化战略，特朗普政府继承了上一届政府的该战略，而且进一步提升了该战略的地位。美国再工业化战略的实施，不能离开现有的全球生产体系，需要考虑其国内、对外的整体战略。我们以柯布—道格拉斯生产函数来阐释。从内部市场看，根据该生产函数有：Y=F(L,K)=A(Lα,K1-α)，简单来说可理解为工业生产需要三大要素，即劳动、资本和综合技术水平，或者说R&D水平，众多再工业化战略的内部决策实际上由此展开。从外部市场看，则需要为制造业产品创造更广阔的国际、国内市场。综观之，美国新一届政府自2017年运行以来，围绕“再工业化”战略，采取了如下推进举措。

(一)推进再工业化的对内举措

1.签署《买美国货，雇美国人》行政令

2017年4月18日，特朗普总统在美国制造业重镇肯诺沙县(Kenosha)签署了《买美国货，雇美国人》的行政令。该行政令直接要求美国联邦和各级州政府购买使用美国本土生产制造的产品，规避对国外产品的购买使用。对于“雇美国人”，该行政令主要针对H-1B签证(5)H-1B即特殊专业人员临时工作签证，是美国最主要的工作签证类别，被许多硅谷公司和Infosys等外包业巨头用来引进具有专业技能的优秀外籍员工，对美国的科技研发和经济发展做出了重要贡献。计划，声称要让具有更高技术、更高学历以及能带来更高价值的人才能获得该签证，实质就是要更好地保护美国本土制造业工人的利益[13]。事实上，早在2009年通过的《美国再投资与复苏法案》(America Recovery and Reinvestment Act，ARRA法案)即包含了“买美国货”，此次《买美国货，雇美国人》行政令不过是ARRA法案的进阶版，该法案力推“制造业回流”，力争为美国工人创造更多、更好的就业机会，因此增加了“雇美国人”的内容。此外，美国政府还在限制移民方面加大力度，包括建“边境墙”，收紧移民政策。

2．实施大幅度减税政策

美国于2017年12月开启了有史以来降税幅度最大的税改方案，其举措包括：一是公司税由35%直接降至15%；二是个人收入所得税由39.6%降至33%，并将税率简化为12%、25%、33%三档，将个税起征点从6 300美元提高至1.26万美元；三是对于回流的海外利润税率由原来的35%降至5%-12%[14]。实际上，此次税改方案有两大目标：一是激励本土制造企业扎根美国，增加国内利润；二是高税率逼迫海外制造企业回归美国，促进制造业的回流或将海外公司的利润汇回国内。综合来看，美国政府寄希望于减税政策削减制造成本，吸引制造业企业回流，重新恢复制造业体系，由此使美国内部形成较为完整的产业链。美国税务政策中心(TPC)测算，本轮税改10年内可减少应缴税额2.77万亿美元，令2019年个人税后收入提升1.6%。从实施效果看，2018年美国企业有高达6 649.1亿美元的海外利润以支付股息的形式汇回，较上年增长三倍多(6)资料来源于中国国际贸易促进委员会，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4114/2019/0329/114；最后访问时间：2020年4月18日。。

3.进一步强化产业政策支持

为推进再工业化战略，奥巴马政府实施了推进技术创新、对特定产业部门采取补贴、关税协定和贸易保护等产业政策。2008年金融危机以来，为重振制造业制定的产业政策有：《重振美国制造业框架》(2009)、《美国制造业促进法案》(2010)、《先进制造业伙伴计划》(2011)、《先进制造业国家战略计划》(2012)、《美国制造业创新网络：初步设计》(2013)、《振兴美国先进制造业2.0版》(2014)、《国家人工智能研究和发展战略规划》(2016)等等。针对制造业发展的重点领域，美国发布《制造业就业主动性计划》(2017年1月)、《美国机器智能国家战略》(2018年3月)和新版《航空安全国家战略》(2019年2月)等。《美国机器智能国家战略》描述了机器智能发展的现状和对国防、经济、社会等方面广泛深远的影响，提出了在该领域保持竞争优势的策略和建议。《航空安全国家战略》则极力推崇“美国优先”理念，把美国利益放在首位。该战略主要关注由突破性新兴技术带来的威胁并据此制定战略计划，维系美国航空技术在全球的领先和主导地位。

4.大规模推进基础设施建设

据美国土木工程师协会(ASCE) 评测，美国整体基础设施状况很糟糕，平均停留在D级(A=优秀、B=好、C=中等、D=差、F=不及格)。基础设施落后不单纯是形象问题，在一定程度会降低劳动力的流动以及外国优质资源的流入，制约美国经济增长。美国2018年度财政预算计划在基础设施建设方面投入高额资金，之后提出“万亿基建计划”，拟斥资1万亿美元并计划发行5 000亿美元“基础设施债券”用于改善基础设施建设[15]。2017年8月15日，美国政府又发布行政令要求强化基础设施建设项目的审查，严格做好“事前监督”。在2018年1月的国情咨文中，之前的“万亿基建计划”规模被宣布进一步扩大至1.5万亿美元。2019年4月30日，美国计划投入2万亿美元用于基建。2020年7月1日，美国众议院批准了一项旨在重建基础设施的投资1.5万亿美元的计划[16]。可见美国对基建的投资力度之大、决心之强。

(二)“逆全球化”色彩的极端对外推进举措

美国对外采取了更为激进的再工业化举措，表现出强烈的逆全球化和贸易保护主义思想。推行所谓的“公平贸易”(7)此处的公平贸易，不是指为那些经济上弱势或在传统贸易系统中被边缘化的生产者创造机会，而体现的是美国301调查中的“公平”内涵，即在投资与贸易规则上与美国对等。、实施严厉的移民政策、加强外国赴美投资的审查力度、抛弃多边主义，重构双边贸易体系、不断挑起贸易摩擦，等等。

1.强力推进美国制造业回流，指责并阻击他国的产业政策

美国政府在制定体现“美国优先”的产业政策的同时，指责和阻拦别国产业政策，通过实施贸易制裁来阻止或延缓别国产业尤其是战略性新兴产业的发展，以维护美国产业的竞争优势。在2018年4月美国公布的约500亿美元商品的对华加征关税清单中，所覆盖的前十大产业均为“中国制造2025”规划重点发展的领域。2018年12月1日，美国要求加拿大警方拘留华为公司负责人孟晚舟。2019年5月，对华为直接发布“禁令”，其后又扩大对中国高新技术企业的禁令，包括华为、大疆、海康威视等等。2020年5月，美国再次发布“禁令”，宣布美国公司将暂停向华为出售所有半导体产品，并禁止使用美国半导体技术的其他国家的制造商向华为出售半导体产品。美国以举国之力对华为实施打压，意在阻止中国在未来“关键战略技术”领域取得主导地位[17]。与此同时，美国政府还进一步加强了美国外国投资委员会(CFIUS)对我国到美投资的安全审查，如中止华为与AT&T的合作计划，阻止忠旺集团和中国重型汽车集团与美国相关企业的合作。2020年4月9日，白宫首席经济顾问库德洛声称美国政府将全部报销从中国迁回美国的企业的支出，欲以政府买单的形式强力推进美国制造业回流，进一步完善其国内制造产业链。

从当前形势看，美国发动贸易战显然不仅仅是要削减贸易逆差，缓解中美双边的贸易不平衡，实质上是要全面打击中国高端制造领域，遏制中国在高端产业和新兴技术领域的发展，为中国经济转型升级设限，并配合以其他政策来遏制中国持续崛起。实际上中美贸易摩擦从狭义到广义演化为四个递进层次：缩减贸易逆差、实现公平贸易的结构性改革、霸权国家对新兴大国的战略遏制、冷战思维的对抗，缩减双边贸易赤字可能已退出主要地位。

2. 挑起全球性贸易摩擦以抢占世界市场

首先是把中国作为其实施贸易保护主义的首要对象，挑起史上最大规模的双边贸易战。从2018年3月开始，美国正式开启对华贸易摩擦，对从中国进口商品加征关税的规模由500亿美元升级到另外的2 000亿美元，再升级到另外的3 000亿美元，态势愈演愈烈，加征商品的关税税率也在提高。同时，将中国列为“汇率操纵国”，插手香港事务，意图通过这些举措为中美贸易谈判增添筹码。2019年10月10-11日，中美在第十三轮高级别经贸磋商中初步达成第一阶段协议，中美贸易摩擦暂缓，但包括华为在内的中国多家企业和政府机构的“实体管制清单”并未解除，高达25%的税率依然存在。第二是对部分国家进行贸易保护。2019年6月1日，美国政府宣称，若墨西哥不答应美国要求，美国将对所有墨西哥商品征税。在墨西哥做出让步后，美国暂停了此项计划。2020年2月10日，美国贸易代表办公室发布公告宣称美国将修改贸易救济法的其中一项关键豁免原则，并拟取消对包括中国在内的25个经济体的特殊待遇。第三是不断升级“双反调查”。作为美国执行“公平贸易”的手段，232和201条款能够很好保护美国国内市场和产业，使之不受其他国家竞争的冲击；301条款可以打开他国市场，为美国产品的出口提供保障。2018年美国发起的反倾销案件有32起，在全球占比17.20%，反补贴23起，在全球占比47.92%；2019年至2020年6月，美国发起的反倾销案件有87起，在全球占比21.80%，反补贴36起，在全球占比52.94%(8)根据中国贸易救济信息网资料整理，见http://cacs.mofcom.gov.cn；最后访问时间：2020年7月3日。。

3.推行单边或双边主义贸易机制

美国政府领导人认为现行的多边主义贸易机制有损其利益，并将美国贸易逆差归结于多边贸易机制，企图利用美国政治经济上的优势重新确立更加有利于本国的贸易协定，从而更好地实现美国利益最大化，这也是“美国优先”“美国第一”等理念的重要体现。疫情发生以来，美国政府无视世卫组织为抗疫作出的努力，继续奉行其单边主义，并于2020年7月6日正式宣布将退出世卫组织，将“美国优先”推到了极致。跨太平洋伙伴协定(TPP)本由前总统奥巴马于2009年11月正式宣布加入，当时的目标是要以此来促进美国就业和经济繁荣，特朗普政府上任伊始即宣布退出TPP，声称要同TPP成员国逐一再签订双边贸易协定。对于当初与美国一同发起TPP的成员国之一的日本，美国政府声称“美国牛肉出口日本存在贸易壁垒”，要求与日本重新展开自贸协定的谈判[18]；美国政府还认为对韩商品贸易逆差在不断增长，在2017年4月底单方面宣布对美韩自贸协定重新谈判。美韩两国就自由贸易于2018年3月达成协议，降低了美国汽车在韩国的准入门槛。

4.伸长“长臂管辖”权

长臂管辖，原是美国民事诉讼的一个概念，如今在国际关系中变成了事实，即一国运用自己国家的经济和政治影响力去管控别国事务。美国不断超越国际法的规范，用国内法管其他国家“家里的事”，“长臂”越伸越长，比如以此对付中国的中兴通讯公司。以美国对伊朗石油禁运为例，2018年11月5日，美国全面升级对伊朗制裁，重启对伊朗的“石油禁运”，并行使所谓的“长臂管辖权”，禁止别国从伊朗进口石油，并给予了包括中国在内的7个国家一定期限的豁免权。甚至在新冠疫情肆虐之际，美国仍不忘加大对伊朗的制裁力度。

美国政府这么做目的有三：首先，为美国实施能源独立和之后进一步扩大出口市场、稳定能源价格提供基础和保障。实际上，美国再工业化战略采取重点突破、以点带面的渐进式模式，推进近海油气田与非常规油气资源开发、发展清洁替代能源和新能源产业，承担先导产业的重任，并推动新兴产业发展[19]。美国能源独立，既为再工业化提供初级资源，也为扩大本国能源出口增加了供给，为再工业化助力。2016年美国已成为全球最大能源生产国，2018年美国石油产量为1647.8万桶/天，原油出口量为200万桶/天，较上年度增加80万桶/天。其次，对伊朗的石油禁运，是美国政府长期以来推行的“美国石油霸权”计划进而巩固美元霸权的重要一步，而这恰好又是美国“再工业化”战略重要的一环，也是为实施其能源独立战略的重要举措。再次，通过打击伊朗来强化美国地缘政治的主导权与影响力。石油乃伊朗经济的命脉，美国对伊朗进行石油禁运，同时可以对伊朗石油的最大进口国中国形成巨大冲击，影响中国的能源安全。

(三)美国再工业化战略对我国制造业发展的影响

1.国际贸易摩擦和制造业竞争加剧，我国制造业发展外部环境恶化

近年来，美国以愈加激进的手段强力推进再工业化战略，将我国当作其重点打击对象，实施了包括挑起中美贸易战、科技战、限制我国赴美留学生的签证等措施，意图从各方面打压我国。当前，贸易保护主义、逆全球化势力抬头，加之疫情影响，全球产业链和供应链遭受巨大冲击，不稳定、不确定性因素增加，不可避免地给我国制造业发展带来了一定的冲击和影响。我国制造业发展面临着欧美等发达国家实施“再工业化”战略和印度、越南等发展中国家低成本优势的“双重挤压”：劳动力成本增加，制造业成本增加，原有的比较优势在逐步消失，且外部环境在恶化。

2.美国推进制造业回流，影响我国制造业转型升级进程

美国大力推进其制造业企业回流，首先将对我国制造业就业及发展带来直接冲击。并且，美国带动的可能不仅仅是美国企业，其他发达国家也纷纷推动制造业企业回流本国，此过程造成国际间产业转移形势改变，在部分中高端制造业迁回发达国家后，可能改变我国承接中高端产业的趋势。此外，美国政府推出史上最大规模的减税计划给予美国企业支持，在一定程度上会对未来美国制造企业的选址或来中国投资设厂造成影响。美国不仅不允许本国企业走进来，还对中国企业走出去加以阻拦，这些均对我国制造业产业转型升级带来负面影响。

3.美国实施技术压制，中国向价值链高端攀升难度加大

现有的国际产业分工格局中，我国主要集中在制造业中低端环节，美国等发达国家占领产业链高端。和美国、日本等发达国家相比，在高端技术和新兴产业领域，我国仍有一定差距。近年来，我国不断加大研发投入，鼓励创新，推动制造业转型升级。但我国技术创新水平总体上仍发展不够，目前我国技术进步较大程度上依赖对国外技术的引进和吸收[20]。现阶段美国为推动其再工业化战略，不仅加强技术壁垒，严格管控其高新技术出口，还打压以华为为代表的高新技术企业，无疑将阻碍我国高新技术产业发展和加大向价值链高端攀升的难度。

四、新冠疫情给美国“再工业化”战略带来的挑战

(一)提供制造业大发展的劳动力要素储备依然任重道远

在全球价值链中，美国抓住研发和销售两端，转而靠从以中国为代表的发展中国家进口低廉商品，在研发与销售上赢得暴利。美国舍弃生产制造环节付出的代价就是美国制造精神的衰退。研发、销售、金融等非制造领域的高额收入，使得美国社会形成了一种逃离制造工厂、逃离工科的“逃离文化”。工科毕业生人数逐年下降，劳动力要素储备不足使得美国制造业发展乏力[21]。近年来美国实施了史上最严苛的移民制度。2017年1月底，签署禁止难民和部分伊斯兰国民入境的行政令；2月底，提出要加快推进移民改革进程；3月，限制6个伊斯兰国家的公民申请新的入境签证；4月，修改留学生工作签证；2019年5月，出台全新移民改革方案，引入“积分制”移民体系。这一系列举措限制了劳动力的来源：一方面给美国劳动密集型的传统制造业回归带来困难，另一方面加剧了美国制造企业人才供给结构差异过大的问题，这种情况下制造业重回美国是不符合经济基本规律的。此外美国的工会制度也存在一定问题，曹德旺明确表示美国的工会制度已经不适合制造业发展了，认为其不利于生产效率的提高，且导致了不可避免的就业流失[22]。

为应对新冠肺炎疫情，美国政府宣布于2020年3月13日进入“国家紧急状态”，实施居家隔离令。此次疫情给美国劳动力带来的影响一是居家隔离和疫情造成的死亡直接降低了劳动力数量，二是间断工作使得劳动力效率降低。此后一段时间内，美国新增失业人口大幅度增加，2020年4月底，美国劳工部公布的失业率为14.7%。

(二)减税、大规模基础设施建设将加剧财政赤字

税改计划从短期看有利于吸引美国企业投资本土或外国企业来美投资，但从长远看，减税方案很可能导致美国民众贫富差距拉大，中等收入群体人数减少。从政府层面看，税改将进一步加剧美国财政赤字。美国财政部最新数据显示，美国政府债务总额截至2019年10月24日已高达22.94万亿美元，占GDP比重升至110%。大量投资基建可以拉动经济增长和就业，但资金缺口很大，从2016年到2025年，总资金需求高达4.59万亿美元，资金缺口2.06万亿美元，其中道路建设资金缺口高达1.101万亿美元(见表2)，即使通过发行国债、减少政府支出、增加燃油税来筹集这笔资金，美国财政仍将受到影响。即使投入这些巨资，由于基础设施老化严重，建设成本高，美国基础设施将很难达到全方位改善。加之新冠肺炎疫情的影响，美国财政赤字或将进一步激增。据美国城市研究所发布的报告《州和地方财政计划》，2020年美国各州3月的税收收入比去年同期下降了1.3%，并且未来一段时间内难以改善。一方面，受疫情影响，2020年经济增长将受创，另一方面为抗击疫情各方面支出增加，美国将进一步面临赤字增长的压力。

表2 2016-2025年期间基础设施累计资金需求 (单位：10亿美元)

(三)贸易摩擦带来多重负面影响

1.贸易摩擦给美国本身带来不利影响

美国再工业化战略强化了中美双方经贸关系的竞争性，2018年以来发起的中美贸易战，正是这种竞争型经贸关系的深刻体现。从长远看，贸易战是双输的博弈，美国将面临如下负面影响：第一，贸易战使美国农产品出口面临压力，并且会冲击美国制造业供应链上的关键中间品、材料和零部件的出口，在一定程度上阻碍美国中间品贸易发展。比如美国对华为实施禁令，也直接影响了高通公司的业务发展。第二，贸易战中受损的相关厂商和工人对美国偏激贸易政策的不满将部分冲击美国政府的权威。第三，贸易战将提升美国制造业的生产成本，为了降低成本制造商将提高价格或者压缩劳动力需求，这将削弱美国本土的需求，也不利于创造制造业就业机会。为防止疫情蔓延，世界各国将进一步加强隔离措施，这将给美国对外贸易带来更大风险。

2. 贸易摩擦倒逼中国加速制造业转型升级，间接影响美国制造业竞争力

中国的制造企业正逐渐从价值链低端向中高端迈进，产品出口结构也在不断优化中。1995年中国对美出口的劳动密集型产品和对美出口的高科技产品的比例分别为42%和22%，而在2017年，出口的劳动密集型产品占比下降到了25.5%，出口的高科技产品占比提升到了46%(见图1)。实际上，20世纪70年代美国对日本发起贸易战，不但没有缩减两国贸易逆差，反而加速了日本的产业结构升级，成功转变成为以技术为核心的资本密集型产业[23]。日本的成功经验也表明，通过贸易战来遏制对方制造业实力增强的目的不一定能达到，贸易战可能会加速中国制造产业的转型升级，从而进一步提升中国产品的竞争力，这也意味着美国提升制造业竞争力的努力面临更大的压力。

图1 中国对美出口劳动密集型产品和高科技产品所占比重的变化

3. 世界经济发展的不确定性日益增加

全球化时代，各国产业结构联系趋于紧密，通过整合和配置跨区域流动的资源和要素，逐渐形成了一个相互依存、相互融合的共同体。美国这种贸易保护主义将打破此共同体，必将阻碍全球化进程，冲击现有的世界经济秩序，给当前世界经济增长带来不确定性。受中美贸易战影响，世界银行已下调今明两年全球经济增长预期；IMF新任总裁格奥尔吉耶娃在上任后的首次演讲中提及，在贸易纷争下2019年全球GDP被拉低0.3%-0.4%，2020年被拉低0.8%左右，全球经济损失高达约7 000亿美元[24]。疫情蔓延加上美国推动的贸易纷争已给全球经济带来风险，经济增长面临的不确定性增加，全球制造业活动已显现萎缩态势，全球经济增长普遍放缓。当下中美贸易战已经全面开启，美国再工业化战略也难以做到独善其身。

(四)逆全球化与退群行为使全球治理再现巨大赤字

特朗普将美国的产业空心化问题归因于全球化，认为是全球化破坏了美国制造业的国际竞争力，因此做出了明显的反全球化行为：退出TPP、重启NAFTA谈判，退出联合国教科文组织，退出《巴黎气候协定》，批评WTO并扬言要“退群”，退出WHO，等等。自2016年以来全球治理即面临着严峻的挑战，多边主义原本一直是维护世界和平与稳定的基石，但美国如今却要着力打破由过去的美国建构并主导的全球治理体系，将多边贸易体系转变成单边贸易体系，动摇全球化的根基，将加剧全球治理的困难，加大治理赤字。事实上，经济全球化是以资本为主导的，是资本主义生产方式下的全球化，在全球治理赤字不断增加的大趋势之下，逆全球化一旦成为趋势，全球产业链的内向化将进一步强化，世界福利将受到影响，全球经济发展的不确定性进一步增加，制约美国再工业化的发展。同时，逆全球化是一种新的贸易保护主义，企图在相对封闭的环境中保护本国利益，最终难以实现“美国优先”，其再工业化战略也将面临掣肘。

(五)各国制造业内向化趋势显现加剧全球制造业竞争

为应对新冠疫情给经济带来的负向影响，日本推出了金额高达108万亿日元(合人民币约7万亿元)的抗疫救助计划，其中包含了2 435亿日元(合人民币约158亿元)用于改革供应链的专项资金[25]，这笔资金将用来资助日本制造企业将生产线撤离中国或是转移至亚洲其他国家以及非洲。这是日本政府几十年来首次公开鼓励本国企业撤出中国。同样，美国政府发声表示将对本国企业撤出中国带来的费用给予报销。世界经济增长趋缓，贸易保护主义盛行，加之新冠疫情对全球商品与人员流动造成了部分中断，越来越多的经济大国开始布局建立本国完整的产业链体系，并决心修补完善本国产业链。基于以上判断，不少国家为追求本国产业链的完整与安全，纷纷倾向于推动产业与资本回流，其结果将是疫情之后全球产业链收缩，趋向于内向化发展[26]。

各国制造业内向化的负面影响有二：其一，全球产业链内向化发展其实是一种逆产品分工的生产方式，原本各国建立在比较优势基础上依靠国际分工可以获得的利益将大幅度减少甚至消失，生产成本将大幅度提高，全球经济效率降低，世界福利趋于下降；其二，产业链内向化发展将加剧全球产业竞争态势，使得过去的跨国公司总部-供应商的生产模式转变为国家主导的产业链、集群竞争的模式，结果便是全球产业竞争愈发激烈。

五、美国再工业化战略的成效研判

(一)美国经济和制造业总体平稳缓慢增长，受疫情冲击影响严重

由图2可见，金融危机后再工业化战略实施以来，美国从2010年起开始走出危机阴影，GDP在2010-2013年和2016-2019年间增长幅度较大，并于2018年首次突破20万亿美元大关，达到20.5万亿美元，2019年继续保持增长。但受疫情影响，2020年美国一季度GDP收缩4.8%(9)资料来源于美国经济分析局，本文未特别说明的数据均来自美国经济分析局或作者根据美国经济分析局提供的数据计算整理得来。，这一数值预示美国历史上持续时间最长的经济扩张期结束。随着疫情持续，IMF预测美国2020年经济将萎缩5.9%。

图2 美国2000-2019年制造业增加值及增速情况资料来源：根据美国经济分析局提供的数据整理。

从美国制造业增加值来看，虽然金融危机后呈稳定增长趋势，但总体增长幅度不大，在2016年还较往年有所下降，随后几年增长明显并在2019年达到了10年以来的最大值，但增幅仅为6.6%。2008-2019年来制造业增加值占GDP比重一直在11.3%-12.4%小范围内波动，未能达到危机前2002年12.7%的水平；2016-2018年制造业增加值占GDP比重甚至再次下降，分别跌至11.12%、11.15%、11.27%，2019年这一数值甚至下降到1999年以来的最低值，仅为11.01%。从增速情况看，美国制造业增速自金融危机后波动剧烈，且在2008-2018年的多数年份落后于美国经济增长，2009年更是跌至-9.36%，创下历史最低纪录，之后除2010年出现5.5%的增速外，其他年份增速大都低于2%，且低于美国GDP增速。

美国供应管理学会(ISM)2020年4月1日公布的数据显示，美国5月份的制造业采购经理人指数(PMI)从上月的41.5小幅升至43.1，依然位于50荣枯线以下，整体看美国制造业行业仍处于收缩状态。由此来看金融危机以来美国再工业化战略成效并不明显，此次疫情更将使美国制造业受创严重。

(二)美国制造业就业环境稍有改善，向好趋势受疫情影响而中断

由图3可见，美国失业率从2010年到2019年持续下降，从2010年的最高值9.6%降至2019年的3.7%，下降5.9个百分点。但是2020年这一数据不太乐观，美国2020年4月的失业率高达14.7%，为美国1948年以来的最高值。2020年5月美国失业率相较上月稍有下降，但仍处于13.3%的高水平。疫情面前，失业大潮也成为美国政府头痛的一大问题。美国制造业人口占总从业人口比重在21世纪初快速下滑，金融危机后的2009年大幅下滑至9.0%，之后呈缓慢下滑状态，在2016、2017年又分别较大幅度跌至8.3%和8.5%。总体来说美国再工业化战略实施以后就业状况稍有改善但幅度不大，向好趋势受疫情影响严重，由此也可能引发另一个问题：美国制造业大发展的用工问题将长期难以解决。

图3 2000-2018年美国制造业从业人口及其占总从业人口比重数据来源：美国商务部经济分析局。

(三)贸易逆差绝对量未明显减少，但占GDP比重较危机前有所下降

20世纪70年代中期以来，贸易逆差俨然成为美国经济的常态。由表3可见，美国货物贸易差额从2006年起呈逐年下降趋势，直到2010年开始回升，仅在2013年有所下降，之后一直呈上升趋势且在最近几年上升幅度大，2018年达到货物贸易差额的最大值。其中2018年，美国货物进出口贸易总额为42 360亿美元，出口额为12 763亿美元，较上年增长8%，进口额为25 637亿美元，较上年增长9%(10)根据https://www.commerce.gov/data-and-reports提供的数据加工整理。，仍然存在较大贸易逆差，而总贸易逆差占GDP的比重在事隔2年后又重新登上3%的关口，这还是在美国着力削减贸易逆差的大背景下所出现。从相对量来看，新世纪以来，美国贸易逆差占GDP的比重长期大于3%，金融危机后，这一数值基本上在2.8%-3.7%之间，6年低于3%，另5年高于3%。通过贸易逆差难以判断美国再工业化的前景，但绝对量的增长却可能成为美国贸易保护主义的借口，也是其再工业化成效不乐观的间接信号。

表3 2004-2020年美国贸易差额变动情况(单位：亿美元；%)

六、结论与启示

(一)主要结论

1.美国新一届政府实施了更加系统与激进的再工业化举措

美国实施了以促进就业为核心的产业政策，以振兴经济为核心、减税为标志的财政政策，以保护本国就业岗位为核心的移民政策，以扩大出口为核心的贸易政策，这种全方位、系统化的政策措施确实给予了美国再工业化战略以良好的保障，但同时也表现出了明显的激进与极端化倾向。对内政策方面，否认前政府的医改方案，为充分发挥金融业促进经济增长的作用即大力放松金融监管，喊话美联储降息；对外实施贸易保护主义、放弃多边而重构单边或双边贸易体系、不断挑起贸易摩擦。这种系统与激进的举措对美国再工业化进程有利有弊，将带给整个世界深远而广泛的冲击。

2.疫情危机与美国的再工业化举措一同增加了世界经济发展的不确定性

当今全球化时代，各国经济深度融进全球产业链中，形成了一个“你中有我，我中有你”的经济依赖格局。美国长期以来享受了全球化带来的红利，通过进口他国质美价廉的低端消费品，美国得以将本国生产要素更多地用于科研和创新，带动美国新兴产业和高科技产业的发展。制造业的全球分工和生产模式使美国制造业得以维持在全球价值链的上游，极大促进了美国制造业的调整与经济增长[27]。但美国采取一系列措施要将制造业岗位和产业都带回美国，力图加速跨国企业向美国转移，这必将影响全球价值链的发展趋势。美国的保护主义将直接冲击国际经济秩序，使得全球经贸关系恶化。而长远来看，新冠疫情也会成为人类社会重构全球化的新动力。两者均给世界经济发展带来极大的不确定性，这种不确定性又反过来制约美国再工业化的前景。

3.美国再工业化战略外部环境的不确定性大幅度增加

再工业化战略是一项系统工程，其发展的不确定性在大幅度增加。首先，美国再工业化逆全球国际分工与产业转移趋势而行，美国要把自身已有的比较劣势变成优势，这意味着美国的跨国公司要接受产业转移的成本。其次，取决于美国能否提供制造业大发展的生产要素储备。短期内，新冠疫情会使商品供应不足、失业劳动人口增加、大量企业关闭。中长期来说，制造业发展所需的资金、劳动力、日益高企的资源性产品价格，都对美国再工业化战略构成了挑战。第三层次的挑战来自于同样重视本国制造业发展的日、韩等发达国家和中、印等发展中国家的竞争。因此，美国再工业化战略的顺利推进，将取决于新的国际分工的发展趋势，也取决于各国共同的努力。

4.美国需综合考虑短期与中长期战略选择

短期来看，美国的再工业化举措对促进制造业回流和增加美国制造业就业岗位产生了一定成效。但从长期看，这一系列政策效应能否持续发挥还面临着许多不确定性。第一，美国要想长期占领全球技术制高点，就必须在技术和创新层面上不断突破，打造能够带动投资和消费持续增长的“创新型”增长点。第二，近年来美国生产率增长缓慢，有学者称美国在此轮经济复苏进程中的增长是“无生产率进步的增长”，陷入了“生产率之谜”[28]。美国要真正重振制造业，必然要想办法提升其生产率。第三，“产业公地”建设的成效尚待观察。二战后美国依托发展以技术为基础的产业公地从而获得了制造业的大发展，但之后的去工业化却引发了产业公地的“多米诺骨牌效应”，例如美国光伏产业的衰败。产业公地包含一系列能够支撑产业成长和进行技术创新的能力要素[29]，其强大的溢出效应能够较好地促进一个个产业群体共同发展，美国的产业公地建设非一朝一夕之功。

(二)我国制造业发展的思路

1.着力建设稳定、高质量、具有竞争力的产业链

新冠疫情对全球经济的冲击集中体现在要素流动与产业链的中断上。为了防控疫情的传播与恶化，我国前期采取了较为严厉的隔离、停工停产等措施，在一定程度上造成了产业链的中断。目前，我国企业虽已复工复产，但是一些跟国际合作较为密切的企业依然深受国外疫情影响，给我国产业链的恢复和稳定带来不利。同时保护主义、逆全球化更是对产业链造成了严重的损害。由此必须高度重视并设法提高我国产业链在突发事件影响下保持稳定的能力。其一，要继续深化改革，尤其是科技体制机制改革，以促进科技进步和创新，推动我国产业链不断向高端迈进，强化和培育更多具有全球优势的产业链，比如在粤港澳大湾区、长三角、京津冀地区重点打造新兴产业链集群，提升我国产业链的全球竞争力并保持稳定发展。其二，要持续扩大开放。中国产业链和全球合作日益紧密，中国须坚持开放、支持鼓励企业“走出去”；同时，要不断优化我国营商环境、补短板、强优势、利用创新平台等吸引外商投资，吸收整合全球创新要素。通过深化国际合作使全球资源得到优化配置，从而使我国产业链得到强化并进一步巩固其全球竞争力。其三，完善对我国产业链上下游企业的政策支持，如加快土地、能源等制度的改革，释放市场活力，降低制造业所需各类生产要素的价格；落实好各项减税降费政策；强化对各类企业的金融支持等，降低制造业企业的生产成本。要进一步保障我国产业链的完整性和稳定性，从产业链入手构建我国开放安全的现代制造业体系。

2.启动超大内需市场，发挥大国规模经济优势

受新冠疫情影响，全球产业链进一步收缩，全球市场低迷，给我国高度依赖全球化的制造产业链带来了严重的冲击。在此形势下，中国须启动本国超大内需市场，激发市场潜力。需要进一步推动移动互联网、现代物流的发展，加快推进国内统一大市场的形成，不断扩大国内市场容量。中国也需要挖掘国内发展的新动力：加强与深化体制机制改革、加速推进城市化进程等，进一步释放国内需求，激发消费活力。疫情带来了诸多生活生产方式的转变，如云生活、云学习、云办公等，互联网、大数据等需求被激活，同样被激活的还有生物医药、健康、医疗等领域。这就要求及时启动“新型基础设施建设”，拉动制造业的创新发展，从供给上去满足这些新需求。

3.合规实施产业政策，加快制造业转型升级

在中国经济全面拥抱全球化的时代，要深入研究国际上通行的产业政策，吸取发达市场经济国家的经验，保证产业支持政策的规范。一是要以市场化为基础，更大范围地实施竞争政策，营造公平竞争的市场环境。要逐步减少甚至摒弃直接干预、限制竞争、举国体制性的产业政策做法，强调竞争中性的企业改革和产业政策，并以此为指导加快推进制造产业的转型升级。二是继续推进制造业创新中心建设、智能制造、工业强基、绿色制造、高端装备创新这“五大工程”的建设，大力推动重点领域的发展突破。三是要加快推动制造业与互联网的融合，顺应“互联网+”潮流，抓住区块链机遇，大力发展智能制造、云制造以提升我国制造业核心竞争力。在优先发展先进制造业、培育发展新动力的同时要加快传统产业的转型升级，全面推动我国制造业向中高端迈进。四是加强人力资本的投资，保证财政对人才培养的稳定投入，引导地方企业和社会力量投资人才培养。五是营造良好的创新环境，提升制造业创新能力，为科技创新创造良好的制度环境，带动科技创新的成果有效转化成生产力。

4. 夯实基础研究领域的支持作用，扩大中美互补型经贸领域

一方面，我们应做好应对美国极端政策的准备，做好中美经贸领域长期冲突的预案，但要努力避免中美经贸“脱钩”。对我国而言，应加快做好制造业发展的内功，强化基础研究的支撑作用，以市场化为基础，加大对“卡脖子”领域的政策支持和科研攻关力度，力求突破创新，抢占全球制高点，在面对美国霸凌行为时有实力展开有理有利有节的反制，这种反制要避免两国经贸关系的“脱钩”。另一方面我们应深刻认识到“合则两利，斗则两伤”这一道理。我们必须本着合作共赢的原则，从全局高度和长远出发沉着冷静应对贸易战，降低两国冲突裂度，此外还应进一步扩大中美经贸领域的交集，不断扩大中美经贸的互补型领域，通过经贸领域更多的交集来淡化其他方面的冲突，为中国制造业发展创造良好的外围环境，并由此构建疫情后的新型中美经贸关系。

新冠疫情使世界经济格局重建加速，各国产业链的内向化也非世界经济福利提升的途径。世界各国应当携手合作，共同维护全球产业链、价值链的有序运作，为疫情后的复工复产复市做好准备。受新冠疫情冲击，在全球经济政治秩序受到极大扰动、全球产业链和供应链面临大调整的大背景下，中国经济界应努力做好复工、复产的表率工作，持续提升本国产业链的市场竞争力和在全球的引领力，在全球产业格局重建中做出贡献。在做好自身制造业发展的同时还应着力思考如何解决全球化现存的不足，继续为全球治理贡献自己的智慧和力量，扩大自己在国际上的影响力，在维护国际经济政治秩序展现中国负责任、有担当的大国形象的同时，进一步巩固中国制造产业世界中心的地位。