公共数字文化服务绩效评价指标体系构建研究*

韦楠华

（桂林电子科技大学图书馆，广西 桂林541004）

近年来，国家对公共文化服务（包括公共数字文化服务）绩效评价机制构建给予了高度重视。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（2017）提出要“完善公共文化考核评价，探索建立第三方评价机制”［1］。《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》（2017）明确提出要提高公共文化服务效能，“建立以效能为导向的评价激励机制，研究制定公众参与度和群众满意度指标”［2］。《文化部公共数字文化工程管理办法》（2015）提出，要建立工程组织实施单位内部自评、管理部门评价、第三方评估和群众监督相结合的科学评价机制，将评价和考核结果与奖惩挂钩［3］。《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》（2017）提出“完善绩效评价指标体系，加大效能指标权重”“建立以效能为导向的公共数字文化服务绩效考核机制”“以群众文化需求为导向，研究制定公共数字文化服务群众满意度指标”，加大群众满意度测评方式的应用［4］。

在国外文献中，没有与“公共数字文化”相对应的英文专业术语，“公共数字文化”是国内公共文化服务理论研究和实践探讨的特有概念。笔者进行文献调研发现，国外有关公共数字文化绩效评价的理论研究主要体现在两个方面：一是大多数文献涵盖在政府绩效评估的相关研究文献中；二是部分文献分布在文化机构绩效评估的相关研究文献中［5-8］。就国内而言，目前国内学术界从公共数字文化整体视角探讨公共数字文化服务绩效评价的理论研究文献很少。笔者以“公共数字文化”+“绩效”或者“评价”或者“评估”为关键词进行主题搜索，发现仅有数篇文献，如胡唐明等提出通过运用平衡记分卡和层次分析法，构建公共数字文化评价指标体系［9］；李岱等则基于数据包络分析角度探讨了公共数字文化服务体系的评估方法［10］；林芳采用文献内容分析法，从公共数字文化服务体系整体视角出发，分析当前国内公共数字文化服务评价研究的现状和存在的问题［11］等。评价指标体系构建是绩效考核机制的核心内容，因此对我国公共数字文化服务绩效评级指标体系进行研究，具有重要的理论价值和现实意义。

1 绩效评估的因素考量

绩效评价方法可分为定性分析方法、定量分析方法和综合分析方法，三种方法各有优劣。定性分析方法包括因素分析法、德尔菲法、历史比较法、逻辑分析法、矩阵法等，定量分析法包括因子分析法、聚类分析法、时序模型、决策树法、回归模型等，综合分析法包括层次分析法、平衡记分卡、模糊综合评价法和概率风险评估等。除了在文化共享工程、数字图书馆等单个领域的绩效评价方面有一些理论研究和实践探索之外，目前我国并没有建立有关公共数字文化服务的统一绩效评价方法和指标体系。本研究在大量借鉴国内外有关公共文化服务、数字图书馆、文化共享工程、数字博物馆等领域绩效评估研究成果基础上，采用因素分析法提取影响公共数字文化服务效能的核心要素，以此为基础构建公共数字文化服务绩效评价指标体系。

1.1 基础因素

资金投入费用多少、人员队伍素质强弱、基础设施完善与否以及管理制度是否健全是关系到公共数字文化服务程度的高低。我国公共文化投入现状中存在投入总量不足、投入结构失衡、投入主体单一等多项问题，因此须构建“政府投入为主体、社会力量为补充”的公共文化多元投入机制，提高公共数字文化经费支出合理性，助力我国实现均等化、标准化的基本公共文化服务。公共数字文化服务队伍整体素质也决定了公共数字文化服务的现有水平和未来提升空间。目前我国公共数字文化服务队伍存在人才总量不足、专职人员过少、专计人员比例过低、人员整体素质不高等诸多问题，因此制定相关考核指标，有助于优化人才队伍内部结构、构建人才队伍培训机制、发展文化志愿服务队伍、提升公共数字文化服务人才队伍整体水平。此外，包括网络设施、硬件设备、管理系统在内的信息基础设施和包含财务管理、业务管理、人力管理等在内的管理制度运行状况也是制约我国公共数字文化服务整体水平的重要条件。

1.2 资源因素

资源建设是公共数字文化服务的核心内容，没有丰富的数字文化资源，一切服务内容都无从谈起。公共数字文化资源建设必须坚持以公众需求为导向，数字资源建设只有与公众数字文化需求相契合才能产生最大的社会效益和经济效益。随着社会不断发展和科技日新月异，公众社会生活方式日趋丰富，公众数字文化需求快速增长，并呈现出个性化、多样性、差异性以及动态性等特征。面对公众无限多样化的数字文化需求，政府如何合理配置数字文化资源是一大挑战。根据调研，目前我国公共数字文化资源供给主要存在精品资源供给不足、资源供给分布不均和资源供需结构错位等问题［12］，正是因为资源供给内容与公众文化需求有较大差距，加上受到内容更丰富、更新更快捷的商业视频资源的影响，公共数字文化资源对公众吸引力不大。因此政府在开展公共数字文化资源建设时，一方面要根据公众需求，统筹兼顾，不断扩大资源供给总量，尤其是要注重加强地方特色数字资源和各类专题文化精品资源的建设力度，并合理配置各类型资源，提高多媒体类型资源所占比例；另一方面要不断改进公众利用资源的体验，对数字资源进行规范化的组织和揭示，完善资源检索功能，加强资源互链互通设计，开发设计资源一站式跨库检索平台。

1.3 服务因素

为公众提供优质服务是政府开展公共数字文化服务的最终目标。公共数字文化服务就是要基于政府财政投入为主、社会力量投入为辅的投入体系，采取资源数字化、传播网络化、技术智能化、服务泛在化等手段，满足公民基本的数字文化需求，是一种具有普惠、公益、均等、公开、透明、互动等特征的文化服务形式，在缩小区域发展数字鸿沟、提升社会公众信息素养水平、促进欠发达地区公共文化跨越式发展方面具有重要作用。公共数字文化服务内容主要包括网站服务、资源服务、阅读指导和推广创新等。网站服务包括网站开通、网站设计和网站管理等多项内容，网站服务友好度设计，直接关系到用户的使用体验和检索效率。资源服务包括服务地区、服务群体和服务内容等多项指标，公共数字文化服务由于其公益性和均等性特性，尤其要关注对边远地区、弱势群体的服务情况，并注重提升服务活动和内容的丰富性和多样性。阅读指导包括用户培训、用户指导和参考咨询等内容，通过持续举办的数字阅读指导讲座或活动，不断提升社会公众的信息素养水平。推广创新包括新媒体服务、服务品牌打造、合作推广和深度分析等内容，通过采用微信、微博、移动图书馆等新型媒介扩大影响力，塑造有一定影响力的服务品牌，加强与不同机构的服务合作，借助大数据分析手段为公众提供有针对性、个性化、智能化、系统化的文化信息服务。

1.4 效能因素

新公共服务理论是各国政府开展基于效能导向的政府绩效评估的重要理论基础。以登哈特教授夫妇为代表的新公共服务理论学派认为，新公共服务是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念［13］。西方很多国家在公共文化管理中引入新公共服务理论，针对公共多元化的文化需求结构，提供相应的公共文化产品或服务，鼓励公众积极参与公共文化服务过程［14］，将公平性、民主性和服务对象的最大满意度作为公共文化行政追求的目标。如前文所述，我国出台的许多国家政策文件明确提出要构建基于效能导向的公共文化服务或公共数字文化服务绩效评价机制。公共文化服务效能就是指公共文化服务体系达到预期结果或影响的程度，或者说是公共文化服务体系功能的实现程度［15］。作为公共文化服务评价的组成部分，公共数字文化服务的评价指标设计也理应坚持效能导向，即通过对公共数字文化服务的功能进行界定，对各阶段的目标进行设定，在此基础上设计评价指标来测度公共数字文化服务功能和目标的实现程度。公共数字文化服务效能体现在公众认知度、公众利用率和公众满意度等方面，其中公众认知度是指公众对全国文化共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室计划、其他数字文化建设工程等重要工程的了解和认知情况；公众利用率是指公众对数字文化服务网站、数字文化服务资源、数字文化服务活动的使用和参与情况；公众满意度是指公众对工作人员、资源内容、服务活动、设备设施等方面的综合评价。

2 指标体系的构建原则

2.1 以人为本原则

以人为本的理念是政府绩效改善的核心价值所在，政府存在的合理性是基于对单独个体无法实现的公共利益秩序的维护。作为政府公共服务的重要内容，政府开展公共文化服务的重要目标是保障广大人民群众均等文化权益的实现。公众既是公共数字文化服务的对象，又是公共数字文化服务存在价值的直接体现者，政府公共数字文化服务绩效评估必须坚持以人为本、以公众为导向，公众的满意度才是公共数字文化服务效果和水平的真实体现。因此，在构建公共数字文化服务评估指标体系过程中，应当吸引公众参与评估，选取适当的外部评估指标和弱势群体需求满足指标，将满足公众信息需求的能力、对公众的服务水平和整体服务效能作为衡量公共数字文化服务功能的重要指标。

2.2 可操作性原则

一般而言，构建公共数字文化服务的绩效评估指标层次越深、数量越多，就越能客观反映公共数字文化服务的实际水平，但同时也会带来另一个问题，即越是繁杂的评估指标，就越须要支付高额的评估成本，反而不利于评估的具体实施。因此指标设计不仅要科学反映政府公共数字文化服务目标的实现程度，测算方式要准确，数据采集方法要规范，而且要具有可操作性，即指标体系尽量简单明了，用尽量少的有代表性和易得性的指标反映尽量多的内容。采用定性指标和定量指标相结合的评估方式，有利于确保公共数字文化服务绩效评估指标体系的可操作性。定量客观指标简明直接，易于测评，但无法测评出社会人内在的心理活动和主观感受；定性主观指标能测评公众对公共数字文化资源和服务的需求、感受与满意度，但须根据其状态属性转换为相应的参数指标进行量化评估。

2.3 系统优化原则

系统优化原则主要包括全面系统和科学合理两方面内容。一方面，设计的指标体系要能全面系统地反映和揭示政府公共数字文化服务的基本态势、总体特征、主要过程和客观实际，指标体系具有内在的逻辑结构，各个评估指标之间要相互联系、互相分工、各有侧重、互相补充，同时各个指标之间界限也要相对清晰，指标间的独立性要强。另一方面，设计的指标体系要体现科学、合理、客观、准确的原则，坚持目标管理和过程管理并重，能够客观地反映我国各地区公共数字文化服务的真实状况及其关键影响因素，科学设置指标权重系数，准确收集评估数据，为最终评估结果获得广泛认可奠定基础。

2.4 动态调整原则

随着社会的不断发展和技术的革新进步，公众的数字文化需求也会不断变化，体现阶段性特征，公共数字文化服务评估指标体系理应不断修正和完善，随着政府公共数字文化服务水平和公众数字文化需求的变化而变化。同时，由于各区域的经济文化发展水平和当地政府文化发展政策的差异性，各地公共数字文化服务战略目标、运作方式和服务水平并不完全相同，对许多评价指标无法提出统一的权威“标准值”要求，因此公共数字文化服务绩效评估指标设计应考虑到指标选择的灵活性和可变通性。

3 评价指标的内容解释

笔者在构建公共数字文化服务绩效评价指标体系时，广泛查阅国内外相关文献资料，多方调研公共文化领域绩效评估典型实践，并采用德尔菲法征求公共文化服务领域专家建议，严格遵循相关指标设计原则，将对象进行分层解析，力图构建一套结构合理、层次清晰的公共数字文化服务绩效评估指标体系。本指标体系设计为三级指标，第一级包括4个一级指标（分为保障条件、资源建设、公众服务以及服务效能四个维度），第二级包括15个二级指标，第三级包括54个三级指标。

3.1 保障条件

在“保障条件”评价维度中，设计了财政投入、管理制度、基础设施和人员队伍4个二级指标。政府投入是公共数字服务的坚实基础，针对我国目前许多地区公共数字文化投入较少、未列入当地政府财政预算、投入城乡和区域失衡等问题以及政府鼓励吸引社会力量参与公共文化服务建设的政策导向［16］，财政投入设计了公共数字文化支出占公共文化财政支出比重、公共数字文化服务支出同比增长率、人均公共数字文化服务支出、社会各界对公共数字文化服务人均投入等4 个三级指标。

管理制度具体包括财务管理制度、业务管理制度、人力资源制度3个三级指标。其中财务管理制度状况评价指标设计可参考《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》［17］、《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》［18］等文件规定，即可由“财务信息资源完整性与准确性”“财务管理运行状况”“财务内控机制”“经费支出合理性”等指标组成；业务管理制度状况主要考察文化机构法人治理、项目管理、招标采购、信息公开、共建共享、版权保护等制度是否完善；人力资源制度状况主要考察组织文化、岗位设置、人才选拔、绩效考核、人员培训等制度是否完善。

基础设施包括每万人读者用计算机终端数量、网络硬件设备达标率、读者服务区无线网覆盖率、网络宽带和信息化管理系统等5个三级指标。网络硬件设备达标率是指公共文化服务机构网络硬件设备配备是否达到《全国文化信息资源共享工程各级分支中心和基层服务点建设配置标准》（2010）［19］《全国文化信息资源共享工程城市社区文化中心（街道文化站）和城市社区文化活动室设备配置标准》（2010）［20］《“数字图书馆推广工程”省级、市级数字图书馆硬件配置标准》（2011）［21］《公共电子阅览室终端计算配置标准》（2012）［22］等文件规定要求。信息化管理系统包括业务集成化管理系统、办公自动化管理系统、智能化管理系统、信息安全保护系统等内容。

人员队伍包括数字文化服务本科学历以上人员占比、数字文化服务中高级职称以上人员占比、数字文化服务专职人员占比、数字文化服务志愿者占比、数字文化服务人员接受培训占比5个三级指标。上述指标设计理由如下：目前我国公共数字文化服务实践严重缺乏专职人才、专业人才、高素质人才，而专业人才和高素质人才的数量可以表征公共数字文化服务整体能力和水平，也能表征整个服务团队创新能力的强弱；文化志愿者也是我国文化建设的重要推进力量，国家高度重视文化志愿者服务工作，2016年文化部制定了《文化志愿者服务管理办法》［23］，积极推动文化志愿服务工作纳入现代公共文化服务体系建设重点内容和国家文化总体战略；2017年8月国务院出台《志愿服务条例》［24］，对志愿服务的基本原则、管理体制、权益保障、促进措施等作了全面规定。

表1 保障条件维度指标一览表

3.2 资源建设

在“资源建设”评价维度中，设计了资源内容、资源揭示、资源共享、项目完成4个二级指标。资源内容设计了可用数字资源总量、自建特色数字资源总量、可用数字资源增长量、多媒体资源占比、资源更新频率5个三级指标。这是因为数字资源规模和质量关乎公共数字文化服务的可持续发展，丰富多样的、高质量的、具有地方特色的、持续更新的数字资源有助于提高公共数字文化服务的吸引力和亲和力。可用数字资源总量是指公共文化机构通过自主建设、商业采购、网络资源采集、接受馈赠等多种方式获得的各类可用数字资源总和。《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》将地方特色文化资源库作为一个重点项目，明确提出要深入挖掘地方特色文化，重点建设一批具有鲜明地方文化特点，具有较强代表性和较高历史、人文、科学价值的数字文化资源，因此设计自建特色数字资源总量指标就是对相关政策规划的回应。此外，设计多媒体资源占比和资源更新频率指标是对社会公众偏好多媒体视频资源和最新时效性资源需求的重要响应。

资源揭示包括资源链接质量、资源检索功能、资源组织规范3 个三级指标。资源链接质量是指存在死链或错链的情况，资源检索功能好坏可依据检索途径、检索效果、结果排序等多个指标进行综合评判，资源组织是否规范的评判依据是数据格式符合国家或行业标准情况、资源分类是否科学合理和层次清晰、资源导航是否简单实用、资源编目数据是否完整等。资源共享包括资源互链互通、资源跨库检索、资源共建共享3 个三级指标。资源互链互通情况可依据相关数字资源是否互相链接、是否嵌入搜索引擎、数据库软件开源程度等指标进行综合评判。资源跨库检索情况可依据数字资源整合程度、资源跨库检索效果、可跨库检索数字资源总量占比大小等指标进行综合评判。资源共建共享情况可根据参加数字资源联合采购情况、合作开展自建数据库建设等指标进行评判。此外，考虑到我国公共数字文化建设和服务实践中更多是采用项目制管理形式，因此本研究设计了项目完成情况的考核指标，具体包括项目立项情况、项目建设质量、项目验收等级3个三级指标。

表2 资源建设维度指标一览表

续表

3.3 公众服务

在“公共服务”评价维度中，设计了网站服务、资源服务、阅读指导、推广创新4个二级指标。网站服务包括公共数字文化服务网站开通率和公共数字文化服务网站友好度2 个三级指标。网站友好度评判标准是对网站设计、内容导航、页面美化、多终端自适应呈现页面等多方面的综合考量。设计上述网站服务测评指标，是对我国部分地区文化馆、博物馆、美术馆等公共文化机构尚未开通公共数字文化服务网站以及许多网站设计有待进一步优化等问题的适时反映。资源服务包括馆外可访问数字资源占比、服务群体覆盖情况、服务内容多样性3 个三级指标。馆外可访问数字资源占比指标设计要求图书馆等公共文化机构能够为本区域民众提供更多能够在馆外访问的数字资源；服务群体覆盖情况是指针对老年人、儿童、残疾人、农民工、学校、企业、部队等不同群体所开展的数字文化服务情况；服务内容多样性是指信息订阅与推送、文献传递、馆际互借、资源定制、数字化参考咨询等服务开展情况。

阅读指导包括年数字阅读讲座、培训或展览次数，年数字阅读推广活动次数，年数字阅读量占比3 个三级指标。近年来政府积极鼓励开展全民阅读活动，如《全民阅读“十三五”时期发展规划》就提出要大力发展数字化阅读，建立全民阅读数字资源平台，推进数字化阅读服务。设计数字阅读指导指标，鼓励各公共文化机构开展与数字阅读或信息素养提升等相关的各类培训、讲座或活动，这是对国家推动全民阅读政策导向的积极回应。推广创新包括借助新媒体推广公共数字文化服务、公共数字文化服务品牌打造、与其他机构合作推广公共数字文化服务、制作公共数字文化服务相关深度分析报告4个三级指标。截至2020年3 月，我国网民规模为9.04 亿，我国手机网民规模为8.97亿［25］，社会公众阅读习惯发生重大变化，因此积极开展新媒体服务有助于提升公共数字文化服务社会影响力和知名度。精心打造公共数字文化服务品牌（如网站品牌、资源品牌和推广品牌等），通过实施品牌发展战略，有助于提升公共文化机构核心竞争力，彰显公共文化服务独特魅力。跨机构、跨系统、跨行业的合作推广服务，能够实现各合作主体的优势互补和协同发展。制作相关深度分析报告能够为今后如何进一步开展公共数字文化服务提供决策支持和工作指导。

表3 公众服务维度指标一览表

3.4 服务效能

在“服务效能”评价维度中，设计公众认知度、公众利用率和公众满意度3 个二级指标。为什么要引入社会公众参与服务效能评价？这是因为公众是政府提供公共文化服务的最权威评价者，只有通过设计公众满意度评价指标，引导政府在提供公共文化服务时，始终将公众放置于首要地位才能使政府真正成为“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的“公众本位”的服务型政府［26］。公众认知度包括公众对全国文化共享工程认知度、对数字图书馆推广工程认知度、对公共电子阅览室计划认知度、对其他数字文化服务工程认知度4个三级指标。根据《文化部“十三五”时期文化改革发展规划》，其他数字文化建设工程包括数字文化馆、边疆万里数字文化长廊建设、国家记忆工程、“互联网+中华文明”行动计划等内容，其中国家记忆工程是指依托文物建筑、文化典籍、国家档案等分类分批实施的国家历史、文化、艺术、科学记忆工程及国家记忆数字化保存行动计划；“互联网+中华文明”行动计划是指依托互联网建立文物信息资源共享机制，开展文物价值挖掘、文物数字化展示利用，推动与教育、文创、动漫、游戏、工业设计、旅游等领域的跨界融合，创作一批优秀文化产品和服务，讲好中国故事，传播中国声音。

公众利用率包括年人均公共数字文化服务网站访问量、年人均数字文化资源访问量、年人均参与数字文化服务活动次数3个三级指标，通过设计“年人均”利用率指标，而非单纯采用网站访问总量、资源访问总量、参与活动总人次等总量指标，是充分考虑到我国各区域之间的人口分布差异，从而更客观反映各地区公众利用公共数字文化资源和服务的实际情况，并使数据具有区域可比性。公众满意度包括公众对工作人员评价、对资源内容评价、对服务活动评价、对设备设施评价4个三级指标。2017年举行公共图书馆第六次评估定级标准就引入了读者评价指标，包括“读者意见处理与日常评价”和“读者满意率”两项分指标，将读者日常评价和一次性调查结合起来，读者满意率达到90%以上。该项计满分（省级馆计30分，县级馆计40分），一级馆（省级、副省级、县级）基本条件之一是满意率达到85%以上，二级馆（省级、副省级、县级）基本条件之一是满意率达到75%以上，这为公共数字文化服务读者评价指标等级划分提供了借鉴。

表4 服务效能维度指标一览表