论预算参与的发展路径

卓 越 文倩雅 文炳勋

(1.湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105；2.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

一、文献回顾与问题提出

通过提高公民的政治参与水平来促进预算民主，是推进民主政治发展和政府治理创新的重要课题。参与式预算上世纪80年代末起源于巴西的巴托格雷市，作为一种扶助穷人的再分配机制[1]，旨在通过预算制度改革来缓解财政困境和社会矛盾，是一种积极的公民参与形式，公民得以参与预算决策过程；是政治左派的动员策略，体现解放、自治、激进的民主理念，在提高行政绩效与政治民主方面取得的成效，被联合国认为是民主创新的“最好实践”。此后，经联合国人居署的努力推广，德国、俄罗斯、亚洲以及美国的一些城市2014年开始掀起了一场包括参与式预算在内的民主改革运动，为底层民众提供了政治上的公平参与机会，一定程度上弥补了选举民主不足，产生了积极的效果[2]。

参与式预算自上世纪90年代末引入我国，就引起了学界和基层社会管理官员关注。贾西津认为参与式预算拥抱直接民主，反映了人们对普遍的、公正的、直接的参与权利的追求[3]；Koonings & Kees认为参与式预算是完善政府治理的有效途径[4]，是一种建设行政民主的步骤和方法，是一种改革地方人大的方法，是一种公民和非政府组织决定预算的原则和程序的过程[5]。马骏认为，参与式预算是一种政治民主、治理民主，对权力滥用形成较好的制约[6]。陈家刚比较分析国内外的经验，认为参与式预算为公民参与、分权、协商治理、政府信任提供了路径和动力，为基层治理提供了新的民主空间[7]。

实践层面，我国一些地方政府重塑参与式预算的核心思想，将其用于遏制腐败、提高行政效率和增加国家能力[8]，成为我国基层社会行政整治、扩大参与以减少争议的重要手段。其发展路径可以概括为三条主线，一是以人大为主导、以各级人大代表和社会精英为主体、以预算审查为重点的预算参与形式，代表性的、最有影响的试验是浙江温岭的预算民主恳谈模式，其持续时间较长、成果最为丰富；二是政府行政为主导、以预算透明度建设为重点、面向社会公众公开预算信息的改革模式；三是社区、村、NGO等组织为主导、以民众参与预算监督为形式、以“村务公开”“一事一议”、民生实事等为内容的基层社区治理模式。

参与式预算传入我国，见仁见智，成峰成岭。与国外的实践比较，我国参与式预算的发展带有明显的中国印记，有着鲜明的中国特色。这表现在：第一，与以巴西为代表的拉美国家公民主导型的自下而上改革的预算决策模式相比，我国参与式预算公民赋权基础脆弱，基层自治组织、社会中介组织管理能力、财务能力有限，影响力式微，地方政府在治理体系中处于绝对的主导地位，预算参与的项目、形式、程序、成果运用基本由政府安排，公民赋权型决策案例实验很少。第二，与欧美国家为代表政府行政主导型的自上而下的改良性质的预算参与模式相比，我国参与式预算是由政府发起或默认的自上而下的协商民主改革，党委处于核心领导地位，“东南西北中，党领导一切”，党委是预算方针、政策、战略、原则的最终决策者，掌握预算参与制度的最终审批权力；人大掌握人民代表和预算审批监督权力两大资源，或亲自组织布置参与协商的预算项目、或积极支持政府行政与公民社会组织开展参与式预算试验；基层政府行政部门掌握预算编制执行权力和充裕的预算信息，一定程度上决定着参与式预算发展的质量与进程。第三，国外参与式预算研究经历了两个阶段，先是从“委托—代理理论”“交易费用理论”出发，局限于预算制度的创新和预算技术的改善，后将“公民参与理论”“民主理论”“治理理论”纳入其中，参与式预算逐渐作为国家治理、基层治理的“管理技术加政治运动”双轮驱动的模式来研究，而我国参与式预算的源头很大程度依赖于地方领导人的个人情怀和智库的帮助指导，一些地方“摸着石头过河”，公民参与更多的是动员式参与，研究的重点主要放在各种试验实践操作，而将参与式预算作为基层社会系统、政治系统、经济系统三者连接点，从完善地方治理体系和治理结构角度来分析预算参与产生与发展的逻辑基础则是近年才兴起的研究热点[9]。参与式预算引入我国后发展迅速，但总体上来说，地域色彩浓厚，难以复制，推广的范围比较有限，星星点点还远未形成燎原之势；预算决策还控制在政府层面，属于参与性、咨询性的协商，并未导致预算权力的再分配，有些基层实践因政治支持不足而面临可持续性困难；公民参与的广度、深度有待提升，公民社会知识的普及、社会组织的培育等基础性工作有待加强。

综上所述，我国参与式预算是在现行的政治、经济框架和社会结构下，突破传统预算技术的一种基层群众民主协商治理的创新方式，能有效实现公民参与、预算运行、基层治理三者的有机统一。但我国参与式预算模式的探索多是从零散的理论视角，对基层预算参与性、公开性、民主化、程序化进行描述。从有中国特色的政治经济制度和文化社会发展的高度，将参与式预算实践与政府治理相结合，探索预算参与的发展路径是我国全面深化政治经济体制改革的时代课题。

二、预算参与是对参与式预算的理论扬弃

(一)参与式预算的局限性与我国预算参与的探索

参与式预算可以从三个维度来进行分析，第一是从政府行政管理的角度，参与式预算是公众及其代表对预算项目的重要性进行评估，筛选出最优项目，以促进政府公共资源的有效利用，体现政府行政民主与公众的社会监督；第二是从政治民主的角度，参与式预算是权力分配的调整和改革，通过赋予公众的预算参与权，推动人大体制改革；第三是从社会治理的角度，参与式预算是公众或社会组织决定预算原则、程序、过程、项目的有效途径[5]。参与式预算的主要目标是：公民社会培养；改善财政资源配置效率；改革廉政行政，公民监督政府。为此，要推动公众参与、争取各种社会组织支持，参与式预算一般遵从如下原则：参与、平等、教育培训、信息透明和行政效率。实施参与式预算，还需要在政治、经济、社会各方面具备一系列基本条件。首先，决策者的个人情怀，特别政府行政首长具有推进政治改革、协商民主的明确的政治意志。其次，公众参与者的政治素质与参与能力，成熟的公民社会组织是决定性的条件之一。第三，制度建设，界定明晰、共同约束、因地制宜的游戏规则。第四，政府预算官员有参与式预算方面的组织能力和民主奉献精神。第五，预算信息必须公开透明，并有稳定、畅通、全覆盖的传播渠道。此外，公共项目、民生实事的优先性决策一般由参与公众决定[7]。由此可见，参与式预算的标准相当严苛。上述条件的缺失，参与式预算很难实施、推广。所以，世界上参与式预算成功案例并不多见，没有形成统一的模式，可复制的、能大范围推广的更少。

本世纪初，我国一些地方政府在有限的范围、用有限的项目和财力进行了较为拘谨的参与式预算的有益探索。各地做法不一，表现出很充分的本地特色，难以归纳出统一的标准与模式。起步较早、持续时间较长、探索较为全面的参与式预算试验是浙江温岭市的以“民主恳谈会”为主要形式的改革。经过十多年的改革与积累，浙江温岭的预算改革成为我国众多参与式预算试验中比较重要、比较成功和最有影响力的案例。时至今日，参与式预算试验面临着发展困局，主要表现在：

一是在代议制民主、间接民主、协商民主成为社会发展主流情况下，参与式预算所运用的公民直接参与协商的民主表达模式，适应乡镇一级的基层治理，难以扩展到县、区，乃至市、省一级。随着地域的扩大和人口增多，政府管理半径延长、直接协商的成本费用成倍增长，从经济上讲不符合效率的原则；从管理来看，随着政治技术的成熟，委托、代理、网络、第三方购买服务都已经成为实现民主的重要手段。并且，政府层级越高，预算安排与公众的切身利益的关联度越低，社会公众直接参与的意愿越淡薄，形式就会重于实质。

参与式预算的协商主体旨在从政府转向纳税人或者预算的需求者。事实上，这只是一种美好的愿望。美国学者谢尔·阿恩斯坦的研究表明公民参与可以分三个阶段：第一阶段是政府操纵与教育动员，为非实质性参与；第二个阶段是给予信息、政策咨询和安抚，为象征性参与形式；第三个阶段是合作伙伴、赋权和公民自主参与，为完全型公民参与[10]。当前我国整体处于第一阶段。云南盐津县的预算改革试验停滞的事实已经证明，在文化水平比较落后，大批有文化的青壮年外出务工，靠年老体弱的“群众议事员”来推进参与式的预算民主化改革自然是纸上谈兵，结局只能是流产。

二是乡、镇一级基层政府财权、财力有限，有的乡镇财政相当紧张，刚性需求制约了公众参与、协商决策。云南盐津县以“财力总余额”为“群众议事票决”的预算盘子。盐津属于极度贫困地区，政府财政非常紧张，乡镇主要靠上级补助，部分乡镇保财政、保正常运转都很困难，可用于参与式预算改革的剩余财力更少，而地方基础设施、公益事业又相当短缺，预算项目刚性很强，“议事员”民主议事时没有可供选择的余地，严重影响了公众参与的积极性。预算收入的不确定性会影响参与式预算决策项目的执行，参与式预算犹如一架虽然技术先进却是空转的机器，其严肃性、权威性大打折扣。参与式预算的可持续性问题会随着改革试验的深入而变得越来越突出、越来越现实。

即使是在富裕的地区，如浙江台州温岭、广东佛山等地，经济发达，财政充实，但用作参与式预算，用来公众参与“民主恳谈”“预算项目面谈”的资金与项目仍受很大的局限，占当地整个预算规模的比重小。并且，乡镇一级受宏观经济与地方政府决策的影响较大，主要靠上级补助和“土地财政”，财政收入年度之间很不稳定，导致预算支出项目年度之间难以平衡。公众参与预算讨论，理应是全方位、全覆盖地对预算发表意见建议。参与式预算重点关注民生实事方面的基础设施、公益事业，在一定程度上反而影响了社会公众对基层预算诸如补助收入、“三公”经费、事业支出、政府投融资等项目的关注。政府预算是政府年度财政收支的整体计划，具有全面性、完整性和权威性，关注一点而不及全面是参与式预算的又一缺陷。

三是参与式预算会导致公民参与的“短视”行为，一些参与者过分重视短期公共投资项目，过分关注切身利益，往往忽视参与过程中公民社会责任的养成，缺乏对政府责任、预算关系、协商政治的深刻理解。参与式预算的视野局限于乡镇本土，其经验来自本地区的现实、历史、公民文化和行政文化。参与式预算的长期化，可能会导致地方势力的膨胀。

可以看出，参与式预算理论很丰满，现实却很骨感。“推行参与式预算是需要条件的。就目前情况而言，尚不具备全面推广的条件，也没必要全面推广”[11]。总结中外参与式预算试验的经验与做法，对参与式预算进行理论扬弃，甚至另辟蹊径，是我国预算治理民主化改革行稳致远的必然选择。

(二)我国预算参与的理论创新

进入新世纪，参与式预算在我国乡镇星星点点艰难地进行田野试验时，以“协商治理”为中心的政府预算综合改革在我国从中央到地方风生水起，主要表现在：

一是从指导思想上对财政预算重新定位，认为财政是国家治理的基础和重要支柱[12]，政府预算不仅反映政府财政资金的分配与使用，更是一种政治运作过程，内在地反映政府提取资源、分配资源与提供服务的能力与意愿。

二是从治理方式上实现政府管理向政府治理转变，预算管理转向以协商为中心的预算治理。财政乃庶政之母，国家治理现代化离不开财政的支持。“财政制度转型是国家治理制度转型的关键、财政转型可以引导国家治理转型。”[13]预算是财政的核心与灵魂，预算过程就是财政运行的过程。预算治理体系和治理能力的现代化是整个国家治理体系题中应有之义。预算治理本质上讲，就是预算民主、预算法治，预算治理现代化的基本手段和有效途径是实行协商治理，“众人的事众人来办”“遇事好商量”。诚如党的十九大报告所指出的，通过协商，预算可以真实地反映民主理念与民生需求，协商社会利益，调和社会矛盾，实现国家、政府、社会的良性互动。“民主走向协商，表明人们在持续关注民主的真实性，即在多大程度上，民主控制是实质的而不是象征性的，而且公民有能力参与民主过程”[13]。预算治理应当从一种追求公正平等的价值理念转化具体的协商对话为主要内容的制度安排与运行机制。

三是发展战略上树立以人民为中心的发展理念，建设“人民财政”，体现预算的“人民性”。党的十九大报告指出“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，即要实现“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。因此，预算安排需要从与人民群众切身利益关系最直接、最现实的民生领域入手，编制“民生预算”，构建“民生财政”，增进民生福址，彰显“以人为本”价值取向。同时，要求预算坚持“人民当家作主”的基本原则，从保障人民权利、促进民主决策、强化民主监督入手，倡导“民主预算”，构建“民主财政”，彰显“人民至上”的价值取向。全面深化改革，实质就是人与人利益关系的重新调整，就是规范人与人关系的制度的重新安排，反映到预算上，就是要创新财政预算职能，实现预算由资源配置到制度建设的转型。

预算环境的新变化昭示了预算民主化改革的新方向：一是党委、人大、政府的体制关系，反映预算权力配置上就是坚持“党管预算、政府运作、人大监督”的制度安排；二是重视预算协商，预算的决定由票决向协商、票决结合的机制转变；三是预算民主化改革应当由行政主导，本着基层激活、中观着力、宏观避险的稳妥策略，实现预算治理体系和治理能力的现代化。

三、我国预算参与的前提：组织赋权

预算参与的首要问题就是弄清预算权力及其配置。

(一)预算组织权力的构建

随着政府汲取财政能力的提高、政府职能的不断外延和预算管理技术的进步，预算发展不仅表现规模、结构的扩张，更重要的是预算的功能、效力以及在国家政治经济生活中地位的上升。特别是凯恩斯国家干预主义兴起后，预算不只是简单地分配财政资源的技术或工具，也不仅是政府财政年度收支的会计表格，已经扩展为一种政府资源配置的重要政策工具，是塑造某种特定的现代经济、社会文化与价值、廉政政府机构和活化社会机能的利器，时时塑造着每个国家的公民[14]。

预算在现代国家变得越来越重要，预算权力也随着预算扩张而膨胀。传统的预算权力，编制权、审批权、执行权、监督权、参与权、知情权以及裁决权等，由立法、行政、司法三个系统分别执掌。预算资源作为政府运转的血液，预算成为国家政策工具时，其影响无时不在、无处不在。这时，预算权力涉及四个层次：一是对以预算思想、预算学说、预算方针、预算战略为核心内容的预算基本政策的掌控，它是最高层次的预算权力，涉及预算与政治、预算与经济社会的基本关系，涉及国家的基本方略；二是稳定性较强、宏观面较广的税收征收权、政府举债权、预算平衡原则、预算支出控制等预算权力，它涉及预算与政府、预算与各个经济主体的基本关系；三是操作性较强、一般意义上的预算编制、审批、执行、检查监督等预算控制权力，涉及预算与社会主体直接的利益关系；四是最低层次的预算权力，可以概括为预算调整或预算修正，它涉及的是预算的临时性、应急性、补充性安排。

预算发展史就是一部预算权力扩张的历史，也是一部预算资源争斗的历史。预算权力争夺可以从纵向和横向两个方面展开。纵向争夺是不同层级的政府在事权与财政方面的博弈与讨价还价，横向争夺是预算权力在同级政府不同机关之间的制衡与配置。这种预算权力配置取决于国家基本的政治制度和权力结构并受文化传统、社会经济发展阶段等诸因素的影响[15]。美国的预算权配置强调分权与制衡，在制衡中实现合作。而我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人大、政府、政协等国家机关都置于党的领导之下，形成了中国共产党强有力的领导核心。党集中领导的制度具有诸多优势，一是能对重大问题、挑战、机遇做出快速反应，动员和组织资源实现特定的目标，维持社会稳定和公众秩序；二是发挥组织的合力，在重大问题上能够达成共识，形成决议，决策效率高；三是能够站在全体人民的立场和国家发展的角度，制定国家长远发展规划，并保持政策的继承性和一致性，使国家政策稳定并独立于党派利益。预算权力的配置应当很好地体现社会主义集中力量办大事的制度优势，强调党的集中统一领导，在党的领导下体现预算权力的分工与合作，并在此基础上建立监督与制衡机制。这一机制可以概括为四个层次：一是各级党委的集中统一领导，党委在财政预算工作中起统领作用，对财政预算全局性、战略性、方针性问题进行最后决策；二是在人大、政府、政协之间形成合理、合作的预算关系，人大行使预算审查、批准、调整、监督权，政府行政具体负责预算编制、执行及内部控制制约，政协被赋予一定的预算建议权、参与权；三是政府行政部门的内部权力关系，特别是计划、事权等部门对预算权的实质性影响；四是预算权力全方位问责，包括行政监督问责、人大执法问责以及纪委、监委的执纪问责、司法监督问责机制，实现预算权力合作与制约成为现实。与西方国家的情况相比，我国预算权力的配置是一种制衡中的合作，有自己的制度特色与优势。

(二)预算组织分工与赋权

在预算权力配置的逻辑中，有一个重要因素就是预算的委托与代理。预算中存在公民与立法机关、立法机关与政府、政府部门内部等多层面的委托—代理关系。我国的政治制度和权力体系设计，并非依据所谓契约理论，而是中国革命几十年奋斗的经验和结果，是中国人民的共同选择，但在预算权力结构中仍然隐含着委托—代理关系，这是现代国家治理的基本理念与原则。共产党是全体中国人民利益的忠实代表而长期执政，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，政府是国家权力的执行者，司法机关是国家权力的监督者。由此可见，预算权力根植于人民群众，是通过委托—代理关系在执政党和人大、政府、司法及其内部不同部门之间进行配置的。现代预算已经成为政府与人民关系的纽带、授权书与责任状，预算机制可以说是公众表达意见制度化的机制，也是公众表达公共决策需求的机制。

预算组织与预算权力配置无论西方国家还是实行社会主义制度的国家，尽管理论基础与理论来源不同，但都认为预算收入取之于民，人民是国家财政的主人，人民理应当家作主，参与国家财政预算工作方方面面的协商治理，并且这种参与只能和预算组织与预算权力配置相适应。首先，公民预算参与应当是有组织的参与。市民社会的发展，已经将公民组织为不同的利益团体与利益集团，公民参与公共事务时往往通过或通过参加某一团体、党派、集团、协会来表达其政治经济意愿。其次，公民预算参与是有秩序地参与。预算组织无论是纵向层级关系还向横向制衡合作关系，在权力博弈与制度设计的过程中会形成比较固定的权力分工或制度模式，公民参与预算过程，应当适用这种制度安排有序参与，而不是其他为法制所不容的方式方法。

公民预算参与权力受宪法和法律保障，然而这种保障规定是比较抽象和泛化的。《预算法》只是简单规定，人大代表可以依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题进行提出询问或质询。从已掌握的资料看，2017年以中共浙江省委办公厅名义印发的《关于实施民生实事项目人大代表票决制工作的意见(试行)》(浙委办发【2017】63号)是我国以地方党委名义发文的、最高级别、全面系统的规定预算参与的文件。文件明确：党委是总揽全局、协调各方的领导核心； 各级人大发挥监督、指导作用，创新和完善工作机制，发扬民主、依法办事； 各级政府支持代表票决工作，落实人大决议决定，做好项目的征集初定和组织实施。概括地说，浙江省民生实事人大代表票决制的控制过程可以归纳为三个阶段、六个环节，具体如表1所示。在党委的领导下，每一阶段和环节均明确了政府和人大的组织公民参与、尤其是人大代表参与的程序、形式、要求等。浙江省是我国参与式预算试验兴起较早、发展较规范的地区。具有典型意义的、正在走向深水试验的温岭泽国镇党委2018年印发了《关于实施参与式预算和民生实事项目人大代表票决制工作的实施方案》，融合了参与式预算与民生实事项目，可以概括为预算参与的新形式，赋予了预算参与新内涵。

表1 浙江省民生实事人大代表票决控制过程

以上表明，我国公民参与预算的过程中，表达预算意见建议需要赋权。这种赋权包括两个层次，一是党委向人大、政府及其他党派、团体等组织赋权，规定其在预算参与实践中的地位、作用及职责；二是人大、政府根据党委的要求和规定组织人大代表、政协委员、社会精英、有关社会团体、新闻媒体、学术机构、智库有序参与预算过程。此外，一些准政府组织如街道、村，非政府组织NGO如基金会、智库，在运作公益项目时往往使用政府预算或经政府预算给予资助，同样应当遵循预算参与的基本原则，必须得到上级党政组织的同意许可。

(三)预算组织赋权的路径与优势

赋权参与是参与式民主的起点。预算组织赋权是我国预算治理体系中由政府组织、社会协同、公民参与的协商治理体制的起点。预算参与强调在政府预算编制执行过程中，公民有权力和机会参与决策，强调在预算过程中的每个环节和预算项目的各个领域公民的实质性的、高质量的、可操作性的参与。从我国预算发展实践来看，预算权力碎片化和预算政策工具缺位一直困扰着预算管理。建立规范有序和充满活力的预算治理体系首要的问题就是通过赋权，让各种受权机构有序组织公众参与预算过程。可以说，赋权是预算参与的初始环节。党委通过赋权给人大和政府，输送民主与责任，由人大和政府等机关辅导、协助、培育和赋权民众，通过预算参与来解决民生实事创建“美好社会”，并且通过各级组织的赋权，搭建不同层次、不同形式的参与平台，在预算过程的各个环节扩大社会参与代表性，激发公众参与活力。赋权组织与被赋予权力的主体一道，构建起一种新的指导与合作的协商关系。

赋权参与作为参与式民主，在我国的生长发育具有中国特色、中国特点，是一种混合式赋权。党和政府历经40年的改革，实现从配置市场资源到市场在配置资源中起决定作用的主动变革，社会组织有所发育，公民在参与社会治理、公共事务管理中参与技术和参与能力有所提升。但现阶段行政改革滞后、公民参与渠道不健全，体制外社会化赋权不发育成熟，基本处于基层街道、村级等“准政府”的层级，体制内的党委领导的行政化赋权占主导地位。预算参与主要通过地方政府官员执政能力的提升来扩大公民的参与，降低行政管理成本，提高财政资金使用效率。

综上所述，党委通过赋权释放权力空间，实现政府负责、社会协同、公众参与的预算协商治理模式是政府预算治理现代化的现实选择。

四、我国预算参与的核心：行政主导

政府、人大、政协和社会公众参与预算过程，由谁来主导是预算协商的焦点问题、核心问题。

(一)人大主导型与政府主导型的预算参与比较分析

党委领导下的预算参与，有两支最重要的推进、组织力量：人大和政府。人大作为国家代议性质的权力机关，是人大代表的常驻机构，受人民之托管理国家事务，理应当家作主，管理监督财政预算，并且动员人民、社会智库、各方力量参与财政事务管理，是应尽的责任。各级人大机关在预算参与动员方面除了法理上的权威之外，近年人大机关财政预算机构的充实完善与审查力量的加强、预算知识的普及、预算信息技术的联通，为人大行使预算职权提供了便利。实践中，参与式预算风生水起的浙江温岭民主恳谈试验，基本上是由乡镇人大来主导的。

人大主导预算参与，也有一些局限性。一是人大尤其是基层人大人手有限、专业性人员更少，时间精力及专业知识难以保证；二是基层群众代表政治素质不高，参与能力有待培训提高；三是人大控制的预算过程时效有限，掌握的信息不完全充分，参与的效果偏重于形式与程序。

政府作为预算行政管理机构，在建设责任型、服务型政府的进程中，促进、主导预算参与有压力、有责任，也有优势。压力表现在人大代表关注预算、关注国家“钱袋子”的兴趣日益浓厚，且关注的问题日益尖锐、日益专业，关注的态度也更加明朗、更加公开。从每年“两会”公开报道的资料看，人大代表、政协委员关注的基层社会治理问题发生了明显的转移，普遍关注的热点问题是教育公平、医疗效率、公益事业、基础设施等，无不与财政、预算紧密相关。从近年人大代表对“政府预算案”的投票情况，可以看出财政预算与人民群众的要求与期望有差距。政府行政部门已经感受到这种压力，就有责任进行回应，回应的最好办法就是让群众参与。政府行政部门主导预算参与，有着明显的优势。

一是制度优势。在党和政府深化财政体制改革、建设责任政府、完善治理体系和能力建设的政策中，强调以人民为中心、协商治理、民主治理，特别是政府财政体制改革的总体设计中，把公众参与作为重要内容和重要手段来进行要求，加强权威性来推进改革。云南省盐津县参与式预算改革试验就是纳入云南省财政改革的整体实施方案，是在党委的统一领导下，由政府来主导，人大参与协调，由政府通过财政部门来组织实施。

二是人才优势。政府行政部门集中相当的财税专家，动员社会智库能力超强，与社会精英联系广泛，组织预算协商从议题选择、参与人选、组织协商、反馈回应都能保证协商质量。

三是信息优势。预算涉及国家政治经济社会发展的所有方面，凡是有政府的地方就有预算，有预算的地方就有预算信息。政府行政部门掌握了大量的预算信息。充分、准确、有效的预算信息能够保证预算参与及预算参与结果的客观真实。

四是组织优势。一级政府就有一级财政，一级财政就有一级预算。即使是实行“乡财县管”的体制，在基层乡镇政府也有设置财政所。作为财政预算执行机关，各级财政部门负有组织动员公众参与预算过程、参与社会公共事务管理的职责。

以上分析表明，人大、政府行政机构在组织预算参与过程中，各有职责、各有资源、各有优势。比较而言，政府主导预算参与是我国现阶段财政预算改革及政府治理现代化改革的现实选择，基层政府行政可以将预算参与、预算协商、预算咨询衔接地融入预算编制与预算执行过程，并且和人大有机配合，在预算动议及审批、调整过程实现公众的预算参与。

(二)行政主导型预算参与的核心机制

政府主导型预算参与是政府协商在行政领域的重要实现形式，是政府与社会公众就财政预算重大问题尤其是涉及群众切身利益的民生实事进行民主协商、科学决策的过程。从实践看，一方面政府协商相比我国政党协商、政协协商，仍处于制度摸索阶段；另一方面，经济协商，尤其是预算协商相比于政治协商、人事协商、社会协商，凸显制度建设滞后，机制和程序缺失。因此，实现责任型、服务型政府，必须加强预算参与机制体制的制度化建设，让预算参与、预算协商有据可依。

1.在政府与公众之间建立预算参与的平等对话机制

协商就是强调协商双方平等对话、理性沟通。但政府协商的主体——政府与社会公众之间存在天然的“实质性不平等”[16]，政府不仅拥有暴力手段的合法权力，而且在获取专家智力、操控新闻舆论、占据信息优势方面拥有强势特征。改革开放以来，党和国家着手转变政府职能，深化财政预算体制改革，人民民主意识也日益觉醒，“行政力量和逻辑已无法想象在总体性社会那样成为唯一的主导社会的机制”[17]。党的十八大、十八届三中全会提出了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的目标，把行政协商、政府协商纳入“程序合理、环节完整的协商民主体系”，协商主体逐渐由精英向大众扩展。政府协商蕴含了政府治理的协商方向和民主协商、科学决策、服务人民的合作共治的科学治理理念，切实转变政府角色和职能，促进政府与社会成员之间的平等对话。反映到预算参与上，就是要求预算协商的出发点和落脚点是为人民服务，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，就是要明确政府和社会的边界，确定政府预算的边界，把政府的钱用于公众所需、社会所需，从而实现政府治理理念和思维的改变，实现从管理到治理、从管控到协商、从命令到合作的转变，让社会力量成长壮大。

2.面向社会建立财政预算信息公开机制

政府预算信息公开是彰显政府协商诚意、增强政府协商主动性的基础性工作，也是调动公众参与预算协商积极性、保证公众对预算工作做出明智选择、正确判断的前提和条件。可以说，预算信息公开是政府与社会公众之间协商民主的桥梁。建立健全预算信息公开机制，应当把握关键三点：一是按照党和政府的要求，以公开为常态、不公开为例外，不断丰富预算信息公开的内容和形式；二是预算信息涉及到专业性、技术性较强的问题，应当给予必要的解释说明，力戒形式主义、官僚主义，让公众能够看懂，看明白，能够发表意见，提出建议；三是要单独制定并公开预算协商事项目录，迫使政府启动预算协商程序，提高政府协商积极性、主动性，建立起政府体系内自上而下的行政监督以及社会公众对政府预算自下而上的社会监督，规范和约束政府预算协商行为。

3.实事求是建立协商议题的社会动议机制

“重要决策方案，特别是涉及群众切身利益的重要政策措施，要广泛听取群众意见，不能嫌麻烦、图省事。”[18]随着政府边界的延伸，社会公共事务一增多，预算项目日益精细，预算治理日趋精准的情况下，政府应当充分听取民意、集中民智，让公众参与到公共预算政策制定中来，降低政策执行成本，分担政策失败风险。为此，政府有必要搭建预算议题协商的平台和条件，建立协商议题的社会动议机制。“在公民权利、政治责任和利益关怀等各种驱动政治的因素之中，在当前中国的基层政治生活中，对利益的关怀是公民参与政治活动的主要动力”[19]。预算涉及公众利益，是公民参与预算协商的最大驱动力。因此，社会动议的预算议题普遍涉及公众切身利益，动议议题必须是在政府机关职权范围之内且符合法律法规和国家政策规定，通过合法的渠道提交政府机关。

4.建立赋权型、咨询性协商而非决策性协商机制

从预算参与的成果看，有决策性咨询和非决策性咨询。政府实行行政首长负责制，行政首长在民主讨论的基础上对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权。政府行政主导型的预算参与适应建立预算决策层咨询机制，针对一些重大预算项目或专业性、技术性问题做出理性分析和科学判断。政府行政部门应当成立专门的预算咨询机构，对预算项目、方案、政策进行咨询论证、评价分析和可行性建议，做到预算咨询常态化。政府行政部门也可以购买服务、委托第三方进行预算协商的制度和机制。

应当说明，预算参与并不排除决策性协商的存在。浙江省委出台的“民生实事实行人大代表票决制”，就是公众参与预算协商决策的规范性、指导性文件，也是决策性协商制度化建设的重要成果。但这种票决制有两个限制级的条件：一是限定了票决的内容，指的是基层预算中的与公众切身利益相关的民生实事；二是规定了人大在票决过程的主导地位，“票决制”的“试行”意味着人大主导型预算参与的决策性咨询仍在探索之中。

5.建立人大代表、政协委员议案、提案的衔接回应机制

政府及时办理人大代表的议案、建议和政协委员的提案，是尊重人大代表、政协委员的民主权利，支持和保障人民当家作主的重要体现。推进政府协商应当“完善人大代表议案建议和政协委员提案办理机制”[18]，健全政府与人大、政协工作的衔接，及时给予答复回应。财政部网站2020年由“建议提案办理”改版为“财政部服务全国人大代表、政协委员网络平台”，栏目包括财政新闻、建议提案办理、代表委员风采、服务工作动态、预算报告及预算执行等。由此可见，回应机制应当是对人大代表、政协委员及公众全方位的服务，包括财政预算信息、关注热点重点问题、工作条件与便利、经验交流等，也证明回应机制在责任政府、服务型政府的建设中的重要性，是政府治理现代化的重要举措。

五、结论

参与式预算的初衷是通过公民参与预算过程，更贴近、更真实地从外部对预算行政权力履行监督职能，形成预算执行与预算监督分权制衡机制。参与式预算是基层预算参与的一种有效形式，但不是基层预算参与的全部，更不是预算参与的全部；预算参与覆盖预算顶层制度设计到基层具体预算项目实施全过程，预算参与包括参与式预算，但预算参与的研究视野与深度要比参与式预算更加广阔、更有意义。

贫穷产生朴素的直接民主，富裕起来的人民追求、适应代理式的间接民主。参与式预算的产生根源在于基层政府财政贫困，难以满足公共事业和人民基本生活所需。参与式预算能很好地解决财政公平公正问题，但公众直接参与成本过高，很难达到理想的效率。地方经济发展、财政充裕为代理制、间接民主的产生创造了经济条件。预算发展从参与式协商民主试验到预算参与，是民主形式的升级、升华，是社会经济发展的必然。因此，总结参与式预算的发展经验，对参与式预算进行大胆的理论扬弃，探索我国预算参与发展的新路径是时代赋予的新课题。

预算参与从以人民为中心的发展思想出发，以建设责任政府型、服务型政府为目标，在共产党的领导下，人大和政府相互协调合作，政府行政引导公众有序参与预算管理，形成政府与公众的良性合作、互动共治的协商关系。这样，政府行政预算权力由被监督的对象变成主动的预算公开、预算透明、预算回应。行政主导型的预算参与是新时代中国特色社会主义财政预算管理题中应有之义，更是新时代中国特色社会主义公共治理之道。