政府购买社会工作服务绩效评估指标体系的构建与应用研究

王家合 赵琰霖

(华中农业大学 公共管理学院，湖北 武汉 430070)

随着政府职能转变和服务型政府建设的推进，关于政府购买服务的研究颇受学术界关注，其研究成果逐渐增加的同时，对于政府购买服务有效性的研究正在成为一种趋势。已有研究成果主要集中在政府购买模式[1-3]、购买范围[4]、购买风险与解决策略[5-7]等方面，研究方法以定性分析为主。政府购买服务项目的绩效评估指标由哪些变量构成，这些变量之间的重要性有何差异等问题是政府购买服务研究的重要领域[8]，对于提高政府购买服务效率、降低服务成本具有重要作用。社会工作服务作为政府购买服务的主要内容之一，旨在以专业的价值观和科学的工作方法，为弱势群体提供帮助。本文以社会工作服务作为切入点，运用利益相关者理论构建分析框架，运用问卷调查、深度访谈和统计分析等方法，开展政府购买社会工作服务绩效评估指标体系的构建与应用研究。

一、政府购买社会工作服务利益相关者分析

1.政府购买社会工作服务利益相关者识别

政府购买社会工作服务本质上是相关主体利益博弈的过程。利益相关者理论开创性地揭示了利益相关者与组织绩效间的密切关系，认为组织卓越的绩效与利益相关者的联系密不可分[9]：一方面，利益相关者的行为对组织决策具有一定的影响，因而对组织绩效产生影响；另一方面，利益相关者也受到组织绩效的支配。具体而言，利益相关者理论应用于组织绩效评估时，使绩效评估主体和对象范围扩大、评估目标趋于多元化与明晰化、评价指标更加多样化[10]。而对于评估主体即组织利益相关者的探析，揭示了各利益相关者之于组织的重要程度和其参与组织活动的利益要求，有益于在绩效评估中对于不同评估主体设计更具匹配性和针对性的测量指标，更加精确和科学地对组织绩效做出评估。

政府购买服务作为新型的公共服务供给方式，其核心要素是引入市场的竞争机制[11]，而利益相关者理论本是为解决市场化的治理问题而生，与政府购买服务的理念和路径相通，可为政府购买社会工作服务提供有益的分析视角。本文选取涉及社工服务领域的20位专家进行结构性访谈，征询他们对政府购买社会工作服务的利益相关者的看法。依据访谈结果，我们识别出政府购买社会工作服务过程中的确定型利益相关者为地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象，该结果亦契合目前政府购买社会工作服务相关政策对重要主体的界定。

2.政府购买社会工作服务利益相关者的利益要求分析

各确定型利益相关者在参与政府购买社会工作服务的过程中，无一不发挥着至关重要的作用，因而政府购买社会工作服务绩效评估的对象必须涵盖每类确定型利益相关者，才有利于反映出政府购买社会工作服务的真实绩效水平。构建政府购买社会工作服务绩效评估指标体系时，应遵循利益相关者理论的相关要求，根据各确定型利益相关者在参与政府购买社会工作服务中发挥的主要职能，设置相应的评估指标。同时，需要把握各方利益相关者的利益要求。

地方政府主导购买社会工作服务的利益要求主要体现在两个方面[12]：一是成为“精明买家”[13]，即构建科学的购买社会工作服务程序和标准化的监督制约机制；二是促进社工机构的发展和培育专业的社会工作者。用人单位受地方政府的委托，成为政府购买社会工作服务的实际购买方，其利益要求在于回应政府需求，将社工机构作为其行政职能的延伸[14]，其更愿意将公共服务交给体制内、自己设立的或有合作历史的组织，与既有承接者构成一个相对封闭的合作网络[15]。社工服务机构是政府购买社会工作服务项目的承接者，其利益需求是维持机构的生存和促进机构的发展。服务对象指政府购买社会工作服务的受益者，其利益需求是最大限度满足自身的个性化需求。

二、政府购买社会工作服务绩效评估指标体系的构建

1.第一轮指标体系构建

本文根据识别出的政府购买社会工作服务确定型利益相关者，将政府购买社会工作服务绩效评估指标体系分为4个维度，分别是地方政府维度、用人单位维度、社工服务机构维度和服务对象维度。在确定一级指标的基础上，根据各确定型利益相关者参与政府购买社会工作服务的利益要求，结合实践调研经验，剖析各确定型利益相关者在政府购买社会工作服务中扮演的角色和应承担的工作，以此确认关键绩效模块，继而设计二级指标。而对于单项指标，具体设计方法如下：对国内外已有理论成果和我国地方政府的实践成果进行频度统计，选择二级指标类目下使用频度较高的指标；然后采用理论分析对政府购买社会工作服务绩效的内涵、特征、基本要素、价值取向和原则等进行比较、分析与综合；在初步选出评估指标的基础上，采用专家咨询法，进一步征求专家意见，对指标进行调整；经过综合运用上述三种方法，形成第一轮指标集合。至此，本文初步构建了包括地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象4个一级指标和42个单项指标的第一轮指标体系(见表1)。

2.指标的筛选

第一轮指标体系是以利益相关者理论为依据，参阅政府购买服务社会工作绩效评估指标体系的理论和实践成果构建的，具有较强的主观性。所以，本文依据第一轮指标体系设计了政府购买社会工作服务绩效评估指标体系调查问卷，并以抽样调查的方式，选取了社工服务机构、政府部门、高校或科研机构的50名政府购买服务领域专家(见表2)，通过现场访谈、电子邮件等方式邀请其填写问卷，以5分制(其中5分、4分、3分、2分、1分分别表示评价对象所列指标“非常重要”“重要”“一般”“不重要”“非常不重要”)对第一轮指标体系中的42个指标进行重要性判断，并对遗漏的指标进行补充。虽然专家在判断和选择政府购买社会工作服务绩效评估指标时也是其知识和经验的反映，但集成多数专家的意见，可以化主观为客观。根据专家的意见，删除一些不能较好反映政府购买社会工作服务绩效的评估指标，有利于改善政府购买社会工作服务绩效评估指标的质量，增强评估指标的科学性和合理性[16]。

表1 政府购买社会工作服务绩效评估第一轮指标体系

表2 专家信息表

为分析各位专家对第1轮指标体系中各项指标的总体看法，本文以回收的50份有效问卷为基础，以0.4为临界值，对第一轮指标体系的42个单项指标进行隶属度分析，删除隶属度低于0.4的4个评估指标后(见表3)，保留其余38项指标，形成政府购买社会工作服务绩效评估指标体系。

表3 删除的评估指标

3.基于模糊层次分析法的指标体系权重分配

在处理指标体系的权重分配问题时，本文在层次分析法的基础上引入模糊数学概念，形成模糊层次分析法(FAHP)，解决因因素较多导致权重难以确定的问题。具体而言，运用模糊层次分析法解决权重分配问题包含构建层次结构模型、构建模糊互补判断矩阵、层次单排序及一致性检验和层次总排序四个步骤。

(1)构建层次结构模型

依据本文所构建的政府购买社会工作服务绩效评估指标体系，建立由目标层、准目标层、准则层和方案层组成的层次结构模型(见图1)。其中目标层为政府购买社会工作服务绩效；准目标层为地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象；准则层为包括财政投入、项目计划等在内的12项指标；方案层为包括人均财政资金投入、预算资金到位率在内的38项指标。

(2)构建模糊互补判断矩阵

模糊互补判断矩阵是同一层次指标根据对上层因素相对重要性两两比较建立的矩阵，矩阵的元素是以区间数或模糊数的形式来体现，一般采用0～1三标度法和0.1～0.9九标度法给予数量表示。在构造模糊互补判断矩阵时，由于判断的不确定性，所得到的判断值有时不是确定的数值点，而是一个范围，这时如果用单一的数值点表示判断值将会降低判断的精确度，因而本文在0.1～0.9标度法的基础上，采用三角模糊数标度法，即用三角模糊数表示模糊判断矩阵中的各元素。三角模糊数的定义为：若a=(al，am，au)，其中，0

本文以三角模糊数互补判断矩阵为基础设计政府购买社会工作服务绩效评估指标权重调查问卷。由于问卷内容涉及政府购买社会工作服务、模糊层次分析法和三角模糊数等专业概念，为保证收集数据的科学性和精确性，要求填答者需具备较高的理解与认知能力，因而调研时仅邀请了政府购买社会工作服务领域的20位专家填写，并未将一线社工与政府机构相关人员作为调查对象。调查共回收问卷20份，其中有效问卷为20份。考虑到调查对象的随机性，对于每位专家填答的三角模糊数互补判断矩阵取相同权重，将每位专家对于各层元素的矩阵相综合后，构造了基于三角模糊数互补判断矩阵R=(rij)n×n，其中rij=(lij,mij,uij)。

图1 政府购买社会工作服务绩效评估指标体系层次模型图

(3)层次单排序及一致性检验

第一，在三角模糊数互补判断矩阵R的基础上，利用公式1计算概率矩阵B=(bij)n×n。

(1)

第二，将概率矩阵B=(bij)n×n变换成模糊评判矩阵S=(sij)n×n，其中：

矩阵中，eij=uij-lij，其含义为模糊评判区间。eij越大，表示专家评判结果的可信度越小；反之，eij越小，表示专家评判结果的可信度就越大。

第三，根据概率矩阵B=(bij)n×n与专家模糊判断矩阵S=(sij)n×n对应元素相乘通过公式2得到的调整判断矩阵T。

T=B*S=(bij*sij)n×n

(2)

第四，判断矩阵T是否为模糊互补判断矩阵。若否，因矩阵T各元素均满足tijmax(tij)-min(tij)，可通过公式3将其调整为模糊判断矩阵

(3)

(4)

(5)

(6)

计算可得政府购买社会工作服务绩效评估指标相对权重。

(4)层次总排序

表4 政府购买社会工作服务绩效评估指标体系权重分配

三、政府购买社会工作服务绩效评估指标体系的应用

1.指标测量方式

政府购买社会工作服务绩效评估指标体系实际包括地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象4个层面，每个层面又包含若干二级指标，二级指标下包括三级指标。考虑到简单实用原则，本文构建的指标体系仅考虑三级指标。具体设计指标时，尽可能选择能够获得权威统计数据的指标，特别是在政府采购、民政局和财政局网站上能够查阅到的数据，有利于在实际测量时能够快捷地获取相应数据。对于无法获取权威数据又十分重要的指标，尽可能通过问卷调查、深度访谈和参与式观察等方式获取资料。

对于指标的测量量表，统计学主要包括定类、定性、定距和定比4种量表。定类量表是根据定性的原则区分总体各类指标类别的量表，例如“服务数量的完成情况”分为“已完成”和“未完成”两类；这类数据获取较为容易，一般可以通过直接查阅项目相关文件或通过对项目的前后对比观察获得。定序量表是区别指标等级次序的量表，如“享受服务的公平性”分为“非常满意”“满意”“一般”“不满意”和“非常不满意”5个层次，分别记为5分、4分、3分、2分和1分。定序量表数据一般可通过调查问卷或访谈获得，具有较强的可获得性和可操作性。定距量表能够准确地反映出指标的等级次序与距离，而定比量表除了兼具定距量表的特性外，还具有能够作乘除运算的特征。

2.抽样方法

本文抽样过程见图2。对武汉市政府购买社会工作服务绩效的水平进行调研，调查总体为参与武汉市政府购买社会工作服务的地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象。其中地方政府具体为武汉市民政局；用人单位为所有开展政府购买社会工作服务项目的街道办和居委会；社工服务机构为武汉市民政局登记在册的社工服务机构；服务对象为武汉市所有享受过由政府出资购买、由社工服务机构提供的社工服务的市民。

图2 抽样过程

地方政府与用人单位部分，本文采取的抽样方法为判断抽样，即研究者根据研究的目标和主观的分析来选择和确定研究对象的方法[18]，原因是地方政府和用人单位抽样框包含的元素数量较少，又具有一定的特殊性，调研与介入较为困难，采取非概率抽样中的判断抽样方法能够增加调研的可行性与科学性。

社工服务机构与服务对象部分，本文采取“概率与元素的规模大小成比例的抽样”(Sampling with Probability Proportional to Size)的抽样方法，简称PPS抽样。PPS抽样能够通过多级不等的抽样概率，最终实现总体中的个体具有相同的抽样概率，从而保证抽样的无偏性[19]。具体方法为：在第一阶段按照群体的规模给予大小不等的抽取概率，大的群体具有比小的群体更大的概率；但第二阶段，从每个抽中的群体中都抽取同样多的元素。通过两个阶段上的不等概率抽样，使得总体中的每一个元素最终都具有同样的被抽中的概率。其原理可由以下公式说明：

表5 武汉市政府购买社会工作服务绩效加权分数

3.武汉市政府购买社会工作服务绩效结果

依据上文所述抽样方法对参与武汉市政府购买社会工作服务的地方政府、用人单位、社工服务机构和服务对象进行实地调研后，获得原始数据。其中地方政府和用人单位部分，共访谈10位相关负责人，访谈平均时长为1.5小时；社工服务机构部分，共走访18家社工机构，共访谈3位机构主管及22位一线社工，访谈平均时长为1小时；服务对象部分，调查期间共发放问卷360份，回收问卷348份，有效问卷为320份，有效问卷回收率约为88.89%。建立在一手资料的基础上，将访谈数据与问卷数据录入Excel中。按照上文所述指标体系的测量方式，计算武汉市政府购买社会工作服务绩效评估中各层元素的原始分数，再根据政府购买社会工作服务绩效评估指标权重，计算武汉市政府购买社会工作服务绩效评估中各层元素的加权分数。表5的结果显示，武汉市政府购买社会工作服务绩效分数为3.909分，位于总体约78%的位置，绩效水平中等偏上。

四、结语

本文将利益相关者理论引入政府购买社会工作服务绩效评估研究中，在此基础上识别了政府购买社会工作服务的利益相关者，界定了政府购买社会工作服务绩效评估指标体系构建的程序，阐明了政府购买社会工作服务绩效评估指标设计与筛选的思路与方法。在理论分析与实证研究的基础上，构建出了一套科学可行的政府购买社会工作服务绩效评估指标体系。为了检验指标体系的科学性和可操作性，以武汉市为例，运用定量与定性相结合的研究方法对评估指标体系进行实证检验，为政府购买社会工作服务绩效评估指标体系研究文献提供了补充。

同时，本文具有一定的局限性，一是指标体系虽然是基于国内外政府购买社会工作服务的理论和实践成果而构建，但仍然存在一定的主观性；二是指标体系是针对政府购买社会工作服务绩效评估所构建，具有一般意义，因而较为宏观，具体应用中应结合各地方的实际情况。