预算绩效管理改革研究综述

马蔡琛

(南开大学 经济学院，天津 300071)

财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2014年修正的《中华人民共和国预算法》充分体现了当代中国预算改革的绩效导向，其中6次提到绩效问题。2018年9月颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中，进一步明确要求，“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

对于政府预算的绩效是否可以通过评价手段来加以相对客观的测度，在预算发展史上曾经存在过某些分歧。作为早期探索与尝试的传统绩效预算(traditional performance budgeting)，由于技术手段缺乏、立法机构参与不足等主客观原因，也曾在20世纪50年代一度走向衰落。但随着政府会计和财务报告系统的改进，现代信息与通讯技术在预算和财政系统中的良好应用，新绩效预算(new performance budgeting)于20世纪90年代以来逐渐兴起，日益成为现代预算管理中的重要组成部分。

一、预算绩效管理研究的文献分布状况

本文基于对中国知网(CNKI)期刊全文数据库中以“预算绩效管理”为主题进行检索，期刊类文献总计多达3600多篇，主要集中于2013年以后，且呈逐年增加的态势，2017年后增长速度加快，并在2019年达到研究数量的巅峰。在剔除新闻报道、访谈、通知、会议纪要、讲话等文献之后，保留3164篇文献，我们使用CiteSpace可视化工具①，对预算绩效管理研究的分布情况进行分析。

关键词的设置和使用体现了文章研究的主题和主要内容，因此对关键词进行统计分析可以对文章的研究领域进行有效归类。通过使用CiteSpace对文献进行关键词分析可以看出，预算绩效管理领域的高频词主要是围绕“预算管理”“预算绩效评价”“财政管理”“行政事业单位”“绩效目标管理”等主题展开。

此外，通过对研究样本文献进行关键词共词聚类分析，得到“预算绩效”“预算”“绩效评价指标体系”等聚类标签(详见图1)。其中Modularity Q=0.5314(一般认为在0.4—0.8之间适合聚类)。这一结果反映了我国预算绩效管理研究的特点：提升资金使用效益是预算绩效管理领域研究的主要目标，而研究主要内容并不脱离预算、预算绩效等大方向，第三方评价、评价指标设置等评价操作性内容也成为主流研究方向。

图1 预算绩效管理研究被共引时间线视图

二、新时代预算绩效管理面临的新挑战

现代财政制度主要由税收制度、政府间财政关系以及预算管理制度三个主干构成。财政管理和预算绩效管理都是实现资源管理系统目标的工具，实现财务和绩效管理系统的融合，必须围绕资源管理系统的基本目标展开，具体包括保持财政收支稳定、政府优先事项的资源分配以及提高预算资源使用的效率(Campos and Pradhan，1997[1]；Schick，2001[2])。

全面实施绩效管理是新时代对财政工作提出的新要求和新使命，新时代也为预算制度建设提出了新目标和新抓手(李燕，2018)[3]。当前，全面实施预算绩效管理面临着预算全员参与难以实现、预算与经济发展水平不匹配、预算执行滞后(或超前)以及预算信息覆盖不全面等问题(林乐康和陈萍，2019)[4]。预算绩效管理从治理主体、治理工具和治理价值三个不同维度，推动国家治理体系和治理能力的现代化，从而满足共治、法治和善治的价值诉求，而其中预算绩效管理的法律体系建设、指标和信息系统完善以及审计监督的推进是主要途径(何文盛，2018)[5]。面对政策评价、公共服务评价和激励机制设计领域的挑战(冯海波，2019)[6]，需要构建从预算编制的目标管理、预算执行的绩效监控到预算完成之后的绩效评价、结果应用以及无效结果问责的预算绩效管理新机制(夏津津和夏先德，2018)[7]。

三、多维视阈下预算绩效管理的技术支撑

在前述分析的基础上，本文拟从理论研究、工具方法、大数据技术三个层面，详细阐释多维视阈下预算绩效管理的改革现状，聚焦利益博弈、行为认知和逻辑模型的理论研究，政府会计、PART等工具方法以及大数据技术带来的机遇与挑战。

1. 理论研究视阈下的预算绩效管理

(1)利益博弈与预算绩效管理

现实中的预算决策过程，体现为多数人未来利益与少数人既得利益之间的博弈，其最终结果的达成往往是双方讨价还价的交易结果(马蔡琛，2010)[8]。一些研究者倾向于将公共预算视为一种合同或契约，并指出由于机会主义行为的存在，不同组织在实施合约时往往会作出不同的选择(Patashnik，1996)[9]。在预算决策中，决策者会对各项策略行为进行评估，从而选择可能实现预期效果的相应决策，而其自身在博弈过程中的行为成本也会成为影响决策的关键要素(栾晓峰，2015)[10]。

从某种意义上讲，预算绩效管理的出现改变了以往的预算决策方式，强调以绩效结果为依据来影响预算资金分配。20世纪60年代，威尔达夫斯基构建了一种名为“守护人—花费者”(guardian-spender)的行为框架，旨在通过分析预算参与者之间策略行为的相互作用机制，来解释不同政治制度之间的绩效结果差异。而事实证明，这种行为框架的分析是颇为成功的(Savoie，1990)[11]。但与预算分配不同的是，预算绩效管理更接近于理论上的相互博弈，而预算分配是典型的鲁宾斯坦动态博弈②(马连锋，2019)[12]。通常来讲，由于寻租行为，如若未建立相关绩效评价与惩戒体系，预算资金需求方和供给方之间的博弈结果难免会产生资金分配的扭曲效应。而随着绩效评价体系的完善，寻租成本的增加以及寻租惩罚的出现，则会抑制预算资金供求双方的寻租行为(马蔡琛和沈雁寒，2012)[13]。

(2)行为认知与预算绩效管理

早在1947年，赫伯特·西蒙(Herbert A·Simon)就率先将行为论和决策论引入预算决策分析中，强调理性分析(尤其是信息)对决策质量的重要性，认为现实中的决策判断取决于有限理性，人们寻求的是“满意解”，而非“最优解”，并将效率作为判断决策的重要标准。现实中，预算决策过程受到众多不确定因素的影响，因此不可避免地会产生偏差，完全的理性主义决策通常是不现实的，而且对信息来源、信息的及时准确等提出了严苛的要求(Berry，1990[14]；董静，2004[15])。譬如，美国预算决策就受到了国会两党在政府预算认知上的差异及冲突的影响，也曾多次造成联邦政府的“预算僵局”(Leloup等，1988)[16]。为此，Hearn等(2016)从行为研究的视角出发，通过在预算中增加长期约束、在决策中增加绩效信息的使用等方式，来改进预算决策框架[17]。马蔡琛等(2013)从参照依赖、损失厌恶、敏感度递减三个维度，剖析了预算遵从及预算偏离的心理动因，提出总额预算控制、实施中期预算框架等政策建议[18]。在预算绩效管理的推进过程中，行为经济学也常被用来分析预算主体的行为，从而尽可能地降低机会主义成本。诸如，在预算绩效评价中，评审专家会受到多种利益因素和心理因素的影响，去寻求与预算支出部门之间的合作，从而导致评价结果发生偏离，在羊群效应的影响下，这种合作策略可能演变为群体行为(马蔡琛和冯振，2014)[19]。资金使用部门的决策者可以建立相应奖惩机制，突破“沉锚效应”的路径依赖，突出“框架效应”的正面影响，提升财政资金使用绩效(马蔡琛等，2015)[20]。

2. 工具方法视阈下的预算绩效管理

(1)政府会计与预算绩效管理

发达经济体的政府会计改革与预算绩效管理保持了大体一致的步调。政府会计改革对于推动预算绩效管理具有至关重要的作用，而预算绩效改革也要求政府会计改革同步推进(崔惠玉和景宏军，2011)[21]。政府会计系统是定量绩效信息的重要来源。绩效信息也促进了预算资金分配在财政部门和具体支出部门之间的博弈。由于预算资金与绩效信息关系的不确定性以及绩效预算的最终目标选择，绩效信息在财政部门和支出部门的预算谈判中也充当了不同的角色。定量绩效信息不足将制约绩效评价的发展，也会导致政府公共受托责任的履行情况难以被准确反映(Phillips，2004)[22]，而政府会计恰好能弥补上述不足(张琦，2006)[23]。

一方面，政府财务报告是公众可获取的、关于财政资金保管责任的唯一综合性报告，能够在一定程度上解决政府行为缺乏可观测性的问题。另一方面，会计因其货币化属性，在提供定量财务信息方面具有天然优势。政府可控经济资源的存量、政府债务的规模及结构、政府财政收支等都可以通过会计系统采用特定方法(如权责发生制)提供的数据加以呈现。政府整体履责能力、投入产出与效率、成果(或效果)这三方面的政府绩效[24]都需要通过会计系统进行确认、计量和报告。其中，政府的投入—产出情况以及资源使用效率的正确评价，则有赖于政府会计对项目投入(成本)与相应公共产出的合理确认和准确计量；而成果衡量需要结合财务指标和非财务指标，同时考虑项目结果与预定目标的差异(李建发和张曾莲，2009)[25]。权责发生制会计可以提高财政数据的质量，对资产负债等核心要素进行成本核算、绩效测量，并有效地增加政府制定政策的能力，以优化资源分配(PwC，2013)[26]。

一些研究者认为，政府成本会计体系和绩效评估体系是相辅相成的。在投入—过程—产出—成果的因果逻辑模型中，成本会计使得绩效系统能更好地运用项目成本信息，进一步优化了效率指标和产出、成果信息，也可以提高绩效指标的可信度[27]。此外，政府成本会计中的作业成本法，与预算绩效评价的理念具有高度一致性，所提供的成本信息是预算绩效评价的重要基础(马蔡琛和李明穗，2017)[28]。另一些研究者认为，政府成本会计对绩效管理的影响更大。Candreva(2006)结合美国劳工部和退伍军人事务部的实践情况，认为政府成本会计本身就是一个内部控制系统[29]。例如，美国劳工部使用管理成本会计体系来确定项目的单位成本，以此支持预算编制和资源配置(Philip，2006)[30]。

(2)项目等级评价工具(PART)与预算绩效管理

2001年，美国预算和管理办公室(OMB)提出了总统管理议程，它包含了五个政府优先事项。项目等级评价工具(PART)正是顺应其中的“将绩效和预算整合”之要求而产生的。形式上，它以问卷的方式实施，通过对四个领域的25个问题进行考评，包括：计划目的和设计(20%)、战略规划(10%)、计划管理(20%)、计划结果(50%)。评价完成后，该计划将获得四个总体评级中的一个：有效(effective)、中等有效(moderately effective)、合格(adequate)或无效(ineffective)。如果OMB认定某项计划的绩效信息不充分、绩效指标不充分或两者都不充分，则会给出无法证明结果(results not demonstrated)的第五级评分(Posner P. L.等，2007)[31]。在2006年度财政预算中，共对154个项目进行了资金调整，其中55个项目资金被大幅度削减，99个项目被终止(OMB，2005)[32]。

2003年以来，OMB开发了PART来推进公共支出项目的评价与管理(Gilmour J. B.，2007)[33]，到2008年1月为止，共利用PART对98%的项目和2.6万亿美元的政府支出进行了绩效评价(Frisco V.等，2008)[34]。在评估过程中，OMB尽量排除党派政治的影响，体现工具开发过程和绩效信息发布的公开透明(晁毓欣，2010)[35]。PART为预算支出决策提供了宝贵的绩效信息，大量关于项目优缺点和项目重要与否的建设性信息，也促进了项目绩效的改进(武峥和刘宾，2013)[36]。但后来的研究表明，该举措并未起到提高绩效信息使用的效果。PART实际上是针对项目的绩效能力而非绩效结果的评价(OMB，2013)[37]，它属于过程管理的范畴。OMB对PART的关注，导致其降低了判断支出时更加分析性地思考分配资金效率的能力，形成了巨大的机会成本(Moynihan等，2013)[38]，加剧了绩效信息的被动使用(Moynihan，2012)[39]。

3.大数据视阈下的预算绩效管理

目前，各国政府对信息技术的投入呈井喷式增长，大数据成为实现国家治理现代化的一种有效技术途径，具有催生管理革命和服务模式创新的效果。预算绩效管理的实质是一个获取和处理信息的过程，其效率和效果直接取决于信息技术条件。随着公共支出的宽度和广度日益深化，将大数据引入预算绩效管理，将是一次里程碑式的发展机遇。大数据技术的应用可以扩大预算数据来源，通过数据收集和分析技术，对各支出领域的资金使用情况进行分类评判，从而以更长远且具体的角度来制定公共开支计划(Patrick，2014)[40]。这将有利于突破绩效评价的瓶颈、降低预算改革成本、提升绩效预算的精准性，推动预算绩效体系更好地发挥监督问责作用(刘琦，2015[41]；赵术高，2016)[42]。同时，大数据对于历史数据的分析和未来信息的预测，在一定程度上改变了绩效战略规划的控制操作和流程，大数据将新的数据筛选技术和指标设计方法引入预算绩效管理领域，提高了绩效评价的科学性和合理性(Mello，2014)[43]。此外，有的学者提出了“第四方预算绩效评价主体”的概念，这是一个相对独立于内外部评价主体、第三方评价主体且可以获得大量绩效信息数据的主体，人工智能与机器学习是大数据时代的新兴产物。

就具体应用而言，大数据技术可贯穿预算绩效管理的全过程。在预算编制阶段，可采用聚类挖掘法和关联挖掘法，以摆脱预算编制的基数依赖，提高编制的精确性和科学性；在预算执行阶段，利用大数据的异类挖掘法，对预算资金进行监控，保证执行与目标的一致性，并保障实时动态调整；在预算绩效评价阶段，利用分类挖掘法和关联挖掘法，构建合理科学的指标库和追踪体系，提高绩效评价的有效性(李淑芳和保剑锋，2018[44]；王敏和彭敏娇，2019[45])。从世界范围来看，一些国家已经率先开展了将大数据技术融入预算管理的实践。譬如，德国劳工局利用大数据对失业人员情况、干预情况和重新就业等历史数据进行分析(刘天佐和李坤，2013)[46]。荷兰政府的“数字化三角洲”大数据项目，节省了高达15%的年度水资源管理预算[47]。

在充分肯定大数据技术对预算绩效管理具有推动作用的同时，还应该注意到大数据作为一个新兴概念，仍处于发展的初级阶段，其所呈现的体量大、种类多、速度快等特征，也可能导致绩效评价体系中相关性的复杂化(Urban Ask，2016)[48]。因此，将大数据技术有效融入预算绩效管理仍旧面临诸多困难。澳大利亚政府希望向公众开放越来越多的数据，但由于可靠性和隐私法的要求以及缺少完全接受开放数据的公共服务文化，这项任务可能会变得非常困难(Hardy，2017)[49]。Klievink(2017)为公共部门设计了一个评估框架，在荷兰的测试表明，公共部门可能在技术上有能力运用大数据，但如果应用程序不适合其主要的法定任务，则这些活动难以从中获益[50]。此外，大数据带来的大量非结构化数据也提升了数据分析的难度，异常数据的干扰也容易影响预算监督和分析过程(王银梅，2016)[51]。如何做好数据准备以及合理规划财政数据系统，设立财政数据中心或数据仓库，都是从财政预算角度来应用大数据技术的核心议题(刘文卿，2018)[52]。

四、预算绩效管理研究的主要特征与发展方向

综合而言，当前以“预算绩效管理”为主题的文献具有以下特征，并且仍然存在着一定的纵深研究空间。

1. 当前研究的主要特征

(1)从全球实践来看，绩效预算改革具有普遍性，且改革持续升温，发展日益多元化

具体来看，绩效预算改革的主体逐渐由发达经济体拓展至发展中国家；绩效预算的关注点由支出效率发展为支出优先性；绩效预算的改革路径逐渐由单一预算工具过渡至多维的预算绩效管理体系。如今，随着全球范围内实践样本的丰富，一些研究者倾向于在实践中提炼出较具共性的经验和教训，特别是OECD、世界银行等国际组织对诸多国家的绩效预算实践进行了汇总与分析。这些文献资料对我国预算绩效管理的实践研究具有参考和警示作用。但同时，我们也应该注意到由于文化背景和预算绩效管理时间上的差异性，若将别国的绩效预算改革经验直接照搬应用于我国的实践无疑是有风险的。正如哥哈格·哈默施密德(Hammerschmid，2013)所言：“绩效信息的应用需要考虑国别差异，关注不同文化背景下绩效信息使用不足的深层原因，并审慎考虑本土的经验证据。”[53]就我国的预算绩效管理改革而言，目前中央与地方政府纷纷开展了诸多的预算绩效管理实践，出台了一系列的政策文件，也构建了颇具实用性的多类型、分领域的预算绩效指标体系。但不可否认的是，预算绩效管理改革仍旧面临一系列挑战，如预算绩效信息获取的技术基础、预算绩效评判基准设定和预算绩效指标侧重点的清晰简化等。致力于构建预算绩效管理改革的“中国方案”，仍旧是现代财政制度建设的一个重要议题。

(2)就改革实践与理论研究的关系而言，在逾越两个多世纪的时间里，国内外研究者在预算绩效管理领域的研究呈现出鲜明的学科融合特征，但对于现实改革的指导作用相对有限

跨学科、跨领域的融合性研究，为预算绩效管理的研究和实践，提供了更为丰富的视角和方法。譬如，行为经济学的引入，使得预算绩效管理进程中各主体的行为动机和路径更加清晰明了；博弈论的引入，为预算绩效管理进程中各方博弈后的最优解提供了解释框架；平衡计分卡、作业成本法等核算与计量方法的引入，为预算绩效管理提供了有效的方法和手段；大数据、人工智能等信息处理技术的变革，为预算绩效管理的科学性和精确性提供了强有力的技术支撑。

值得注意的是，当前我国的预算绩效管理研究似乎进入了“瓶颈期”，亟需寻找深层次的研究切入点。自2003年开始实行预算绩效评价以来，预算绩效管理的相关研究成果数量急剧攀升，但近几年，研究角度和方法趋向集中，研究同质化的趋势日益显现。预算绩效管理是一种政策导向型研究，其价值体现于对实践的指导层面。然而，通过对现有的文献进行汇总和分析，我们发现，对于实践中的一些重点难点问题(譬如，如何将预算绩效管理融入中期财政规划，基层政府预算绩效管理的实施压力过大，第三方评价是否值得大规模引入等)，却鲜有人研究。这就导致研究与实践的脱节，也导致当前的预算绩效管理研究“看起来很热闹”，却“鲜有令人耳目一新的研究成果”，未能有效发挥理论研究对改革实践的引领作用。

2.中国预算绩效管理改革的进一步研究方向

(1)预算绩效管理的研究是在实践中不断探索和积累的研究过程

已有研究中，更多的研究者将研究重点放在对预算绩效管理方法及理论的研究上，重点关注对预算绩效管理的国际方法和应用进行总结与归纳，而对于中国预算绩效管理的具体实践，国际经验在具体实践中的应用，尤其是基层政府如何推进预算绩效管理改革，这一类更具挑战性的研究成果仍旧相对较为缺乏。因此，从新时代社会经济发展的新矛盾和新特征出发，具体考察新时代对预算绩效管理的具体要求和影响，以及各层级政府、不同经济发展地区在预算绩效管理改革中的共性与差异，应该是最近一个时期应该加以高度重视的研究领域。

(2)“全面性”是全面实施预算绩效管理的新要求

目前关于预算绩效管理的研究多为对预算绩效评价的具体方法、具体领域或者是对预算绩效管理全过程的某一个具体部分进行研究，而缺少对预算绩效管理的完整性、全面性考察，未能充分体现出我国“全面实施”预算绩效管理的新目标与新要求。例如，更多研究者关注对一般公共预算的绩效管理研究，而忽略了全口径预算下包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的非一般公共预算的预算绩效管理研究，也很少有研究者关注预算绩效管理的动态周期问题。面对这样的研究现状，需要全面地考察预算绩效管理的各个流程与阶段，从横向(预算绩效管理内外部评价主体)、纵向(政府层级差异和区域差异)和时间(预算绩效管理周期和中期财政规划)维度的三维分析框架，来设计与优化全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理制度框架与路径选择。

(3)创新性技术变革是支撑新时代预算绩效管理的重要技术基础

前人对于预算绩效管理的相关支撑技术研究，更多的是借鉴国外已有的评价方法和技术，或关注已有评价技术的版本升级，而缺少对大数据、人工智能等技术变革的创新性探索。大数据作为目前预算绩效管理研究探索较多的新技术方向，许多研究者还只是从理念上和思想上考虑大数据的新特征，而缺少对大数据技术，尤其是人工智能技术在具体绩效管理实践中的应用进行研究。在当前的预算绩效管理改革实践中，“人海战术”式的绩效评价方式其局限性将会日益明显。因此，需要从技术突破的创新视角出发，探索运用人工智能分析技术对绩效评价标准、指标以及目标的选择和使用，充分运用大数据在各层级财政间的数据共享，以及数据挖掘、数据分析等多方面的优势，构建新时代中国预算绩效管理的新模式。

【注 释】

①CiteSpace是渐进式知识域可视化的工具，它着重寻找某个领域或领域发展中的关键点。CiteSpace提供了各种功能来促进对网络模式和历史模式的理解和解释，包括识别快速增长的主题区域、在出版物领域查找引文热点、将网络分解为聚类、使用引用文章中的术语自动形成聚类标签等。详细参见：Chaomei Chen. CiteSpace：Visualizing Patterns and Trends in Scientific Literature[EB/OL]. (2004-09-13)[2020-06-28]http：//cluster.cis.drexel.edu/～cchen/citespace/.

②1982年，马克·鲁宾斯坦(Mark Rubinstein)用完全信息动态博弈的方法，以两个参与人分割一块蛋糕为例，将基本的、无限期的完全信息讨价还价过程模型化，将讨价还价过程视为合作博弈的过程，并据此建立了完全信息轮流出价的讨价还价模型，也称为鲁宾斯坦模型。详细参见：Rubinstein A. Perfect Equilibrium in a Bargaining Model[J]. Econometrica， 1982(50)：97-109.