长三角区域环境资源审判一体化浅析

张梓太 王谦谦

一、背 景

随着公民环境意识的加强，环境类纠纷出现了“井喷式”增长。由于环境侵害所表现出的潜伏性、长期性、风险的不确定性、损害的不可计量性和随时扩大性、跨区域性、与科学紧密相连性等特征，导致其与传统审判机制难以有效契合。同时，环境侵权的二元性特征导致一个环境污染或破坏行为关涉私益与公益、有形主体与无形主体、个人损害与生态损害、直接利益与间接利益、实际损失与未来风险等多重因素。传统侵权法对这类纠纷中复杂的因果联系、难以计量的损害后果、行为的不可谴责性等难题无力应对。①参见吕忠梅等：《环境司法专门化：现状调查与制度重构》，法律出版社2017年版，第207页。因此，必须打破现有体制机制的障碍，实现环境司法专门化。自2007年10月贵阳市清镇设立全国首个环保法庭以来，全国各级人民法院环境审判组织与日俱增，直至2014年7月最高人民法院环境资源审判庭的落成，中国以“自下而上”的方式建立了专门的环境审判机构体系，实现了以“三审合一”或“四审合一”为主要模式的环境司法专门化。

随着环境司法专门化的推进，“专门化”无论是从横向还是纵向上，均不再仅仅局限于在原有的行政区划和审判层级内设立环境资源审判组织。2019年5月15日，江苏省高级人民法院召开会议，全面部署环境资源审判机制改革，以生态功能区为单位设立与行政区划适度分离的环境资源审判机构，包括设立南京环境资源法庭与9家按照流域划分管辖区域的专门法庭、跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理，②具体而言，江苏将在南京设立西南低山丘陵区域环境资源法庭，在苏州设立太湖流域环境资源法庭，在无锡设立长江流域环境资源第一法庭，在南通设立长江流域环境资源第二法庭，在淮安设立洪泽湖流域环境资源法庭，在盐城设立黄海湿地环境资源法庭，在连云港设立灌河流域环境资源法庭，在徐州设立淮北丘岗区域环境资源法庭，在宿迁设立骆马湖流域环境资源法庭。指定设立环境资源法庭的法院集中管辖全省由基层人民法院管辖的环境资源第一审案件，其余基层人民法院不再受理、审理环境资源案件。在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭，集中管辖上述9个生态功能区法庭所审结案件的上诉案件和全省中级法院管辖的环境资源案件。建立环境资源“9+1”审判机制等具体措施，旨在通过实行生态功能区全流域集中管辖，解决司法保护碎片化问题。

近年来，环境司法专门化跨出较大一步——不仅不再局限于原有的行政区划和审判层级，也不再局限于本省行政区域内，从生态系统整体性和流域系统性着眼，建立流域司法协作机制以及跨区域环境审判机制，江浙沪皖四地高院对此作出了积极探索。2018年6月，四地12家法院签署了《长三角环境资源司法保护协作备忘录》；2019年6月，上海和江苏5家法院共同签署《长江口生态环境司法保护合作框架协议》；同年9月，长三角生态绿色一体化发展示范区法院签署了《服务保障长三角生态绿色一体化建设司法协作协议》，在环境资源司法保护协作方面作了积极探索。

2019年11月5日，第十一届长三角地区法院司法协作工作会议召开，江浙沪皖四地高院签署《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》（以下简称《协议》）《长三角地区人民法院联合发布典型案例推进法律适用统一实施办法》（以下简称《实施办法》）。《协议》为进一步提升长三角洲三省一市区域环境资源审判协同性，为长三角区域一体化发展国家战略提供优质高效的司法保障发挥引领作用，在环境资源审判领域对2018年11月习近平主席于首届中国国际进口博览会开幕式上提出的“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”作出回应，同时进一步推进了环境司法专门化的进程。

二、长三角区域环境资源审判一体化的必要性

（一）一体化的题中之义

长三角一体化的发展，其本质是实现资源要素的无障碍自由流动和地区间的全方位开放合作。推进长三角区域一体化，要打破行政壁垒，让各城市的资源充分发挥作用，协同发展，各地区任何政策的出台都要考虑到左右邻居。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）中指出，实施长三角一体化发展战略，是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。①参见《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。长三角地区人口密集、经济活跃度高、生态环境压力大。因此，生态环境保护是一体化建设的重点领域。长三角生态环境保护应该纳入一个大的区域概念中，建立良性生态环境保护机制，实现共建、共管、共治。《纲要》在发展目标一章中明确，到2025年，长三角一体化将取得实质性进展。而实质性进展在生态环境方面的体现便是联治能力的显著提升。这便需要基本形成跨区域、跨流域的生态网络，逐步推进环境污染联防联治机制的有效运行，使得区域突出环境问题得到有效治理。

同时，在长江三角洲区域一体化进程中，联合推动跨界生态文化旅游发展，加强跨界江河湖荡、丘陵山地、近海沿岸等自然与人文景观保护开发，是推进跨界区域共建共享的重中之重。跨界江河的共同开发必然会带来新的跨区域环境问题，传统的环境审判组织模式无法快速有效地解决这类问题，于是需要跨区域的环境审判组织的出现，来实现生态功能区为单位的跨区域环境共同保护。

（二）环境资源审判工作规律的内在要求

加强长三角区域环境资源司法协作是环境资源审判工作规律的内在要求。“山水林田湖草是一个生命共同体”。长三角区域四省市唇齿相依、山水相连，生态环境休戚相关，客观上要求环境资源司法保护必须打破行政区划限制，加强环境保护司法协作。环境要素的流动性、扩散性导致四地生态环境呈现污染行为和环境修复的双重跨区域性，跨域排放、异地倾倒、邻避现象等复杂问题，区域内环境资源案件裁判尺度、量刑标准统一难的问题，亟待解决。江浙沪皖四地高院签署《协议》目的就是建立省级层面环境资源审判协作机制，携手破解环境司法难题，共同提升审判整体效能。

笔者通过收集相关文献与数据发现，尽管环境司法专门化工作在全国范围内一直在稳步推进，环境资源专门审判组织的数量日益增多，但“庭多案少”和“等米下锅”现象普遍存在——《环境资源审判白皮书（2019）》显示，截至2019年底，全国共有环境资源专门审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个(包括26家高级人民法院，118家中级人民法院及368家基层人民法院)，合议庭749个，人民法庭91个。①参见《中国环境资源审判白皮书（2019）》。统计数据显示，环境资源审判组织的结案率不容乐观，以2013年的办案情况为例，河北11个环境资源审判机构有24名法官，一年环境案件结案总量为24件，平均每人一年结案1件；江苏省5个环境资源审判机构一年共结案5件；浙江2个环境资源审判机构一年共结案3件；北京、上海、天津、广西、河南、山西、陕西、广东、内蒙古、湖南、新疆、宁夏、西藏、湖北等省市的结案率为零。②参见孙佑海：《对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议》，载《人民法院报》2014年9月17日，第8版。根据贵州省高院研究室的调研，“贵州省环境污染损害赔偿案件年均只有20件；行政方面的环保案件没有超过5件。”③《中国环境资源审判白皮书（2016-2017）》。江苏省5个环保法庭2013年全年结案5件。昆明中院环保审判庭自成立后的五年内仅受理六件公益诉讼案件，环境案件总数不足百件。

以上情况表明，我国环境司法专门化推进的近十年里，“庭多案少”和“等米下锅”现象极为严重，以至于学界与实务界均有质疑之声：“环境法庭还有存在的必要吗？”“环境法庭的旗帜还能打多久？”笔者查阅相关资料，其实不然。究其原因，其中重要一条是环境诉讼受本地方各种因素干扰，造成起诉难、受理难等现象。以四川沱江污染事件为例，尽管事件发生后有许多律师跃跃欲试，但当地司法行政部门很快发出红头文件，明确要求律师一律不准代理沱江污染案件，法院以此为由，拒不受理相关案件，从而失去了一个通过环境审判推动环境保护工作的良机。④参见孙佑海：《对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议》，载《人民法院报》2014年9月17日，第8版。

党的十八届三中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与环境资源审判的特点正相契合。为此，应当积极探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，逐步改变目前以行政区划分割形成的行政区域管辖模式，解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，以及国家环境资源法治的统一性与执法司法的地方保护主义之间的矛盾。而江苏环境资源审判“9+1”模式及《协议》《办法》，便是对十八届三中全会所提出的要求的具体回应。

（三）“一体化”与“高质量发展”的必然要求

把长三角区域一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。一分部署，九分落实。上海、江苏、浙江、安徽要增强“一体化”意识，把规划纲要确定的各项任务分解落实，明确责任主体，加强各领域互动合作，将长三角地区打造成全国高质量发展的标杆区域，为全国发展大局作出更大贡献。推进长三角区域一体化发展，影响的不仅是一城一地，将带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。

而将长三角区域一体化落实到环境资源审判领域，则是为了推动环境资源案件审判的高质量发展。如上所述，环境资源审判发展至今天，仍存在着或多或少的问题（以“庭多案少”与“等米下锅”最为明显），而一体化在环境资源审判领域的实践，能在一定程度上解决上述问题。强调一体化，就不再是一个市、一个区的单打独斗，而是要形成协同创新、信息资源共享的链条。长三角地区三省一市抓好统筹协调，完善合作机制，进一步破除壁垒，确保各个环节畅通，形成有利于实现环境资源审判一体化的体制机制，推动环境资源案件审判的高质量发展，以此推动长三角区域高质量发展，实现国家重大战略目标。

三、长三角区域环境资源审判一体化的可行性

（一）长三角地区自身优势

回溯历史，长三角区域全方位的合作机制由来已久——从1992年建立长三角15个城市经济协作办主任联席会议制度算起，已走过26年。长三角是我国区域一体化发展起步最早、基础最好、程度最高的地区，更是增长质量好、经济规模大、内在潜质佳、发展前景被普遍看好的经济核心区。长江三角洲包括上海、江苏、浙江、安徽三省一市，人口约2.2亿，经济规模约占全国25%，被誉为中国综合实力最强的经济中心、亚太地区重要的国际门户，是我国在全球化过程中率先融入世界经济的重要区域，也是全球第六大世界级城市群。

多年来，在沪苏浙皖和有关部门的共同努力下，长三角一体化发展不断取得新成效，各方面呈现良好态势：一是省级统筹加强，形成了决策层、协调层、执行层“三级运作”机制，以及交通、产业、科技等12个方面的专题组。二是协同创新加强，大型科学仪器设施实现了共建共享。2017年底“长三角大仪网”已集聚2192家单位的2.8万台（套）大型科学仪器设施，总价值近300亿元。三是互联互通加强，沪通铁路一期、商合杭铁路工程等一大批重大基础设施加快推进，宽带用户规模、光纤宽带接入端口、4G网络覆盖率均位居全国领先地位。四是联防联控加强，推动区域环境质量不断改善。五是市场和公共服务融合加强，信用信息共享互动、社会保障互联互通等不断强化。①参见《长三角区域一体化上升为国家战略》，载搜狐网2020年5月15日，https://www.sohu.com/a/273504991_100014721。长三角生态绿色一体化发展示范区率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从项目协同走向区域一体化制度创新，示范引领长三角一体化发展。

（二）江苏省环境资源审判“9+1”模式的先进经验

如前文所述，自2019年5月15日以来，江苏省法院系统启动以生态功能区为单位设立与行政区划适度分离的环境资源审判机构，全面部署环境资源审判机制改革。江苏省环境资源审判“9+1”的司法联动模式，最大限度地发挥了流域区域制度管辖的优势，进一步加强了环境资源司法与行政执法体系之间的协调性，提升了环境资源的综合治理能力，缓解了环境资源审判中固有的“主客场问题”，在一定程度上有效破解了地方保护主义对环境司法专门化的冲击。环境资源审判“9+1”的联动模式，使“法治”真正成为江苏的核心竞争力——充分利用了案件集中管辖制度的优势，确保环境资源审判中法律与政策的有效融合。创造了可复制和可扩展的专业审判经验，打造了环境资源审判领域的“江苏品牌”，实现了环境司法专门化由“点”（传统行政区划内各级环境资源审判组织）到“面”（江苏省以生态功能区为单位设立的“9+1”跨区域环境审判司法联动模式）的转变，同时也为由“面”到“体”（长三角地区人民法院环境资源司法协作框架）提供了“江苏经验”，打下了坚实基础。

四、长三角区域环境资源审判一体化的路径分析及需要重点解决的问题

（一）长三角区域环境资源审判一体化的路径分析

长三角区域环境资源审判一体化建设方面，原则上应遵循以下路径或基本原则：

1.共抓大保护

在长三角地区各级人民法院之间建立规范化的司法合作机制，提高长三角地区环境资源审判的整体水平，打造“长三角”环境资源审判品牌，共同维护整个长三角的生态和环境安全，为生态文明提供优质高效的司法服务。

依托长三角“一网通办”政府服务平台，探索建立区域案件审判和执行司法协助机制，加快跨境环境资源案件立案工作。对于当事方提起的环境资源案件，应当由长三角其他省份的法院管辖的，当事方可以向当地法院申请异地起诉。建立区域内重大争议事项的协商制度。对于跨省的重大、敏感、困难和复杂的案件，三省一市的高级法院可以通过案件咨询和其他形式来组建联合工作队伍，以协调和解决地区冲突。

2.标准统一化

建立区域法院环境资源案件判决统一机制。促进环境资源刑事案件判决标准的统一，优先处理环境污染犯罪，非法捕捞水产品等常见犯罪，促进本地区刑事案件证据判决标准和量刑标准的统一。总结经验，统一区域内新型环境资源民事案件的具体标准和自由裁量权的尺度，促进区域内环境资源民事案件判决规则的完善。①参见《打造环境资源审判“长三角”品牌》，载人民网2020年5月15日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1650862935468456223&wfr=spider&for=pc。

加强对环境资源案件证据标准和法律适用规则的研究，统一长三角环境资源案件判决标准。建立区域环境资源典型案例发布机制，重点保护长江，太湖，淮河，新安江等重要水域，保护东海生态资源。在上海，江苏和浙江的管辖范围内，共同发布相关典型案例，以促进法律的统一适用并扩大长三角地区环境正义的社会影响力。

3.协作守“红线”

《协议》指出，四地区法院应充分发挥司法职能，在加强司法合作和保护生物多样性，加强生态补偿机制的司法保障，深化跨省生态司法合作等方面加强合作。长三角地区各级法院要充分发挥环境资源审判的职能，继续深化环境资源审判领域的体制机制改革，积极探索跨区域集权管辖。根据流域和自然保护区等生态功能区的环境资源案例，不断深化长三角环境资源试点合作机制。加强区域内各法院主要共同司法政策和司法事项的共同协商、研究和解决，以及重大、复杂的法律适用问题，形成委托服务、委托取证、委托执行和信息通报的机制，以实现信息在流域各地法院之间更好地共享。

（二）长三角区域环境资源审判一体化需要重点解决的问题

作为一项新的政策与制度，在具体实践过程中，必然会存在一些问题，如与传统诉讼模式的冲突、难以突破“区域司法合作”层面、跨行政区划设立审判组织突破了现有立法等。

1.诉讼程序方面

根据《协议》与《实施办法》的有关内容，不难看出，环境资源审判区域一体化，就是在长三角地区设立跨行政区域的环境资源审判机构，而非仅仅开展司法合作，统一审判标准。这势必要涉及级别管辖和审判层级的问题。在江苏省“9+1”的环境资源审判模式中，因涉及的区域仍在一省之内，尚可将所设立的环境资源审判组织的层级作为中级法院看待，不服其判决上诉至省高院。而环境资源审判长三角区域一体化中所新设的区域环境资源审判机构地位，是否可以理解为等同于高级法院，不服其判决结果是否直接上诉至最高人民法院，均值得商榷。

2.难以突破“区域司法合作”层面

根据南京中院、上海市三中院等落实《协议》所做的工作方案，笔者感受到，环境资源审判区域一体化目前在实践层面仍停留在“区域司法合作”层面。如南京中院的工作方案共18条，重点还是从协作机制、信息共享、统一裁判标准、司法联动等方面落实环境资源审判的长三角区域一体化，这与“9+1”跨行政区设立审判机构的模式所追求的目标还是有一定距离的。

3.设立方式与现有立法间存在冲突

环境资源审判长三角区域一体化除在江浙沪皖三省一市间开展司法合作、形成区域司法联动外，还将参考江苏“9+1”环境资源审判模式，突破原有行政区划，以生态功能区为单位设立与行政区划适度分离的环境资源审判机构。上海市对于环境资源审判区域一体化的落实，又主要采取了由上海市三中院归口管理、集中管辖的模式。无论是跨行政区划管辖还是集中管辖的模式，均与我国《人民法院组织法》中有关审判组织的规定存在一定的冲突，而这又与《立法法》及有关规定中“下位法不得与上位法相抵触”原则不相一致。尽管当前环境资源审判区域一体化仅在长三角区域试点，尚未以法律的形式加以确定，但在不久的将来，设立方式与现有立法间的冲突，会进一步凸显出来。而这一问题，不仅在环境资源审判区域一体化中存在，在整个环境立法与相关司法解释等领域中均有所体现，必须认真研究，尽早拿出解决方案。

综上所述，长三角区域一体化在环境资源审判领域的实现之路还很漫长。