京津冀一体化下的区域环境政策审计问题研究

刘桂春　马宁宁

◇中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）17-0033-03

摘要：京津冀区域一体化的深入推进将为首都经济圈培育新的经济增长点，但在三地不断推进经济增长的同时也面临着水污染、大气污染等严峻考验，不断挑战着资源环境承载力的底线。京津冀区域的水环境容量和大气环境容量相关政策方面的审计显得尤为重要。文章分析了京津冀区域环境容量现状，主要是水环境容量和大气环境容量的状况，以及区域环境政策的审计现状，指出审计中存在的问题，并提出相关完善建议。

关键词：京津冀一体化 区域环境 环境政策审计 环境容量

一、京津冀区域主要环境问题分析

京津冀区域是我国北方最大的经济中心和进出口门户，其发展对于缩小国内经济的发展差距、促进区域之间的协同发展具有特殊的战略地位和枢纽地位（吕翔等，2014）。与此同时，京津冀区域的环境污染与保护问题也日益受到关注。

（一）京津冀区域生态环境污染、破坏严重。京津冀区域属于水资源短缺地区，水体富营养化程度也日趋严重。京津冀区域曾为治理大气污染出台了一系列的环境政策，比如“三北”防护林建设、退耕还林等一些绿化工程，并且加大了对污染严重的工业企业的治理力度，但是由于京津冀区域的内部能源结构、产业分布和一些历史因素等的制约导致区域性大气污染问题依然存在，并且十分严峻。王喆等（2015）认为目前京津冀地区是我国空气污染最严重的地区。在我国大气污染最严重的前20名城市中有11个属于京津冀地区。此外，在城镇化进程中，农田区域逐渐被城镇区域所占据，这种情况在北京和天津地区最为突出。

（二）京津冀区域环境政策协同治理不完善。冯颖等（2014）指出在相关的法律政策方面存在着重复立法、多头立法的问题，地方立法、规章和行政管理措施的“泡沫化”、膨胀现象令人忧虑，导致京津冀区域环境协同治理方面存在阻碍。高建等（2015）提出京津冀区域碎片化状态严重，由于京津冀区域行政力量过于强大，造成了地区分割严重的现象。京津冀区域缺乏利益协调补偿的治理机构，缺乏跨区域权威机构的协同治理，很大程度上影响着环境政策的实施，不利于环境政策的协同发展。

二、京津冀区域环境容量现状分析

区域环境容量就是以环境质量目标条件为前提，研究一定区域范围内生态环境所能够容纳污染物的最大量，即存在一定量的环境阈值，污染程度超越这个阈值便会导致区域环境不可逆的改变。

（一）京津冀区域水环境容量状况。在给定水域范围和水文条件的情况下，规定排污方式和水质的相关目标，单位时间内该水域允许容纳的最大污染量，称作水环境容量。京津冀区域在我国属于严重缺水地区。目前，京津冀区域水环境容量状况如下：该区域对于水资源的开发程度已高达109%，水资源的超承载量非常严重。按照目前的用水情况，京津冀区域每年的生态环境用水年均赤字将近90亿立方米，其中包括地下水近68亿立方米，年均挤占河湖生态用水量近15亿立方米，枯水年份挤占生态用水问题更加突出。另一方面，京津冀区域的城市用水都受到了不同程度的污染。人均用水量分别为每人每年119立方米、150立方米和173立方米，远低于每人每年1 000立方米的警戒线，环境容量备受破坏。

（二）京津冀区域大气环境容量状况。京津冀区域也是我国空气污染最为严重的地区，大气污染物主要为二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM 10）。近几年来京津冀地区PM 2.5和PM 10的年均浓度均超标，污染严重地区的超标天数甚至达到了全年的40%。环保部数据显示，2014年京津冀区域的13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数与2013年相比上升了5.3个百分点，PM 2.5年平均浓度低于2013年的106微克/立方米。2015年，京津冀地区重度及以上污染天数同比下降了7个百分点。京津冀区域的空气质量有所提升，但污染程度仍较高。

三、区域环境政策审计现状分析

程亭（2014）认为区域环境政策审计是指政府审计机关负责监督环保法规、政策和制度是否得以执行，政策目标是否达到，评价环保法规、政策和制度的合理性和效果性，揭示现行环保法规、政策和制度存在的问题和不足，对其改进或重新制定提供建议和意见。

（一）针对水环境容量相关政策审计的现状及问题。从上文的分析可以看出，京津冀区域的水环境容量受损严重。通过研究政府相关政策可以发现，在水环境容量政策审计的实施过程中存在许多问题。例如《水污染防治实施细则》第34条规定：“不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物，应限期改正，并处以5 000元以上10万元以下的罚款。对于情节严重者可以吊销其排污许可证或者临时排污许可证。”这条规定看似明确，但在实际操作过程中却缺乏具体明确的技术指标，审计人员无法认定当审计结果中排放污染物的种类、数量、浓度达到何种水平时应该给予上述处罚。

（二）针对大气环境容量相关政策审计的现状及问题。近年来政府开始加大了对大气环境的治理力度，但是，为了更好地促进京津冀协同发展，需要进一步改善和提升当前京津冀区域的环境政策。比如：（1）污染物排放减少量、能耗的降低率等，这些是无法用货币单位量化的，需要具体的技术性量化指标。已存在的标准当量值设定不全或者经验系数太过宽泛，不仅影响了我国各项环保费用的征收，而且难以评价审计信息的准确性。（2）从发布环境信息公布条例以来我国在环境信息公开方面有了很大的提升。信息公开水平指数与前三年相比提高了十分左右，但是披露水平仍然不足，有待提升。

四、京津冀区域环境政策审计存在问题的原因分析

（一）环境政策审计依据不明确。环境政策审计包含对环境审计的权限职能进行规范的法律法规和环境审计的具体审计准则。环境政策审计是解决当前环境污染的关键因素，但是目前仍有很多的理论依据和法律依据不成熟，审计人员在进行相关审计时缺乏指导环境审计的明确法律依据。例如目前我国出台了许多环境领域的法律法规，制订了审计抽样准则、审计方案准则等各项审计准则，包括《环境保护法》《海洋环境保护法》在内的七项环境保护法律和395项环境准则形成了基本的环境监督体系，为京津冀区域环境政策审计打下了基础，提供了参考依据，但是由于京津冀区域实行一体化的时间较短，在一些环境审计的分工、评价方面还没有确定的标准。环境审计的实施目的和标准主要依靠审计人员的职业判断。

（二）京津冀区域环境政策审计制度体系不协调。由于京津冀区域环境的相关法律法规不统一，所以无法有效地实施环境政策审计。从环境政策审计制度上来说，审计人员虽然指出了环保制度存在的不完整、不合理等问题，但是并未发挥审计的建设性作用，未能帮助环保部门修改已经过时或者存在问题的法规制度，也未能帮助环保部门制定更加合理、科学的法规制度。京津冀区域性资源环境审计的发展对各级政府的公共服务能力提出了极高的要求，受制于现行审计管理体制和审计业务管理方式，各级审计机关自行策划项目，没有统一的调剂和策划，所以审计的相关资源不能完全得到有效利用，共同享用审计信息。

（三）环境政策审计信息披露不充分。环境信息是环境审计的起点和对象，国际经验表明，环境信息的公开披露，有助于提高公众的环保意识，对于环境政策审计的顺利展开也不无裨益。从2008年至今，我国公布了一系列信息公开条例。为了更系统地评价各政府部门对环保法规的执行情况，公众环境研究中心（IPE）和自然资源保护委员会（NRDC）共同开发了污染源监管信息公开指数（PITI指数），但评价得分和申请结果并不乐观。由此可以看出我国的环境信息公开仍然处于艰难的破冰阶段，同时我国政府环境审计的公开信息量也很少，通常仅可以查询到简单的审计结果公告。信息披露的不充分性限制了我国环境政策审计的发展。

（四）区域环境政策审计缺乏专业人才。我国环境政策审计发展到现在还处在初步阶段，并且目前我国从事环境审计的人员当中，仍然以财务审计专业为主，环境科学专业方面的人才短缺，十分了解环境相关法律法规的审计人员很少，对于我国环境政策审计的开拓和创新是很大的限制。因为对于环境容量相关政策审计的难度较大，审计人员要具备水和大气以及其他环境方面的相关知识，比如环境法、环境经济和管理方面的知识，一些工程学、统计方面的知识也是一个审计人员应该具备的素质内涵。目前亟需培养具备环境专业知识的审计人员。

五、京津冀区域环境政策审计的完善建议

（一）增强京津冀区域环境政策审计立法保障。在现代法治社会，在推进京津冀区域环境保护一体化的进程中，离不开完善的法律保障，需要立法的强制性力量。第一，地方各级政府应当建立一些横向的部门用以建立内部协调机制。因为在京津冀区域环境治理的过程中要涉及到多个部门的积极配合，才能让审计人员更好地进行决策分析。因为经济的发展规划，一些项目的建设和生产方式的提高都会影响到生态环境，生态环境会因此发生变化。通过部门间的协同合作，可以提高治理环境的能力，共同分享策略，对那些高污染的企业严格进行约束，做出实质性的处罚。第二，在横向发展的基础上还要建立一些纵向发展的跨区域的协调管理机制。这样可以解决在环境审计的过程中产生的矛盾，起到处理不同地区环境问题的交通枢纽的作用。因为不同的机制和上下级政府的环境利益可能会发生冲突，通过这种方式可以有效地避免这种情况的发生，或者发生后可以进行更好的解决。

（二）制定明确的环境政策审计评价标准。建议开展一些环境容量总量控制的试验点，可以根据我国目前存在的一些相关政策标准如定额标准等确定该标准的可行性。可以在此基础上建立一套系统实用的、具备国际标准的环境污染控制的经济和技术标准，用以评价污染物排放和环境破坏程度，确定排污单位应承担的具体责任。在京津冀的环境治理方面实行严格的考核机制，在三个地区同时建立协调机制，制定共同的评价标准，确保社会行动的一致性。坚持严格的排放标准、推行严格的考核机制可以使京津冀的环境政策审计更加有理有据，在环境的治理方面可以取得更好的成效。

（三）完善环境政策审计主体，拓宽审计范围。环境政策审计的审计主体包括国家审计机关、企业内部环境审计机构和社会环境审计机构。目前我国环境政策的审计主体是政府审计，存在一些审计力量不足和不能很好地实施环境政策审计执行监督的问题，束缚了环境政策审计的范围。随着经济的不断发展与公众环保意识的增强，要求我国环境政策审计主体由国家审计机关为主，逐步提高企业内部环境审计机构与社会环境审计机构的参与度，发挥审计主体的独立性与专业性，更好地实现环境政策审计的目的。我国的环境政策审计开展的时间比较短，审计的对象和范围也比较有限，伴随着环境法规和环境政策审计标准的建立，应该扩大一些新的审计对象，更好地评价我国目前的环境状况。开展防污染审计，强化对水、大气以及土壤等污染的防治以解决损害群众身体健康的环境问题。审计机关在进行审计工作时，要结合最新防污染的计划、行动情况，针对那些对群众身体伤害较为突出的污染物质进行重点审计，切实保障群众的身体健康，促进生态环境的改善。

（四）优化区域环境政策审计人才结构。要解决我国环境政策审计人员的专业缺失问题，必须从根本上加强人才的引进。可以美国等国家的经验为鉴，根据具体环境审计工作对专业技能、学历、工作经验等方面的要求，面向社会招聘人才，同时高校可以将审计专业进行细分，从起点培养环境审计方面的专门人才，从而建立起一支高综合素质的环境审计人员队伍。最后，实行“以审代训”，加大对环境审计的开展数量，从实践中提高审计人员的专业能力。通过这样的方式可以更好地实施京津冀区域的环境政策审计，提高审计的正确性和可取性。S

参考文献：

[1]吕翔，江曼琦.区域冲突与合作及制度创新研究——以京津冀地区为例[D].南开大学，2014.

[2]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015，（07）.

[3]高建，白天成.京津冀环境治理政府协同合作研究[J].中共天津市委党校学报，2015，（02）.

[4]程亭.环境审计范围拓展研究[J].审计广角，2014，（12）.