中国光伏产品遭遇贸易救济调查的现状分析及应对策略

赵竹君黄晓通

（1.广西中医药大学 马克思主义学院，广西南宁 530200；2.广西民族大学 马克思主义学院，广西南宁 530006）

2019年，中国的多晶硅、太阳能电池、光伏组件、硅锭硅片在全球市场上的占有率分别为58.3%、71.6%、72.5%和90.3%，光伏产品出口市场主要集中在欧美、日本、韩国、澳洲等发达国家和地区。当年中国光伏产品及辅助材料出口额为186.39亿美元，同比增长21.3%，但与2011年中国光伏产品出口最高峰值350.69亿美元相比差距依然较大。可以说，自2011年中国光伏产品遭遇贸易救济调查以来，中国光伏产品出口开始受阻，特别是在欧美、印度市场受到的阻力较大，对中国光伏产业发展造成了较大冲击。

一、中国光伏产品遭遇贸易救济调查的现状

（一）遭遇的贸易救济调查案件情况

自2011年11月美国对中国光伏产品第一次发起反倾销、反补贴调查至2019年底，中国光伏产品遭遇了欧盟、美国、澳大利亚、加拿大、印度、土耳其等国家和地区发起的贸易救济调查案件共计18起，贸易救济调查的类型和形式包括反倾销、反补贴、保障措施及337调查，涉及的产品包括多晶硅电池、光伏组件、辅助材料等。其中，仍在实施贸易救济措施的案件有12起，终止实施贸易救济措施案件有2起，不实施贸易救济措施案件有1起，终止调查的案件有2起，仍在调查过程中的案件有1起。总体而言，美国对中国光伏产品发起贸易救济调查最多（6 起），然后依次为印度（4 起）、欧盟（4 起）、加拿大（2 起）、澳大利亚（1 起）、土耳其（1 起），具体情况见表1。

表1 中国光伏产品遭遇的贸易救济调查案件一览表 （按时间排序）

（二）贸易救济调查案件的特点

1.贸易救济调查形式与种类多样。上述18起案件大致可以分为以下4大类型：10起反倾销案件；5起反补贴案件；2起保障措施案；1起特殊贸易救济调查案即337调查。总体来看，反倾销调查案件占据主导地位，占到了案件总数的55.6%。由表1可知，在正在实施或正处于调查中的13起贸易救济措施案件中，有6起属于反倾销案件，4起属于反补贴案件，2起属于保障措施案件，1起属于特殊救济调查案件，其中反倾销案件占比46.2%。反倾销调查主要针对企业，以征收反倾销税作为处理结果；反补贴和保障措施调查主要针对国家，涉及到一国的光伏产业政策，调查后果相对更严重。不仅如此，欧盟自2015年12月启动落日复审调查制度以来，对借道第三方市场出口到欧盟的中国光伏产品以规避关税为名进行反规避调查。尽管这类调查至今尚未启动，但还是对中国光伏产品出口敲响了警钟。不难发现，中国光伏产品出口环境正在日益恶化。

2.贸易救济调查的发起方多为发达国家或地区。最早对中国光伏产品发起贸易救济调查的是欧盟和美国，它们是中国光伏产品出口最大的两个市场。总体来看，对中国光伏产品发起贸易救济调查的仍以发达国家为主，在18起贸易救济调查案件中，欧盟、美国、加拿大和澳大利亚达到13起，占到案件总数的72.2%。在正在实施或正处于调查中的13起贸易救济措施案件中，发达国家达到10起，占比76.9%，其中5起反补贴案件均是由美国、欧盟和加拿大发起的。反补贴调查通常带有更强的主动性，是对发起反补贴调查国国内产业进行保护的惯用手段，其中美国现在已不是中国光伏产品出口的最大市场，但其发起的任何类型贸易救济调查均会带来较大连锁反应，会引起其他贸易伙伴的效仿和跟风。

3.反倾销调查通常伴随着反补贴调查。“双反”调查经常是同时使用的，一旦发起双反调查国家对被调查国家光伏产品作出了不利裁定，不仅企业会面临被征收高昂的反倾销、反补贴税，政府也会面临被要求废除光伏产业相关政策的困境，这对一国光伏产业发展的负面影响是非常大的。因此，反倾销和反补贴同时适用，往往意味着被发起国不仅难以通过谈判和应诉来降低执行税率，还意味着其他国家可以“搭便车”发起双反调查。从上述18起调查案件看，当欧盟或美国任何一方对中国光伏产品发起反补贴调查后，另外一方很快会效仿并在较短时间内对中国光伏产品发起反补贴调查。

4.实施贸易救济措施的力度普遍较大。在上述10起反倾销案件中，除了2起案件终止调查之外，有8起案件实施了贸易救济措施，其中印度虽然作出了实施反倾销措施的裁定，但之后经过谈判并未实施，其他7起分别征收了89.2%～249.96%不等的反倾销税，且征税时间长达5～11年。从征收的税率看，2011年美国发起的针对中国晶体硅电池的反倾销税率高达249.96%，是美国对华反倾销调查案件中征税税率最高的。不仅如此，该案实施贸易救济措施的时间也较长，从2012年4月29日至2022年4月28日，实施时间为11年。在5起反补贴调查案件中，欧盟、美国、加拿大对中国光伏产品不仅征收了反补贴税，还要求中国政府废除了多项支持光伏产业的相关措施。在2起保障措施案件中，美国针对中国太阳能电池实施了为期4年的保障措施，并分别征收15%～30%不等的保障措施税；印度对中国光伏电池及辅助材料实施了为期3年的保障措施，并分别征收15%～25%不等的保障措施税。

5.印度发起的贸易救济调查随意性较强。就贸易救济调查发起总数而言，印度、巴西、印尼等发展中国家对中国发起的贸易救济调查案件数量并不少于欧美发达国家。2012年11月，印度首次对中国太阳能电池发起贸易反倾销调查，此次调查完全是仿效欧美，并于2014年5月作出了肯定性裁决，后经中国光伏产业行会（CPIA）谈判，最终未能实施贸易救济措施。第二次调查始于2017年7月，鉴于印度太阳能制造商协会在调查收尾阶段撤回了调查申请，印度反倾销部门决定终止此次调查。在两次调查之间，印度光伏企业曾于2015年9月要求印度反倾销部门对来自中国的太阳能电池进行反倾销调查，但未获批准。第三次调查是2017年12月发起的保障措施案，并于2018年7月发布了保障措施征税裁决，期限3年，征税税率为15%～25%，但印度相关企业并不满意，要求印度政府对中国光伏电池及辅助材料加征70%的防卫性临时关税，期限为200天，但最终被印度政府否决。第四次调查是2018年4月发起的对中国太阳能电池辅助材料反倾销案件，2018年12月作出肯定性裁决，期限为5年，征税税率为100.3%。印度之所以对中国光伏产品频繁发起贸易救济调查，与两国光伏产业结构相似、出口市场重叠、贸易逆差以及跟风欧美等原因密切相关。由于印度光伏产业无论是技术、规模还是价格、质量都难以满足其装机需求，只有进口中国光伏产品才能实现其新能源计划，所以，总体来看虽然印度发起的贸易救济调查较多，但实施贸易救济措施的力度显然要低于欧美发达国家。

二、贸易救济调查对中国光伏产业发展的影响

（一）对中国光伏产品出口的影响

贸易救济调查对中国光伏产品最直接的影响就是限制了中国光伏产品及辅助材料出口，导致出口量及出口额下降。2011年中国光伏产品尚未遭遇任何贸易救济调查时，对外出口额为350.69亿美元，至2019年光伏产品出口额已经降至186.39亿美元。从目前的贸易救济调查情况看，尚有10起处于执行阶段，可以预见，短期内中国光伏产品出口额要想回到2011年的峰值是非常困难的。欧盟是中国光伏产品出口的最大市场，受贸易救济调查影响，中国光伏产品对欧盟的出口额从2011年的135.8亿美元降至2017年的5.5亿美元，降幅达96%。随着2012年欧盟发起的两起调查案件到2018年提前结束执行，2019年中国对欧盟的光伏产品出口迅速回暖，出口额回升至79.12亿美元，复苏趋势明显。但欧盟对中国光伏产品还有两起贸易救济案件处于执行阶段，回到2011年峰值时期尚需时日。

（二）导致光伏产业重新洗牌

过去10多年来，中国光伏产业发展迅猛，产能增长过快，从2013年起就陷入了产能过剩危机之中。加上原材料和市场“两头在外”的发展模式和核心技术长期受制于人的不利因素，面对他国发起的贸易救济调查，中国光伏产业受到的冲击显而易见，行业重组势在必行。很多抵御风险能力较弱的企业很快被市场淘汰出局，停产、破产、重组或倒闭现象时有发生，从原材料生产、电池组装、设备制造到装机服务等，相关破产或倒闭企业多达351家，其中不乏光伏产业龙头企业，如2013年3月无锡尚德公司被无锡市中级人民法院裁定破产重组，2013年5月绥化市宝利公司被绥化市中级人民法院查封，2015年11月江西赛维公司被新余市中级人民法院裁定破产重组，直至2018年4月被赣商集团接管，等等。

（三）导致国内市场日渐饱和

从2013起，针对因欧美贸易救济调查而导致的光伏企业普遍陷入债台高筑、经营困难之困局，国务院连续下文要求国内光伏企业加速结构调整，并要求各级政府提供政策、市场等方面的支持。在出口市场不利的背景下，提前启动国内市场，导致国内市场日渐饱和。2013年国务院出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，要求加速推进光伏产品在国内市场的应用，以解决光伏产业产能过剩问题，掀起了国内光伏装机热潮。至2018年，中国光伏装机总容量达到175.8GW，新增装机容量为45.9GW，两项数据均列全球首位。至此，国内市场消化光伏过剩产能的能力已达极限。2018年国家发改委、财政部等部门联合出台的《关于光伏发电项目的有关通知》中明确提出，国内市场无法解决光伏产业产能过剩问题，必须寻求新的出口市场。2019年4月，国家发改委要求降低光伏发电上网价格，但客观来看，光伏发电成本要高于水力发电和火力发电成本，电网企业对光伏发电上网并不热衷，通过国内市场解决光伏产业产能过剩问题潜力不大。

（四）加速光伏产业重新布局

2014年之前，中国光伏产品出口市场主要集中于欧美等发达国家和地区。因这些国家和地区频繁对中国光伏产品发起贸易救济调查，致使中国光伏出口产品成本不断上升，其价格优势荡然无存。随着全球光伏产业的调整及中国光伏行业的重新洗牌，中国光伏企业已经充分意识到：要想保持长久的竞争优势，必须减少对欧美发达国家和地区的市场依赖。很多光伏企业开始重新布局全球化战略，积极拓展对亚、非、拉特别是“一带一路”沿线国家和地区市场的产品出口，逐步构建均衡化出口市场体系。2019年，中国对“一带一路”沿线国家的光伏产品出口额达到21.87亿美元，创历史新高。表明开拓新市场对于降低出口风险、减少贸易摩擦意义重大。常州天合光能有限公司就是典型代表，截至2019年底，该企业已经在印尼、马来西亚、泰国等多个东南亚国家投资设立光伏电池、光伏材料制造基地，相关产品已经出口到“一带一路”沿线40多个国家和地区，有效分散了出口风险。

三、应对策略

（一）政府层面

1.各级政府要积极调整对光伏企业的政策扶持方式。对于反补贴案件而言，其实质上的调查对象是中国各级政府，政府补贴模式及类型在很大程度上决定了反补贴调查的最终结果。按照WTO《补贴与反补贴协议》，禁止性补贴必须要完全取消，对于光伏企业而言，中国各级政府推动的出口补贴就属于禁止性补贴，应该完全取消，并逐步减少可诉性补贴的适用范围，确保补贴不具备专向性。在很多反补贴案件中往往伴随着反倾销调查，反倾销调查主要针对的是出口价格，中国光伏产品之所以能够在海外市场上展开低价竞争，与政府补贴密不可分。因此，各级政府要为光伏企业营造公平的市场环境，鼓励企业进行技术创新，通过合理的科研补贴来扶持企业发展。

2.各级政府要积极构建应对国外贸易救济调查联动机制。政府部门负责牵头，光伏行业协会负责组织应诉，相关企业负责主动应诉，充分发挥“三位一体”机制的联动效应。在整个光伏行业通力合作下，很多案件是可以得到妥善解决的，即便不能完全左右发起方的裁决，至少可以降低执行税率和减少执行年限。2014年澳大利亚发起的针对中国晶体硅组件的反倾销案件和2017年印度发起的太阳能电池反倾销案件，两案均以终止调查结案，就是中国光伏行业协会积极组织相关涉案企业应诉、中国商务部加强与澳方、印方对话的结果。2018年欧盟提前取消对中国贸易救济调查结果的执行，也是政府、行业协会和企业共同努力的结果。总之，在遭遇他国发起贸易救济调查时，政府、行业协会和企业应联合做好应对预案，积极收集证据，加强谈判沟通和应诉。

（二）企业层面

1.中国光伏企业要加大技术创新力度，不断优化产品结构，通过细分产品领域推进自身产业链和价值链升级。另外，还可以通过技术创新改变“两头在外”以及关键技术受制于人的局面，不断加大对外投资力度，以投资来规避贸易救济调查。

2.中国光伏企业要重新布局全球化战略，开拓新的出口市场。必须构建多元化出口市场，充分把握“一带一路”建设契机，积极开拓新兴国家和发展中国家市场，降低出口市场过于集中的风险。2019年中国光伏产品出口市场比之前有所拓展，既有传统的发达国家市场，也有南非、巴西等新兴市场，还有亚非拉等发展中国家市场，出口对象包括193个国家和地区，必须继续巩固这一来之不易的成果。

（三）行业层面

中国光伏产业行会（CPIA）作为行业组织，在面对他国频繁发起贸易救济调查时，必须为政府决策、企业应诉提供信息咨询服务。CPIA必须加强人才培养，建立健全预警监测机制，对国际光伏产业进行分析；及时掌握各国市场准入标准、技术标准及质量要求，为行业生产和出口提供决策依据。一方面，CPIA及各地分支机构要协同政府和企业共建贸易救济预警体系，力争在贸易救济裁决出台之前解决问题。另一方面，一旦他国已经发起了调查，CPIA组织相关涉案企业积极应诉，同时请求中央政府加强与他国政府沟通，切实保障中国光伏企业合法权益，促进中国光伏产业健康发展。