美国推动《美墨加协定》的考量、特征及其对中国带来的挑战

（渭南师范学院 经济与管理学院，陕西渭南 714099）

2018年，在美国主导和推动下，被称为《北美自贸协定》“加强版”的《美墨加协定》（USMCA）正式签署，随后该协定相继得到三国立法机构批准并正式生效。这是美国总统特朗普执政后第一个重新谈判的贸易协定，USMCA谈判完成后，美国政府不仅将其作为与日本、欧盟开展双边自贸协定谈判的蓝本，而且还试图在WTO改革中将其上升为多边贸易规则，以最大限度保障美国利益。虽然USMCA只是北美三个国家之间签订的自贸协定，与中国并没有直接关系，但在中美贸易摩擦和美国推动重构国际经贸规则背景下，该协定针对和挤压中国国际贸易空间的意图十分明显。中国必须科学应对，采取有效措施，切实保障中国对外贸易利益。

一、美国政府推动《美墨加协定》的考量

（一）体现美国政府的核心诉求

特朗普早在竞选总统期间，就多次提出《北美自贸协定》是美国签订的最愚蠢的协定之一，并威胁退出《北美自贸协定》。[1]特朗普执政后，迅速启动了重新谈判，美国的几个核心诉求贯穿了整个谈判过程。一是有助于减少美国贸易逆差。2017年，美国对加拿大和墨西哥的货物贸易总额分别为5816亿美元和5576亿美元，贸易逆差分别为170亿美元和710亿美元，逆差额较2016年分别增长了54.4%和11.1%。对此，特朗普政府无视《北美自贸协定》在贸易便利化、自由化方面的积极作用，一再强调美国在货物贸易上损失严重，提出自贸协定必须重新谈判。二是有助于争取更多就业机会。特朗普认为《北美自贸协定》导致大量投资外流，加剧了美国产业空心化，造成了众多行业就业岗位流失。推动USMCA就是要以严格和公平的贸易协定为美国创造更多就业机会，从而改变这种现象。三是修改原有经贸规则，使其更加符合美国利益。美国政府认为《北美自贸协定》有关汽车及零部件领域的相关条款不符合美国利益，会加剧美国贸易收支的不平衡。同时，进入21世纪以来，国际贸易发展迅速，美国在知识产权、服务贸易、电子商务、数字贸易以及环境、劳工等多个领域都具有很大优势，但传统国际经贸规则或是缺乏相应内容规范，或是会抑制美国自身优势发挥。因此，本质上USMCA还承担着重构经贸规则的重任。

（二）回应国内特定群体诉求

随着贸易保护主义和逆全球化思潮的抬头，美国国内在对待《北美自贸协定》态度上出现了比较明显的分歧，认为该协定对美国有利与不利的民众数量基本各占一半，且年龄越大的民众越不看好《北美自贸协定》。[2]特朗普获得选举的中坚力量——美国蓝领工人群体对《北美自贸协定》持比较激烈的反对态度，特别是当越来越多的制造业就业机会被外包给墨西哥后，美国蓝领工人群体对《北美自贸协定》的不满情绪愈加强烈。结合特朗普在竞选中对蓝领工人群体作出的“创造数百万就业机会”的承诺，在执政后迅速推动重新谈判也就在情理之中了。此外，支持特朗普竞选的其他两个重要群体——美国商业资本集团和农牧场主也都认为《北美自贸协定》在平等互惠方面体现的不充分，是造成双方贸易逆差的重要原因。而USMCA则很好地体现了两个群体的诉求。如对跨境服务供应商的非歧视待遇是商业资本集团想要的，削减农牧产品市场非关税壁垒则有利于美国农产品进入墨、加两国市场等。

（三）为调整全球贸易规则奠定基础

特朗普调整全球贸易规则的意图是众所周知的，加拿大、墨西哥无疑是美国最为合适的实验目标。加拿大与美国经济联系密切，墨西哥对美国经济依赖颇深，两国对美国说“不”的可能性不大，这为美国调整与其盟友之间的贸易规则提供了机会。正因为如此，在USMCA谈判过程中，虽然墨、加两国一度意见很大，但仍然在较短时间内完成了协定的签署并生效。以此为起点，美国调整与日本和欧盟的贸易规则进行得很顺利。如在对待日美经贸关系上，特朗普坚决退出了将要完成谈判的TPP，让日本政府措手不及。与此同时，美国在CPTPP中依然继承了TPP的大多数条款，并借鉴了USMCA的有关条款，使美国的利益基本得到了保障。此外，美国还不断强调美日贸易不平衡，敦促日本扩大对美进口，开放其国内市场。再比如，在对待欧美经贸关系上，在特朗普政府施压下，在华盛顿联合声明中欧盟不得不同意把消除汽车工业关税壁垒和非关税壁垒写入其中。对待中国这样的非盟友国家，美国则通过USMCA中的“非市场经济国家”条款来构建新的经贸规则，以形成对非盟友国家的围剿，实现所谓的公平贸易。[3]

二、美国推动《美墨加协定》谈判的主要特征

（一）谈判进程具有明显的实用主义

USMCA从启动谈判到生效用时仅12个月，主要得益于美国对实用主义的应用。一是以时间表倒逼谈判进程。为期一年是特朗普政府在开启谈判时就明确的，这确保了USMCA能够按照要求和程序在美国中期选举和墨西哥现任总统任期结束前就生效，避免了节外生枝，也让谈判始终按照美国的节奏来进行。二是坚持从双边入手，以双边促多边，逐个击破。在《北美自贸协定》重新谈判过程中，美国以力量最弱的墨西哥作为首要突破对象，然后以此为范式，逐步推进与日本、欧盟的谈判，进而实现重构国际经贸规则的目的。三是实行协定有效期与定期谈判机制。考虑到只有一年的谈判时间，美国有意放过了一些难以在短期内达成协议的问题，为此对USMCA设置了16年有效期及6年一轮更新谈判的条款，以确保USMCA始终能够适应经济形势发展，切实保障美国的利益。[4]四是USMCA表明了美国多边规则的态度。以WTO为核心的多边规则有一个突出特点，即所有缔约方统一适用所有条款，这一直让美国十分不满。因此，USMCA的一些单独条款并不是适用所有成员国的。如关于投资者与国家之间的争端解决机制适用者只有美国和墨西哥，美国和加拿大则继续适用原来的争端解决机制，这也代表了美国在多边规则上的一种妥协态度。

（二）贸易协定涵盖了更多的内容

USMCA共计34章，比《北美自贸协定》多出12章，涵盖内容非常多，更契合国际贸易发展现状和发展趋势。包括金融服务、服务跨境贸易、数字贸易、竞争政策、环境、劳动、反腐败、竞争力、国有企业等一系列新内容都被纳入其中。一方面，USMCA对原有条款进行了更新。如原产地规则更加严格、市场准入承诺范围进一步扩大，在涉及医疗器械、制药、信息和通信技术、化妆品和化学物质等特定制造业方面都达成了新协议。另一方面，USMCA条款内容十分新颖。包括竞争政策、数字贸易、劳工、环境、国有企业、中小企业、反腐败、竞争力、汇率和宏观经济政策等都是以往美国对外签订的其他自贸协定中没有的新议题。[5]这些非传统议题，美国只在其主导的TPP规则谈判中提出过，但始终没有USMCA来得严格，特别是宏观经济和汇率问题，更是TPP谈判都没有出现过的议题（如表1所示）。这种高标准的经贸规则，可以更好地维护美国等发达国家利益。

表1 不同时期自贸协定涉及的议题

（三）贸易协定与美国的政治诉求一脉相承

USMCA既有对之前美国签订的自贸协定内容的继承，又有契合新贸易形势的内容创新，充分体现了美国重构国际经贸规则的战略意图。在WTO多哈回合谈判迟迟不能取得进展、美国对发展与合作谈判主题日益不满、不愿看到多边规则对发展中国家过多关注等大背景下，美国政府在主导推进服务贸易协定这个多边规则的同时，将更多的精力放在了区域贸易协定谈判上，其代表即TPP和TTIP，其目的就是试图撇开WTO多边规则，重构美国主导的全球经贸规则。退出TPP后，USMCA更成为美国实践贸易新规则的主要阵地，该协定不仅继承了美国在TPP谈判中提出的一系列非传统议题，而且加入了宏观经济和汇率等新议题，其标准也得到了强化和提升。可以认为，USMCA不仅超越了WTO多边规则传统议题范畴，也高出了现有绝大多数区域自贸协定。因此，虽然特朗普执政后美国先后退出了TPP谈判和多个国际组织，对TTIP和TISA的后续谈判也没有展开实质性推动，但这并不意味着美国放弃了重构国际经贸规则主导权，而恰恰是在等着USMCA生效进而树立样板工程。[6]

三、美国主导的《美墨加协定》对中国带来的挑战

（一）削弱中国对外贸易优势

美国政府认为，贸易逆差尤其是中美贸易失衡是造成其国内就业机会减少、制造业衰落的主要原因。为此，美国政府不惜在2018年3月发动了中美贸易战，对中国出口到美国的有关产品大幅加征关税。虽然美国一再声称此举是为了遏制中美贸易失衡，但事实上美国不仅是要挑起贸易战，更伴随着科技战、人才战，目的就是要全面打压中国。因此，美国不仅把USMCA作为与欧盟、日本等国进行自贸协定谈判的范本，更希望将USMCA相关条款上升为区域自贸协定条款和国际经贸新规则，以便充分发挥美国等发达国家在技术等方面优势，削弱中国对外贸易优势。

（二）对中国企业“走出去”产生巨大影响

2018年8月美国总统特朗普正式签署了 《2019财年国防授权法案》，而《美国外国投资风险评估现代化法案》作为其中一部分也已正式成文。该法案进一步加强了美国家安全审查机制，尤其是重点关注并且区别对待来自中国的投资，未来中国企业赴美投资将遭遇更多的阻碍和风险。为了规避美国政府加征关税的压力，借助《北美自贸协定》，借道加拿大或墨西哥成为常用选择。但USMCA设定了大部分中国产品都难以达到的原产地规则高标准，使汽车、化学品、光纤、玻璃、钢铁等中国传统的对美出口产品普遍面临入场的重重困难。USMCA有多个针对中国的条款，对中国企业十分不公平。如该协定在与墨西哥双边投资争端附件中规定，两国间的投资仲裁不保护非市场经济国家国民控制的所有企业。再比如，USMCA第32章第10条规定，美墨加任意一方如果有意与非市场经济国家进行自贸协定谈判，必须提前3个月通知其他两个国家，在谈判中也要向其他两个国家提供尽可能多的信息，并在签字日期前30天提供协议文本进行审查，等等。[7]与TPP条款相比，USMCA除有2/3的章节与其存在重合外，还增加了诸多排他性条款，虽然这些条款都没有指明是中国，但每条都是为中国量身定制，这必然对中国企业“走出去”产生巨大影响。

（三）让中国融入全球化的成果大打折扣

随着USMCA的签订，以及其作为美国自贸协定新范式带来的后续影响，可能会让中国融入全球化的成果大打折扣。一方面，USMCA让中国面临再次入世的危机。USMCA签订生效以及美国将协定的核心内容作为与欧盟、日本自贸谈判的基础，给了美国主导重构全球经贸规则以更大信心。USMCA将使占全球经济总量55%的国家使用新的标准，并在很大程度上架空WTO多边规则，进而使中国入世后所做的各种努力付之东流。另一方面，USMCA加剧了中国重点领域改革的紧迫性。最为突出的就是USMCA中关于国有企业的条款，其表述更加具体、更加严格。中国国有企业在国内受到的优待如在贷款方面的优势将成为美国限制中国企业进入其国内市场的借口，严重影响西方国家对中国市场经济地位的认可。另外，USMCA中有超过一半的条款如劳工标准、环境问题等都是中国自贸协定战略中从未涉及的，很多都超过了中国经济发展水平范畴。[8]如此一来，中国不得不进一步加快相关重点领域改革步伐，以提高对新标准的适应能力。

四、对策建议

（一）努力打破美国的围堵

一是加快启动与欧盟的自贸协定谈判。当前，欧盟与美国依然有着众多的贸易分歧。一方面，美国指责欧盟对美顺差居高不下，欧盟对其市场的保护伤害了美国汽车厂商的利益，阻碍了美国农产品进入欧盟市场；另一方面，欧盟则认为美国在英国脱欧中发挥了负面作用，此外包括美国对地理标记保护的不重视以及美国的药品安全标准等也让欧盟十分不满。[9]对此，中国应进一步强化与欧盟的经贸合作，尽快启动中欧自贸谈判。二是日本是中国的近邻，应通过中日韩经贸合作机制以及在东盟10+3等平台，让中日双方展开更进一步的经贸合作。积极推动中日韩自贸协定谈判，避开USMCA约束。[10]当前，中国对外签订生效的自贸协定标准还比较低，在五类受关注议题中，中国涉及的还不多（如表2所示）。

表2 中国签订的部分自贸协定涉及五类受关注议题的情况

（二）加快推动WTO改革

毫无疑问，以WTO为核心的多边体制更加符合发展中国家利益，加入WTO为中国成长为全球第二大经济体发挥了重要作用。作为WTO多边体制的受益者和广大发展中国家的代表，中国应维护好WTO体制，加快推动WTO改革。一方面，积极做出外交努力，将更多国家尤其是发展中国家拉回到谈判桌前来。多哈回合谈判迟迟不能取得进展、WTO低效率的运行机制、美国的有意“冷落”，导致WTO改革陷入停滞。中国应发挥自己的国际影响力，引导各方放下分歧，充分认识到多边机制的重要性，积极参与到WTO改革中来。另一方面，与发展中国家进行广泛沟通，统一立场和步调，并与主要发达国家开展对话。在此基础上，提出WTO改革的中国方案，实现对各方利益的兼顾，为WTO改革取得实质进展贡献力量。

（三）加快推进“一带一路”建设

“一带一路”沿线有65个国家，经济总量占全球的21%，可以极大程度为中国企业提供对外贸易机会。2019年，中国与沿线国家的货物贸易额达到1.3万亿美元，在中国对外贸易总额中的占比为29.4%，对沿线国家的投资达到150.4亿美元，占比进一步提高，重要性不言而喻。应加快推进“一带一路”建设，为中国赢得更大国际市场。一方面，要加快“一带一路”建设的推进速度。围绕第二届“一带一路”高峰论坛确立的共建“一带一路”、产能合作、第三方市场合作等文件，加强与沿线国家政府的谈判，推动更多的项目尽快落地。特别是要加快“一带一路”沿线国家基础设施建设，为中国与沿线国家经贸合作奠定基础。另一方面，提高与沿线国家的经贸合作水平。扭转单纯以货物贸易为主的贸易方式，努力提升服务贸易比重。在能源、资源贸易基础上，鼓励中国企业“走出去”，在沿线资源禀赋比较突出的国家进行产能投资，发展当地能源和资源加工业，为双方经贸合作加上保险，同时通过帮助当地经济发展增加对方对“一带一路”建设的信心。[11]

（四）加快改革步伐

2018年3月起爆发的中美贸易战让我们看到中国经济发展和对外贸易的弱点。唯有深化改革，在竞争中壮大关键行业，才能让中国在与美国的竞争中有更充足的底气。要以此为契机，加快改革步伐。一是以国内自贸试验区为基础，及时总结经验教训，加快推广负面清单做法，不断缩减负面清单项，提高中国贸易投资自由化、便利化水平，持续改善中国营商环境，提高中国市场的吸引力。二是加快转变政府职能，建设服务型政府。将放管服改革推向深入，加快垄断行业的改革和开放，巩固市场在资源配置上的决定性作用，实现中国经济持续健康发展。