国库集中支付业务开展情况调查与思考——以青海省海西州为例

推行国库集中支付制度，能够确保各级财政预算管理更加规范、透明，财政支出流程更加优化，推动财政预算资金安全、高效运用。从近几年的实践看，财政国库管理制度改革取得了积极成效，但问题也逐渐凸显。为深入了解实际，中国人民银行海西州中心支行对辖内各地区国库集中支付业务开展情况进行了专题调研。

一、海西州国库集中支付改革成效

自2006年起，海西州开始实施国库集中支付改革，经过十多年的努力，国库集中支付业务进展效果好，预算单位集中支付业务覆盖率达100%；全辖除州本级外，德令哈、格尔木、茫崖三个县级市，天峻、都兰、乌兰三县及大柴旦行政委员会以及格尔木昆仑经济开发区管委会预算单位集中支付业务覆盖率达100%。各地财政将集中支付业务分摊给商业银行（含邮政银行）办理。截至目前，海西州集中支付代理银行35家，2019年，办理集中支付业务450528笔，实拨3620笔。实施国库集中支付改革取得了明显经济效益和社会效益。

（一）增强了财政资金调控能力，改变了财政资金分散存放预算单位账户的局面

过去预算单位用款计划批准后，国库根据财政支付指令要一次性将资金拨入预算单位银行账户，一方面形成财政资金分散存放，另一方面造成国库资金不足，调度困难。实施国库集中支付后，实现了预算单位用款计划与资金拨付相分离，使预算单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余存放在国库或国库集中支付专户。从海西州全辖国库库存看，2005年底库存为0.56亿元，2019年底上升到41.84亿元，上涨74.71倍。

（二）提高了财政资金支付效率

实施国库集中支付后，财政资金直接支付到最终收款单位，不再通过主管部门及预算单位层层转拨，缩减中间环节，单位未使用资金结余在国库，资金调度更为便捷，资金支出更加及时，最终收款单位收到可用资金提前了3-5天。

（三）加大了财政资金运转透明度

实施国库集中支付后，财政资金不再拨付到预算单位账户，资金直接支付到最终收款单位，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低。随着部门预算改革的实施，预算更加细化，起到了从源头预防和遏制腐败的作用。

二、现行国库集中支付制度存在的问题

（一）“单一户”不单一，集中支付制度基础不牢固

“国库单一账户”是国库集中支付制度的基础，但在具体业务中，个别财政部门除在人民银行开设单一账户外，在商业银行另设财政和收入过渡账户。虽经多次清理，但多头重复开户、随意开户、资金管理分散、过渡账户数量多且种类繁杂等现象依旧突出。据统计，2019年，海西州共办理存量资金入国库64.41亿元，占国库一般预算收入的37.99%。大量财政资金游离国库之外，削弱了国库单一账户的核心地位，财政及相关部门很难全面、及时、准确掌握财政资金总体情况，财政资金的统筹管理不到位，埋下了一定的金融风险隐患。

（二）业务流程不规范，影响资金的及时支出

目前，集中支付代理银行是国库“间接”支付的主要做法，海西州国库集中支付采取“先支付后清算”的方式，即：财政资金先由商业银行代为支付，再向人民银行进行清算。与人民银行国库直接支付模式相比，“间接”支付不仅增加了资金结算环节，拉长了资金支付链条，对财政支付效率也带来一定影响。同时，在具体业务操作中还可能引发超库款余额支付等情况的发生，产生透支风险。

(三)国库监督滞后，预算执行监督有所弱化

调查发现，在“先支付后清算”的业务处理模式下，国库监督职能发挥受制约。

一方面，集中支付代理银行取代了人民银行国库部分职责，人民银行国库部门成为单纯的清算机构，严重弱化了对财政资金的监督管理职能。同时，商业银行处于财政资金支付前沿，基于其代理身份和地位，很难要求其对财政资金运行及使用的合法合规性进行监督管理。

另ー方面，国库处于事后被动地位，难以及时、全面掌握收支明细，业务流转到国库时，支付行为已经发生，国库只能被动进行事后处理。尤其是授权支付方式客观上增大了预算资金违规使用的可能性。得到授权的预算单位可以在授权金额内自主支付预算资金，指令代理银行向其指定的账户划转预算资金，无论资金使用是否合规都能得到实现。

(四)商业银行代理机制不健全，存在一定风险隐患

一是吸收财政专户存款成为商业银行主要的利益动机，部分银行机构为争取代理集中支付业务代理资格及财政账户，违规向财政和预算单位开设账户，增加存款。

二是财政部门未及时支付代理费，易引发道德风险。调查发现，近几年各级财政未向代理集中支付业务银行支付代理业务费用，银行也未主动向财政提出申请。

三是各地集中支付业务由当地银行分摊办理，代理国库集中支付业务在商业银行业务体系中比重小，商业银行对其重视程度有限，内控管理存在诸多薄弱环节。如，业务人员变动频繁，账务处理“一手清”内部监督管理缺失等因素，存在操作风险。

三、优化国库集中支付制度的意见和建议

针对目前国库集中支付制度中存在的诸多问题，现提出如下意见和建议：

（一）进一步完善集中支付制度体系

一是在《预算法实施条例》等法律法规的修订中，建议强化人民银行经理国库职能，明确国库监督主体的法律地位和职责权限。

二是贯彻新《预算法》和财税体制改革方案的总体要求，区分情况、分类处理，有效解决财政专户问题；全面清理财政专户和预算单位账户，对不符合规定的，坚决予以撤销，资金纳入国库单一账户；按照有关法律法规设立财政专户的，原则上在国库设立，通过在国库单一账户下设置子账户的方式，满足核算需要；对极其特殊需要在商业银行设置财政专户的，应严格限定条件和范围，并且建立账户报备和资金收支监测制度。相对于商业银行，人民银行国库不追求营利，业务更独立，而且它是《中华人民共和国预算法》指定办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付的专门机构，业务控制体系更加完善，更有利于保障财政资金安全。

(二)优化集中支付业务办理流程

进一步完善现行集中支付业务流程。改变“先支付，后清算”模式，采用“先审核，后支付，再清算”的方式，在商业银行办理集中支付业务前，先将支付信息提交到中国人民银行国库进行审核，在此基础上，逐步扩大国库直接支付的业务范围，先是财政直接支付，再拓展到预算单位授权支付，最终实现国库直接办理支出业务，即所有政府支出由国库单一账户直接拨付给最终收款人。

（三）加快财政集中支付无纸化系统推广应用

继续深入推行国库集中支付制度，推动各级财政预算管理更加规范、透明，财政支出流程更加优化，确保预算资金安全、高效运用。

一是增强财政部门内部业务审核，对预算执行操作中的随意性形成有效管控。

二是电子无纸化支付系统实行财政、人民银行、代理银行间联网，支付信息共享，避免手工录入支付信息和单边的不对称现象，进而有效促进财政支出公开、透明，各级预算管理真正步入法制化、规范化轨道，财政、国库应积极推广无纸化系统应用。

（四）加强集中支付代理银行管理

财政、国库联合建立对代理银行的考核机制，加大集中支付代理银行的管理，有效防止集中支付代理银行账务处理“一手清”内部监督管理缺失等问题的发生，根据代理银行业务办理情况及时支付业务费，对考核问题较多的银行取消代理资格。