司法责任制背景下加强审判质效管控的方法与路径

山东法官培训学院课题组

2019年11-12月份，山东法官培训学院课题组对全省法院审判质效指标进行了较为深入系统的分析。在此基础上，赴济南、青岛、临沂、东营等地审判质效较好的中院和基层法院，了解其加强审判质效管控的经验做法，并针对审判质效管控中存在的问题进行了座谈；同时以个别访谈的形式与员额法官、业务庭长及副院长共20余人进行了交流，发现了一些值得关注的问题，并提出相应的意见建议。具体如下：

一、院庭长对个案监督管理存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.副院长、庭长对个案监督管理严重缺失。在落实司法责任制改革过程中，各级法院没有正确处理充分放权与有效监管之间的关系，在副院长、庭长这一层面对个案监督严重缺失，导致审判委员会频繁召开。有的法院每周召开两次，甚至晚上加班。由于审判委员会的主要精力放在讨论个案上，因而无暇讨论审判工作和总结审判经验，削弱了审判委员会的其他功能。

2.由于监督权限边界不清，导致副院长、庭长不会监督。审判实践中，各级法院对于副院长、庭长个案监督的权限模糊不清，如对事实认定是否需要监督以及如何监督，裁判观点是否需要监督以及如何监督等等，最高人民法院相关文件也未明确。有鉴于此，在承办法官没有主动提请监督的情况下，副院长、庭长不便于监督，也不会监督。

3.部分庭长不愿监督。在对基层法院业务庭长（含基层法庭庭长）的访谈中，多数人认为，司法责任制改革后取消庭长对判决的签发制度，虽然少了一道复检程序，案件质量短期内会有所下降，但这是改革带来的阵痛，从长远看，随着员额法官的专业化、精英化，此种局面会逐渐改观。他们认为，院庭长审判监督职能应当体现在审判程序事项，对个案的监督应当逐渐弱化，过度的监督容易形成法官的惰性心理，降低其责任心，不利于法官素质的提高。

4.部分副院长、庭长不敢监督。有些副院长、庭长和员额法官对司法责任制的理解和认识存在偏差，将去行政化等同于去监督管理。有的员额法官认为我的案件我做主，对副院长、庭长的监督管理产生抵触情绪，导致副院长、庭长的不敢监督；而副院长、庭长认为，他们与承办法官意见不一致仅仅涉及价值取向，很难说清对与错。对此，副院长、庭长没有决心和信心进行监督，也不敢监督。

5.副院长、庭长并未实质办理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作意见》（试行）（法发［2017］10号）第2条规定，各级人民法院院庭长应当根据分管的审判工作，结合专业背景和个人专长办理案件，重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。相应地，各级法院制定了院庭长办案工作意见，并规定院庭长除了办理“四类案件”之外，还办理发回重审案件。但实践中院庭长并未实质地办理“四类案件”和发回重审案件，多数法院的院庭长仅办理简单案件和速裁案件，甚至挂名办案。

（二）建议

1.完善立法，确立院庭长个案审判监督管理机制。目前院长、副院长、庭长对个案的监督管理权仅规定在最高法院相关司法文件中。如果将其纳入立法，明确院长、副院长、庭长对个案审判监督管理的职责权限，以及不履行该项职责的法律后果等，可以为其行使个案审判监督管理权提供法律依据和保障。

2.明确副院长、庭长应当监督管理的案件范围。各级法院应当根据2018年《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制实施意见》的精神，确定本院院长、副院长、庭长对个案进行监督管理的案件范围，不应仅限于“四类案件”。如有的法院因驳回起诉、驳回诉讼请求的案件发改情况突出，因而规定此类案件由副院长、庭长进行监督。

3.建立副院长、庭长个案监督启动机制。立案庭根据立案登记情况判断出属于院庭长监督案件后，应在三个工作日内提请院庭长监督管理，并在办案平台统一标识。承办法官在案件审理过程中，发现属于院庭长监督的案件，应当在三个工作日内向院庭长汇报，提请接受监督管理，并在办案平台上留痕。纪检监察部门发现法官确有违法审判行为的，应在三个工作日内提请院庭长监督。副院长、庭长可以要求独任法官、合议庭在指定期限内报告属于本人监督案件的进展情况和评议结果。副院长、庭长对独任法官、合议庭拟作出的裁判结果有异议的，有权召集专业法官会议进行讨论，但不得强令独任法官、合议庭接受自己的意见或者直接改变独任法官、合议庭的意见。

4.明晰院长、副院长、庭长对个案监督的权限。“让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”，是司法责任制改革的目标原则。建议各级法院以此为核心，明晰独任法官、合议庭的职责权限以及院长、副院长、庭长对个案监督管理的权限。（1）独任法官、合议庭应对案件的事实认定、法律适用及审判纪律等问题全面负责。（2）副院长、庭长对个案监督的权限；第一，监督独任法官、合议庭对案件事实进行全面审查，但不应对案件事实负责；第二，根据独任法官、合议庭提供的事实认定结果对案件的法律关系及法律适用问题进行判断；第三，如果独任法官、合议庭与副院长、庭长就案件的审理过程或者评议结果有异议的，副院长、庭长有权召集专业法官会议进行讨论；第四，专业法官会议仅对独任法官、合议庭提供参考性意见。独任法官、合议庭不采纳专业法官会议一致意见或者多数意见的，应当在办案系统中标注并说明理由。副院长、庭长认为有必要提交审判委员会讨论的，应当按程序将案件提交审判委员会讨论。（3）院长（审判委员会）主要对案件的裁判规则事项进行监督。如判决可能形成新的裁判标准或者改变上级人民法院、本院同类生效案件裁判标准以及新类型案件的法律适用等。

5.副院长、庭长应当实质办示范案。在行政管理职能没有有效分流、弱化的情况下，目前比较符合实际的做法是以“确有必要”为原则，规定年度内院庭长集中精力办理若干件具有示范指导意义的案件，既发挥其在统一裁判尺度、驾驭庭审和规范裁判活动中的指导和引领作用，又能通过实质办案保持较高的司法能力，更好地行使审判监督管理职责。

二、审判质量方面存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.全省半数以上法院发改指标居高不下。（1）2019年1-12月10日，全省基层法院本院上诉案件被改判率平均10.47%。84个基层法院本院上诉案件被改判率在平均数以上。最高的基层法院为27.03%。2019年1-12月10日，本院上诉案件被发回率平均4.72%。82个基层法院本院被上诉案件发回率在平均数以上。最高的基层法院为15.57%。（2）2019年1-12月10日，各中院二审改判率平均10.10%，有12个中院超过平均水平。最高的中院为15.54%。二审发回率平均4.61%，有9个中院超过平均水平。最高的中院为11.17%。

2.事实问题仍是案件发改的主要原因。以民间借贷案件为例，在2018年全省法院1293件民间借贷二审改判案件中，因证据真实性、关联性以及证明力的判断不足而改判占民间借贷改判案件43.93%，因应查清而未查清相关案件事实而改判占民间借贷改判案件41.14%，因证据分析和事实认定思路不清导致案件事实认定不当而改判占民间借贷改判案件25.67%（相互之间有交叉），因法律适用不当而改判仅占民间借贷改判案件9.12%。

3.同案不同判的现象依然存在。通过对2018年度全省发改案件评查发现，机动车交通事故责任纠纷案件中，一、二审法院适用的赔偿标准不同之情形较为突出。访谈中，员额法官、庭长、副院长们纷纷表示，同案不同判的现象在各地法院均不同程度地存在，且伴随着“繁简分流、轻重分离、快慢分道”工作的进一步推进，在今后一段时间内会持续存在。实践中，有责任心的法官凭着一种自觉，遇有疑惑时会主动与其他团队沟通。也有部分法官机械地理解司法责任制改革的目标原则，认为谁的案子谁做主，即使有疑惑也不主动与其他团队沟通，制度上又缺失约束机制，这是造成同案不同判的主要原因。

4.个别判决明显违反法律规定。通过对2018年全省法院发改案件评查发现，个别二审判决结果明显违反法律规定。如当事人在合同中约定了房屋抵押条款，但抵押物未办理登记，依照法律规定该抵押权不发生效力。在（2018）鲁08民终1083号民事判决中，二审法院认为，该案中抵押权成立，“狄中勤应当先就该物的担保实现债权”。再如（2018）鲁09民终3403民事判决、（2018）鲁03民终238号民事判决二审法院均支持了刑事案件受害人的精神损害抚慰金请求，违反了法律及司法解释的规定。访谈中，部分二审法官表示，他们在审理上诉案件中也发现了个别一审判决明显违反法律规定的情形。由于一审判决不一定是生效判决，不排除某些法官为了达到一定的目的或者实现某种利益，因而作出违反法律规定的裁判。

5.省高院再审改发率上升，各中院二审监督功能弱化。有些中级法院为了降低二审改判率，采取提高二审维持率的做法，这不仅导致省高院本院再审提审收案数上升，而且导致省高院再审改发率也呈现上升趋势。2018年省高院当事人申请再审收案10586件，本院提审或决定再审为815件；2019年省高院当事人申请再审收案10110件，本院提审或决定再审为1063件。与上年相比，虽然当事人申请再审收案下降4.5%，但本院提审或决定再审上升10.04%。2018年省高院再审改判率为26.33%，发回重审率为8.19%；2019年省高院再审改判率30.48%，比上年增长4.15个百分点；发回重审率20.53%，比上年增长12.34个百分点。上述数据可以表明各中院二审监督功能有弱化的趋势。

（二）建议

1.探索类案类判机制，实现类案法律适用统一。各级法院可以根据本院案件构成情况及法官专业特长、审判能力等因素组建专业化审判团队，专门办理案件类型相对集中的一类或几类案件。在大量办理某类案件的基础上，摸清掌握类案各项争议要素，对于重大疑难争议要素报请专业法官会议或审判委员会统一裁判观点；对于规律性强、重复性高的争议要素经过充分研究、论证、检验，夯实裁判观点，针对每一争议要素相继制作裁判文书说理模板，在系统自动生成裁判文书基础上，直接引用说理模板进行说理，可以有效避免类案不同判的现象。（附件：临沂中院分调裁审工作室员额法官设计的判决说理模板“保险人是否对增驾实习期驾驶免责的问题”）。

2.建立发改案件研判沟通平台，加强审级监督指导。针对发回、改判案件建立三级法院研判沟通平台，上级法院将发改案件信息及时导入平台，对发回、改判的案件按照案由进行汇总，提取每类案件发回与改判的原因。同时，原审法院针对发回、改判案件通过该平台进行沟通交流，法官在检索时即可查询同类案件发回与改判的主要原因、上级法院的意见建议等等。通过该平台，一审法院可以就相关问题进行审慎判断，二审法院可以加强审级监督与指导。

3.完善专业法官会议制度，发挥其统一裁判尺度功能。（1）明确专业法官会议职能定位。专业法官会议的核心功能就是对疑难复杂、新类型案件提供咨询意见，通过制度设计将专业法官会议作为提交审判委员会讨论的必经程序。（2）完善配套制度。落实专业法官会议会前过滤机制，建立专业法官会议总结归纳机制，定期对类案裁判规则进行归纳总结，并以适当方式公布，达到总结审判经验统一裁判尺度的目的。此外，上级法院专业法官会议归纳总结的裁判规则，应及时向下级法院通报，为下级法院审理此类案件提供参考。

4.加强分级分类培训，实现辖区内裁判标准统一。建议省高院相关业务庭针对各类案件中的疑难问题，以各中级法院相对应的审判团队长为培训对象，定期组织培训；各中院相关业务庭以基层法院相对应的审判团队长为培训对象，定期组织培训，以提高本辖区内审判团队长的司法能力，确保辖区内裁判标准的统一。

5.完善立法，确立审判责任的认定和追究机制。2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第四项，对审判责任的范围、审判责任的承担及违法审判责任追究程序进行了较为明确的规定，但这些规定操作性较差，实践中难以落实。建议将审判责任的认定和追究机制纳入民事诉讼法的立法范畴，明确违法审判责任的情形、发现与认定程序、违法审判责任后果及责任追究的主体，以严格审判责任，提高审判质量。做到有法必依、违法必究。

三、审判效率方面存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.民事一审速裁团队未能真正实现简案快审。（1）平均办案周期过长。2019年1-12月10日，全省各辖区民事一审速裁团队平均办案周期为59.29天，用时最长的某中院辖区为80.01天；15天内结案比为20.58%，最低的两个中院辖区分别为8.52%和8.55%。（2）速裁团队办案占比不高。2019年1-12月10日，全省各辖区民事一审速裁团队办案数占辖区内所有民事一审案件比平均为16.03%，东营辖区最高为32.75%。

2.要素式审判方式推行中流程简化效果不明显。一是没有真正理解要素式审判模式的内涵。一些法院把要素式审判模式等同于诉讼要素表的填写及对所填写内容的简单归纳。实质上，要素式审判的关键在于庭前程序与庭审程序的科学分工，法官助理与员额法官之间的科学分工。二是有些法官助理尚不能有效地组织庭前会议，没有真正地提取有价值的要素，甚至遗漏要素，不能准确归纳案件争议焦点等，难以实现通过分工协作提高审判效率的目的。

3.超审限问题依然严重。2019年1-12月10日，全省法院刑事、民事、行政超审限案件共计29885件。其中：民事超审限27107件，占比达90.70%；民事简易程序超审限22605件，占民事超审限案件的83.39%。某中院辖区超审限案件高达5527件，占全省超审限案件18.49%。

4.上诉案件的办案周期较长。2019年1-12月10日，山东省高级人民法院及18个中院（含铁路法院、海事法院）共收案221331件，同比上升7.10%，占全省收案总数的11.89%。从案件规模上看，上诉案件审判质效对全省法院审判质效的走向具有较大的影响力。2019年1-12月10日，山东省高级人民法院及18个中院（含铁路法院、海事法院）平均办案天数63.54天。其中，某法院办案天数高达114.90天。2019年1-11月份，某中院分调裁审工作室共受理民商事案件1316件，审结1100件，结案率83.58%，平均办案周期29天。

（二）建议

1.构建具有活力和协作能力的审判团队。（1）科学定岗，人案匹配。①优秀法官或办案标兵办理速裁案件，能够做到又快又好；②从事审判工作十年以上的中青年法官对于智能化管理接受较快，且精力充沛，积极性高，综合考虑其自身专业特长、审判能力等因素，对其合理定岗，或命名为法官工作室，或设立类案专审团队，可以发挥其高效的优势；③审判实务经验丰富的法官，可以专门负责审理疑难复杂案件，发挥其资深的优势。（2）双向选择，高度自主。团队组建打破综合部门和审判部门，执行部门以及派出法庭等部门界限，采取双向选择或自由组合的方式，充分尊重各成员的意愿，可以形成内部协作顺畅、相互配合愉快的工作环境，有效增强团队的凝聚力和协作能力。（3）职责清晰、分工明确。明确各类审判人员的职责范围，细化明确团队内员额法官、法官助理、人民调解员或行业调解员、书记员的角色定位、职责分工、目标要求，有序地开展诉调和速裁工作的深度融合，极大地缩短办案天数。（4）知人善用、发挥其长。团队长如果善于挖掘每个成员的潜力，发挥各自的优势，可以形成强大的合力，实现审判工作的最大效率。

2.准确把握要素式审判方式的实质，在与智慧法院的深度融合中提高审判质效。（1）在正确理解要素审判真正内涵的基础上，对庭前程序与庭审程序各自的功能定位进行明确，并细化分工。由法官助理组织召开庭前会议，固定无争议点，归纳争议焦点，进行庭前调解。法官在开庭时对无争议的要素适当陈述后直接确认，着重围绕争议焦点进行审理，简化法庭调查程序。（2）要素式审判方式与智慧法院建设深度融合。莒南法院将要素式审判与智慧法院建设相结合，与软件公司合作研发了“莒南法院要素审判智审系统”，可资全省法院借鉴。第一，该系统运用信息化手段实现了将起诉状、双方要素表、庭前会议笔录、庭审笔录、合议笔录与裁判文书等关键内容的智能识别、链接、提取和靶向粘贴，可形成近80%相似度的裁判文书初稿；第二，该系统以科技手段强化了各审理环节的“留痕”，确保审判权力运行更加阳光。（3）加强司法辅助人员审判业务素养的培养和提升。尤其是加强事实认定、法律适用、调解、裁判文书制作等能力的培养。

3.从源头上预防超审限现象。黄岛法院在案件管理方面，依托审判云平台，进行部分个性化功能开发，既可以提高审判效率，又可以从源头上预防超审限现象，其经验值得借鉴。（1）按照“多结多分、结出递补”的方式进行分案，防止各团队“库存积压”现象。（2）团队之间案件自动调流。如果团队人均未结案数超过一定比例，新收案件系统自动调流至案件最少的团队，可以有效解决超12个月案件边清边积问题。（3）团队内实行随机分案，杜绝案件数量不均、难易不均、选择性办案等人为现象。（4）绩效考核加大超审限、超12个月和超18个月案件扣分力度。

4.优化民商事上诉案件办案流程。借鉴江苏高院以及我省部分中院的经验做法，中级法院对于以下当事人不服基层法院一审裁判依法提出上诉的案件，一般可以适用快速审理方式：（1）不予受理、管辖权异议和驳回起诉的上诉案件；（2）一审法院采用速裁方式审结的案件；（3）符合《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第330条规定的当事人提出的上诉请求明显不能成立的案件；（4）其他可以适用快速审理的案件。

建议省高院根据《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（实行）》等有关文件规定，统一制定印发《中级人民法院民商事上诉案件办理流程》（试行），优化办案程序。