对公共信托理论的批判性思考

曾婧洁

江南大学法学院，江苏 无锡 214122

公共信托以私法上的信托关系为基础，是对信托制度的发展与再创造，二者拥有最核心的相同点，即围绕信托财产建构一种“委托人——受托人——受益人”之间的三方关系。公民出于对政府的信任，将与其生存密切相关的环境共有财产委托给政府；政府接受公民的委托成为受托人，为受益人的利益与特定目的，即保障现代人与后代人共同利益的目的，对特定的自然资源进行必要的保护与管理，并且社会公众也可以出于公共目的和用途合理地利用信托财产。这一理论不仅在美国得到发展和广泛应用，而且对我国环境法的理论研究和发展产生了重大影响；辩证地看待公共信托理论，亦可以使我们对环境权有一个更清晰、更准确的认识。

一、信托前提无法存在

信托关系围绕信托财产形成，信托财产即是公共信托理论的核心与前提，公共信托理论的支持者主张将公共信托的客体扩展到所有环境要素和自然资源，将它们视为所有社会公众的共同财产，保护环境、合理利用自然资源即是为全人类的生存与发展创造必要的条件。问题在于，“信托财产”是否可以是环境资源，公共信托理论提出的公众将环境“托付”给政府的行为又是否能够存在？

要成为信托财产一般需要具备两个特点：一是可转让性，二是可支配性。对委托人社会公众来说，其并不拥有环境资源的所有权或占有权，环境作为自然界客观存在的实体，不以人的意志为转移。尽管在法律上具体的土地、林木等可以被视为人类所有的财产，但公共信托理论试图覆盖的整个生态系统、人类生存环境，则是无法为人类所拥有的“财产”。人类在良好的环境中才能够生存，随着技术的进步，人类也开始从环境中获取额外的经济利益；但这并不意味着地球环境已经成为为人类所拥有且受其控制的财产。公共信托理论只解释了为什么公民能够对作为无主物的空气、水、阳光等环境要素主张权利，但却不能被用来证明公众已经拥有这些环境要素。如此，公众又有什么权利与能力将其作为信托财产而转让呢？可见，环境作为信托财产并不具备可以转让的属性。

同样，对受托人政府来说，其也没有权利与能力直接控制、支配环境，政府履行其在公共信托中的义务，只能通过对公民环境行为的管理来实现，政府可以采取作为或不作为的方式，促进环境的保护或恢复，但这并不能被称为是对环境的支配。因此，环境作为信托财产也不具备可支配性。

综上，公共信托需要围绕信托财产构建三方关系，信托财产作为公共信托理论的前提，却在可转让性与可支配性上出现了缺陷。信托财产如果无法被成功转移或转让，信托首先就无法有效设立；而受托人无法控制或支配信托财产，其又如何履行信托义务与责任？如何实现保障受益人利益的目的？因此，我们认为将环境资源作为信托财产，这一信托前提是虚无的，无法证成的。

更重要的是，我们必须对地球环境资源有正确的态度与认识，将其视为“财产”的观点，仍然是人类中心主义的，即便加上“公共”或“公益”二字，本质上还是以人类的利益为视角。环境即是如此，它无法、不可能、也更不需要被信托，人类对自我的约束，将是我们对待环境的最好的方式。

二、信托受托人虚设

信托关系的主体——政府，作为“受托人”却不受信托关系的约束。因为对受托人而言，在信托关系中其最重要的利益就是“受托人”这一主体资格，在其中受托人处于核心地位，当他不能切实履行受托义务时，委托人可以解任受托人。而在公共信托理论中，它只强调了作为受托人的政府，为实现整体社会大众的环境利益，应承担管理和保护环境资源的义务；至于出现政府未能充分履行受托义务等情况时，政府是否需要承担被终止托付的后果，则鲜有人提及，但这是理应被包含在公共信托逻辑当中的。也即，作为委托人的全体社会公众，他们有权请求受托人政府履行义务，也有权要求终止信托、改换受托人。

但实际情况却是，政府在管理、保护环境上所起的作用仍然是十分有限的，其对信托义务的履行，也不能做到很全面。

虽然政府作为信托受托人，在环境方面所作的努力不一定令民众感到满意，甚至受到很多批评，但没有人会说要收回政府在公共信托中环境保护管理受托人的身份资格，或将环境管理事务转而委托别国政府。换言之，政府在公共信托中“受托人”的主体资格并没有被剥夺的可能性。

尽管，政府也会因为环境管理上的过错或失误而受处罚，但这并不属于严格意义上对政府受托人主体资格的约束。因为这里的处罚只是针对政府的某个特定部门或政府工作人员的，而公共信托中作为受托人的“政府”指代的则是具有国家公权力特征的整体的政府，并不是指它的某个部门或分支。所以处罚的约束力只是有限的，甚至不能说是有效的，因为处罚并不会改变政府在公共信托关系下担任的最根本的角色，即受托人。

综上，无论是民众基于信任而委托政府管理环境，还是民众对政府治理环境丧失了信任，政府始终承担着环境管理受托人的职责。政府在环境管理中的权力，也是政府维系其自身存在的一种手段，公共信托理论只是试图在学理上解释政府环境管理权力的正当性，而并没有在实际上赋予政府此种权力，也就不会实质性地影响政府对此种权力的把控。

该理论只是虚设了一个“受托人”，政府在公共信托中并不受信托关系的约束。因为信托的一个本质属性就是受托人要主动履行信托义务与责任以确保受益人的利益，当未尽受托义务时，委托人有权选择撤销先前的委托，更换新的受托人。但在环境保护领域，将政府视为受托人时这一本质属性则无从体现，这便是公共信托理论对比传统信托制度而言存在的逻辑缺陷。

三、我国政府环境管理权力面临的正当性问题

在我国，立法是政府权力的主要来源和依据，立法也已经为政府管理、保护环境的权力谋得稳定的地位和法定化的生存空间；当前环境行政权力面临的，更多是社会的支持和认同问题。近年我们在国家层面提出的生态环境战略政策，亦是为了提升政府的环境治理能力，提升民众对政府环境治理的满意度，以此获得更多社会公众对政府处理环境事务的支持与信赖。服务社会环境治理、促进整体生态环境利益的实现才是政府的核心任务，也是政府获得自身环境管理权力正当性的根本方法。政府应当通过加强环境治理能力建设，提高效率改善效果，用实实在在的环境治理成果证明自身的作用与价值，避免由于社会公众的不信任而使已有的正当性基础被减损，甚至最终完全丧失。

因此，我国并不存在用公共信托理论解释政府权力的现实需求，其论证对于我国而言更多只是在逻辑意义上的成立，并不能十分有效地解决当前政府环境管理权力存在的正当性危机。

四、强调政府环境管理职责的局限

一方面，政府在环境保护领域发挥着主导作用；但另一方面，环境问题整体性与复杂性的特点也决定了单纯强调政府在其中的职责是远远不够的。

在我国，一方面，国家越来越重视环境问题，环境保护部门开展了许多环境治理活动，环境保护支出也在逐年增加；另一方面，我国环境问题总体来看仍不容乐观，个体、企事业单位破坏环境的事件仍时有发生。

实际上，单纯依靠政府治理、关闭污染企业，或发布新法令是解决不了环境问题的；我们还必须从更深层的人类社会改革中入手，其中包括对经济发展方式、社会结构以及民众意识的根本变革。我国现有的“生态文明建设”“可持续发展观”“循环经济”等革新，即是引入多方社会主体参与、从多领域解决环境问题的实践。而这也正是公共信托理论的局限所在，它只强调了政府所应发挥的作用，在有限的程度上呼吁公众关注自己环境权利，却缺少了对公众环境义务的论述与重视。社会各主体都对自身所处的环境共同体负有不可推卸的责任，都有义务为环境保护有所克制与付出，而这也是公共信托理论只强调政府环境管理职责的局限所在。