食品安全追溯监管的困境与出路

郭传凯

一、传统风险规制的局限性与食品安全追溯监管的重要性

伴随着食品生产的专业化、分工化以及食品产业链的不断延伸，现代社会食品安全风险逐渐展现出以下特征：首先，食品生产企业在产业链中的主导地位决定了食品安全监管存在严重的信息不对称，在此背景下新兴技术在食品生产领域的应用以及食品生产相关知识的前沿交叉性加剧了风险信息的不可知性；①以近年来出现的人工合成食品为例，食品加工领域新技术的运用展现了如下的特点：（1）集约化，食品领域的技术开发与应用相较于人工智能或航天科技等领域并不需要大规模的设备与大量的资金即可实现；（2）分散化，食品安全领域不同领域的不同经营者往往进行分散化的研究；（3）非连续性，食品加工领域新技术的开发与应用并不太关注后续风险的问题；（4）不透明性，新兴技术的开发与应用一般不被社会公众所熟悉。其次，不同行业、不同环节的风险具有多样性，某一特定弱风险在监管缺失的状态下很可能在短时间发展成波及范围较广的强风险，多样性与变动性共同为食品安全监管造成了严峻挑战；再次，食品安全风险是一种典型的系统性风险，不同经营行为之间，不同生产环节之间甚至不同产业链条之间相互关联，以致单一风险因素很容易演变为威胁多元利益主体的系统性风险；②See Ortwin Renn & Andreas Klinke， Systemic Risks： A New Challenge for Risk Management， 5 EUR.MOLECULAR BIOLOGY ORG. REP. 41（2004）.最后，转基因食品等新兴技术产品的不确定性导致现代食品安全技术运用的两面性，技术的创新与应用不应当被轻易禁止。此外，食品生产作为影响国计民生的重要领域，其规制活动必然受传统因素的影响。基于“体验——情感”式风险认知模式的社会公众容易左右监管机关的政策目标或具体的规制活动，③对公众风险认知模式的总结，参见戚建刚：《风险认知模式及其行政法制意蕴》，载《法学研究》2009年第5期。这在一定程度上加剧了食品安全风险规制的难度。食品安全风险的上述属性致使传统风险规制出现局限性，亦决定了食品安全追溯监管的重要性。

（一）传统风险规制的局限性

传统规制依赖事前与事后的二元模式应对相应风险：对认知程度较高、危害相对明确的风险，采取事前预防模式，直接禁止相应的风险活动或相关产品进入市场；而对尚未认知清楚的风险，只有当损害后果出现时才可予以相应的处罚。事前预防模式集中体现为“风险预防原则”：④美国学界将风险预防模式分为四种类型：不排除规制的风险预防原则、安全边际的风险预防原则、应用最佳技术的风险预防原则、禁止性风险预防原则。其中前两种可被称为弱风险预防原则，后两种则被称为强风险预防原则。本研究语境下的预防模式实际对应强风险预防原则，特别是禁止型风险预防原则。参见沈岿：《风险预防原则与食品添加剂准入裁量》，载《北京行政学院学报》2012年第6期。当风险因素威胁人类健康或生存环境，预防性的措施就应当被采取，即使有些因果关系尚未被充分科学地建立。以食品添加剂为例，2011年2月11日，卫生部会同六部门联合发文《关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》，明文禁止面粉增白剂的生产、使用和销售。对该公告进行归纳则不难发现面粉添加剂被禁止的四点理由：1.我国现有的面粉加工工艺能够满足面粉白度需要，很多企业已经不再使用过氧化苯甲酰；2.消费者普遍要求小麦粉保持原有的色、香、味和营养成分；3.消费者普遍追求自然健康，尽量减少化学物质的摄入，不接受含有添加剂的小麦粉；4.在国家标准之下，现有工艺很难将相应的添加剂搅拌均匀，容易造成含量超标，带来安全隐患。前两点理由构成“技术上的不必要性”，是面粉添加剂禁入市场的主要原因，而后两点理由看似与“安全性”因素相关但实际上更加侧重消费者主观意愿的满足，原因在于科学实验已然表明一定剂量的过氧化苯甲酰对人体无害。因此，此次对面粉添加剂的准入限制实际是以相对确定的经验事实和消费者的主观判断为基础的，然而，在许多场合中现代社会的食品安全风险很难获取充足的经验事实作为事前准入规制的依据，规制者并没有预防所有风险的万全之策。风险预防模式由于信息的匮乏而陷入风险认知上的困境，继而导致预防性措施“要么难以落实，要么过于严苛”的尴尬局面。

事后处罚模式是风险预防原则的对立模式。在这种模式下，只有造成实际损害或有切实证据证明相应行为一旦持续将很可能造成损害结果时才能启动规制程序。与预防模式不同，事后处罚模式的确给予食品生产企业较大的自由经营空间，但一旦风险爆发，极可能对受害群体与相关产业造成难以估量的损失。风险规制的不确定性，导致事后机制的发挥亦遭受较大的阻力。食品生产往往涉及诸多利益相关者，事后责任的分配将耗费一定的成本。风险的潜伏性增加了调查取证的难度，风险的不可预知性亦可成为被规制者辩解的理由。①以我国《产品质量法》第29条为例，该条列举的生产者不承担赔偿责任的具体情形中包括“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”，这样的规定在风险规制领域很容易成为生产者推卸责任的理由。此外，事后处罚的整顿式作风无法彻底清查风险来源以精准地采取有效的规制措施，最终导致行业整顿只能是治标不治本的运动式执法。单一的事后处罚更无法实现受害群体的利益救济，行政处罚与司法救济的衔接问题是事后处罚模式必须反思的重大难题，由于公益诉讼具备较强的惩罚性，②参见赵红梅：《经济法的私人实施与社会实施》，载《中国法学》2014年第1期。激活公益诉讼实现对消费者弱势群体利益进行救济的同时规制机关再对经营者课以处罚责任则会造成对经营者的双重惩罚。

事前与事后规制的失灵决定了规制者应发挥事中规制的重要作用。然而，现代食品安全风险的不可知性与多样性导致规制者信息获取与风险应对总是晚于食品生产或新兴技术应用的步伐，食品风险的可变性与系统性亦使规制者难以对长期积累的错综复杂的食品安全风险进行科学的评估，进而导致事中规制措施的滞后。2006年1月震惊全国的“有毒多宝鱼事件”正是由于农业部门缺乏对硝基吠喃等物质的风险评估与预警，致使国家花费大量财力、人力引进培育的将近40亿元市值的多宝鱼产业链几乎遭受灭顶之灾。③参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。新兴风险的两面性与阻碍技术进步的担忧在一定程度上亦加剧了规制的滞后。以转基因食品为例，其在短期内的确可以取得一定效益，但长远来看很可能形成新的风险，以目前的检验、检测技术难以直接高效地分析风险内容及其发生的可能性，而盲目禁止很可能阻碍技术进步，①See Adam Thierer， Technopanics， Threat Inflation， and the Danger of an Information Technology Precautionary Principle， 14 MINN. J.L. SCI. & TECH. 309， 339， 375（2012）.这种两难境地无疑使规制措施难以被及时采取。此外，“科林格里奇困境”亦从规制对抗的角度揭示了规制的滞后性：在技术发展的早期，规制者往往因信息匮乏而无法采取行动；而伴随时间的推移，相应技术很可能根植于人类的日常生活，以至于规制者一旦采取行动即遭受来自使用者、开发者、投资者的抵抗。②See Graeme Laurie， Shawn HE Harmon & Fabi ana Arzuaga， Foresighting Futures： Law， New Technologies and the Challenges of Regulating for Uncertainty， 4 LAW INNOVATION & TECH. 6（2012）.

（二）监管理念的更新与食品安全追溯制度的重要性

以上三种规制策略及其局限性共同反映了规制机关主导的自上而下的静态的规制思维，这在根本上决定了传统规制措施难以回应现代社会的食品安全风险：规制机关单打独斗的状态难以解决信息不对称的根本难题；自上而下的传统规制措施容易对生产经营者造成逆向激励，并在实践中造成规制的对抗；静态化的事故查处与行业整顿使食品安全规制无法回应食品生产链条上风险因素的变动性和系统性的特征，进而无法解决根本问题。因此，多元主体参与的、平等协商的动态监管理念应当被树立起来。③参见戚建刚：《食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意》，载《中外法学》2014年第1期。该理念提倡平等协商的风险识别与评估机制，食品安全风险规制机关、利害关系人、普通公众代表、专家等主体通过相互合作、平等协商、理性沟通、共享信息以及共担责任等形式及时地发现风险信息、形成食品安全风险议题、确定风险规制措施并不断完善食品安全标准，并在此过程中形成对食品产业链的动态监管。④参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。该理念以风险信息具备一定程度的可追查性为基础，进而与食品安全追溯制度产生最为直接的关联。⑤食品信息追溯是指食品从原材料的生产、采购、加工、运输和销售的所有环节中相关的食品安全信息都被真实地记录和有效地保存以防出现食品安全问题能及时地溯及污染源头，实施食品召回，缩小危害范围的一种保障系统。参见郑火国、刘世洪、胡海燕：《食品安全追溯链构建研究》，载《中国农业科技导报》2016 年第 1 期。食品安全追溯监管制度旨在通过风险信息追溯的方式化整为零地克服信息获取的不对称性以准确及时地定位风险来源并获取风险信息，⑥参见詹承豫：《中国食品安全监管体制改革的演进逻辑及待解难题》，载《南京社会科学》2019年第10期。其通过风险信息的锁定为隔离或控制措施的采取提供充足的依据，这对应对风险的多样性、系统性，实现动态监管与合作监管而言十分必要。

首先，追溯监管是迅速应对食品安全事件的风险处置工具。食品安全事件的爆发具有迅速蔓延性，调动各方主体及时追踪产品轨迹并召回风险产品可大大减少风险造成的实际损害。其次，信息的追溯是确定食品安全风险源头的唯一出路，只有确保食品信息的可追溯性，才有可能调动各方主体的力量准确定位风险来源。风险定位对食品经营者所产生的威慑力亦是罚款等传统责任形式无法企及的。再次，追溯制度是贯通经营者之间风险信息的风险预防工具。信息不对称不仅仅存在于经营者与消费者或其他社会公众之间，更存在于同一产业链的经营者之间。上下游经营者之间的信息不对称使食品成为“信息黑箱”的载体，加剧了经营者之间的不信任与不合作，进而催生极端利己主义的经营策略。食品安全追溯制度力求构建起上下游经营者之间开放的、双向的信息沟通平台和日常监督机制，经营者可通过研判相关的生产经营信息预防相应风险的发生。最后，追溯制度为风险规制中科学理性与公众理性的沟通提供了制度支撑。①参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。我国的食品安全风险规制呈现出的“唯科学主义”倾向使规制活动与公众认知产生冲突，②参见郑智航：《食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向及其克服——基于风险社会理论的思考》，载《法学论坛》2015年第1期。而食品安全追溯制度可通过行业协会、社会公众等多方主体的参与促进科学理性与公众认知之间形成有效的合意，从而统摄各方力量高效地实现规制目标。

综上所述，食品安全追溯制度可为监管理念的更新提供主要的制度支撑，是应对现代社会食品安全风险必不可少的基础性制度。有鉴于此，2015年修订的《食品安全法》首次增加了食品安全追溯制度的原则性规定；③食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯机制。2017年国家食品药品监督管理总局制定了《关于食品生产经营企业建立食品安全追溯体系的若干规定》，其着重从信息记录与查询的角度推进食品安全追溯制度的构建；2019年国务院制订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》第17条、第18条再次重申了食品企业构建食品安全追溯体系的重要性，前述法律规范连同一些地方政府规章共同构成了我国食品安全追溯制度的基本规则体系。④地方政府规章以《上海市食品安全信息追溯管理办法》《北京市食品安全管理办法》《兰州市粮食流通管理办法》等规章为代表。

二、食品安全追溯监管的实施困境

自2004年起，农业部着手实施“城市农产品质量安全监管系统试点工作”，开展了农产品质量安全追溯体系试点建设，试点探索建立种植业、农垦、动物标识及疫病、水产品四个专业追溯体系。国家食品药品监督管理局自2004年起联合八个部门以肉类作为食品安全信用体系建设试点行业，建设肉类食品追溯制度和系统。商务部、财政部自2010年以来至2014年底，在58个城市开展肉菜流通追溯体系建设试点开展肉类蔬菜流通追溯体系建设，建成以中央、省、市三级平台为主体、全国互连互通、协调运作的追溯管理网络，将来会逐步扩大到中药材、酒类、奶制品、水果以及水产品等品种。食品安全追溯监管在前述领域取得了一定的成效，但也陷入了如下实施困境。

（一）具体制度的缺陷

食品安全追溯制度难以实施的直接原因在于具体制度存在缺陷，制度的缺陷使食品安全追溯监管难以实现，这反过来又使食品安全追溯制度无法在制度的实施中汲取经验不断充实。首先，食品安全经营者的义务并不明确。在中央层面，《关于食品生产经营企业建立食品安全追溯体系的若干规定》仅仅通过若干条文对不同类型经营者应当记录或保存的信息类别进行了粗略的规定，信息记录及核查的具体制度几乎完全空白。目前大多数试点省份的食品信息追溯仅仅在初级农产品行业取得了一定成绩，而在复杂的加工食品和难以监管的食品小作坊领域食品追溯监管难以推行，上下游经营者之间几乎无法确保关键食品信息被不中断地记录。其次，《食品安全法》中与食品安全追溯制度相关的配套制度并不健全。规范的食品信息标识是实现追溯监管的前提，目前我国食品信息标识种类繁多，缺乏统一标准，①我国食品行业中常见的认证有食品市场准入认证、无公害产品认证、绿色食品认证、有机食品认证等等。认证种类和形式五花八门，让消费者难以简便快捷地对食品安全进行评估。诸如“QS”标志等企业自主添加标识的管理存在疏漏，实践中被仿冒的情况比较常见；食品营养成分、过敏原信息等方面的标识仍不属于强制标识的内容，这对保护消费者的利益十分不利。②参见张霞、赵天来、赵良娟、郑文杰：《食品过敏原标签管理》，载《食品安全质量检测学报》2014年第6期。本法中规定的信息公告等制度在实践中并未得到充分的贯彻落实，这无疑成为追溯监管实施的掣肘因素。③2015年实施的《食品安全法》第118条、119条规定了从国务院到地方政府三个层面的食品安全信息公布和通报制度，明确了各食品监管部门的职责。然而，政府在监督过程中也会暴露其作为理性经济人的属性，即政府失灵，这导致了相关部门的日常监管出现问题：不报、虚报、缓报、错报食品安全信息的情况普遍存在。再次，食品安全追溯监管部门的职责并不明确。在网络订购食品日益普遍的情况下食品信息记录的监督与核查会涉及农业部门、市场监督管理部门及工信部门等多个部门，具体的监管职责与工作制度有待细化。最后，食品安全追溯制度缺乏充分的技术支撑。2008年“三聚氰胺事件”爆发后，山东省标准化研究院曾经推出过乳制品电子追溯系统并取得了一定成效，但电算化、信息化的信息追溯系统的推广以及统一的大数据平台的构建还需诸多努力才能实现。目前的食品追溯平台只能实现自上游至下游的信息输送（如扫码查看溯源信息），缺少自下游向上游的信息反馈机制（如遭遇食品安全问题后的反馈和上报、食品安全纠纷的法律知识和援助、市场食品实时的状况等）。除此以外，即使只建设自上而下的食品全程追溯，其通路并未完全打通。追溯系统的庞大数据库缺乏维护和实时更新，导致信息陈旧或者新进入市场的产品信息根本不输入系统。此外，企业自行搭建的追溯平台各自为政的现象比较明显。由于追溯平台过于分散，食品溯源形成的庞大数据库的功能被压缩，使其潜在的功能如同一产区的价格信息统计、不同产区的食品质量差异比较、拦截不合格供应商等被阻断。种种现象都说明了目前追溯系统过多过杂、信息管理混乱、资源浪费严重、应用效率极低，尚未实现追溯体系构建的目标，影响追溯体系的进一步发展。

（二）传统规制理念下的恶性循环

我国《食品安全法》遵循着“日常经营—事故查处—责任落实”的立法结构，在该结构中，作为食品安全追溯制度原则性规定的第42条被放置在“食品生产经营”一章之中，这使食品追溯监管的相关义务被视为日常经营义务的一种。我国食品安全追溯制度应以食品安全质量信息的记录与查询为依托实现食品安全的顺向可追踪、逆向可追溯、风险可管控，并在合作监管的理念下成为食品安全风险规制的主要工具。其不仅是食品安全事故责任确定的手段，更是合作监管理念之下获取风险信息并进行风险评估与控制的主要制度支撑。因此，目前的制度定位与“合作监管+风险防控”的理想状态相去甚远。

2017年出台的《关于食品生产经营企业建立食品安全追溯体系的若干规定》尽管在信息记录等方面为追溯监管的实施提供了指引，但其并未摆脱“经营者履行义务+政府部门实施规制”的传统理念。这种单向度的规制思维无法解决规制者与食品行业经营者之间信息不对称问题，被动的行政处罚亦无法为食品生产经营者的信息披露提供足够的外部激励，①《北京市食品安全条例》第37条第3款规定生猪及其他畜禽屠宰企业应当建立稳定的货源基地，并按照有关标准规范养殖行为，记录养殖者、防疫、检疫、饲料等相关信息，并按照操作规范实施屠宰加工；不得收购无固定养殖基地或者无法追溯来源的生猪及有关畜禽或者接受他人委托进行屠宰加工。动态监管的缺失让前述禁止性规定难以切实地遵守。这使以信息记录为主要着力点的追溯制度成为规制者与食品生产经营者之间的“猫鼠游戏”。以2008年三聚氰胺事件为例，该事件爆发后多个规制机关联合彻查并未有效根除相应风险，2010年贵州省再次发现多批次三聚氰胺超标奶粉，这表明规制者有限的规制资源与食品安全风险信息的无限性、变动性之间的矛盾无法通过简单的义务履行和责任课处进行化解。②参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。尽管前述规定强调了不同类型经营者的信息记录义务以及食品安全信息的相互衔接，但其本质依旧是在规制机关与不同的食品生产经营者之间构建起对抗式的规制关系，因而无法改变参与主体与规制措施上的单一性以及不同环节生产经营与监管活动的割裂性。信息不对称的状态、外部激励的缺失与规制资源及规制积极性的不足使信息记录义务难以被切实履行，一旦食品安全事件爆发，不论规制者还是引发事件的经营者都无从找寻风险来源，致使从源头消除食品安全风险、根除食品安全隐患的目标难以实现。这种食品安全风险规制上的被动性、静态性与割裂性又将进一步加剧相关义务的不履行与信息的不对称，进而造成恶性循环。①参见郭传凯：《人工智能风险规制的困境与出路》，载《法学论坛》2019年第6期。

上述恶性循环是无法通过规制机关不定时抽查或单独设置信息不记录的行政处罚责任予以突破的。妥善发挥社会主体的作用，使其积极参与食品安全追溯监管可在一定程度上缓解恶性循环。因此，如何激活消费者与其他利害相关者的参与机制是食品安全追溯监管需要解决的难题。《关于食品生产经营企业建立食品安全追溯体系的若干规定》倾向于将消费者定性为体系之外的监督者，尽管投诉举报机制可以为相关主体参与食品追溯监管提供制度渠道，但其依旧难以跳出对行政规制的依赖。

（三）食品安全法律体系的孤立性

现行法律法规对食品安全追溯制度的定位注定该制度处于一种孤立无援的状态，使相关制度难以在合作监管理念之下形成体系上的合力。首先，本法并未明确将食品安全追溯纳入食品安全标准的制定与实施，不利于追溯监管与标准化体系的互动。一方面，不论是经营者留存相应信息还是监管者指导和监督食品生产企业建立食品安全追溯体系均需要相应的标准作为参照，特别是在追溯体系动态化、链条化的要求下，不同环节的经营者应当按照共同的标准进行信息的留存与记录，否则很容易出现扯皮推诿或资源浪费的问题；另一方面，几乎所有食品安全领域的标准制定都应当便利可追溯监管的实现，食品生产标准的缺失不仅使违法行为的认定缺乏统一的依据，更导致食品信息追溯缺乏必要的衡量尺度。在2010年的“圣元奶粉致女婴性早熟”事件爆发前，国家尚没有制定奶粉性激素含量的检测标准，这不仅使违法添加相应激素的行为得不到合理的纠察，更导致双向的食品追溯无法实现。

食品安全追溯监管应当被纳入食品安全风险监测与评估的范畴，一方面食品安全可追溯制度是否完善应当成为食品安全风险监测的一个对象；另一方面食品安全追溯制度建成后的信息采集应当与食品安全风险监测与评估系统进行互动，以充分发挥多方主体的作用追溯经营信息，评估风险等级，进行风险应对。食品安全追溯监管的过程中规制者一旦察觉相应的风险信息或致害因素则应及时组织专家、规制机关工作人员与相关公众或其他利害相关者进行风险的认定与评估。由此可见，食品安全追溯监管与风险监测评估本就紧密结合不可分割，而目前食品安全追溯制度与食品安全风险监测和评估之间的割裂导致两方面规制工作皆难以取得良好的效果。

三、走出困境：“危害分析与关键控制点”体系的引入及其司法保障

通过上文的分析，“制度缺陷”“恶性循环”与“体系孤立”成为阻碍食品安全追溯制度付诸实施的主要困境，三重困境之间相互影响、难以分离：制度上的缺陷导致食品安全追溯监管陷入传统规制的思维并造成了规制的恶性循环，规制的恶性循环又反过来阻碍了制度缺陷的弥补，体系上的孤立性与规制的恶性循环皆源自制度定位的失当，前者亦加剧了制度填补的难度。通过反思实践经验、食品信息标识管理等配套制度应当予以完善，但这对三重困境的克服而言远远不够。困境的克服应当在追溯监管、标准制定与风险评估管理的体系融合基础上突破规制机关单打独斗的局面。为实现这一目标，美国食品监督管理局于20世纪50年代率先提出“危害分析与关键控制点”体系，并在其后的半个多世纪时间内不断进行推广，①See Theodore C. Cronk， The Historic Evolution of HACCP： Better Questions， Safer Foods， 49 Food & Drug L.J.485（1994）.引入该体系成为走出我国食品追溯监管三重困境的可行出路。

（一）“危害分析与关键控制点”体系的引入

“危害分析与关键控制点”体系的实施主要依托以下七个步骤：1.进行彻底的风险评估以确定存在的潜在危害，该评估应当是系统性的，且必须涵盖原材料选用、加工配方、生产过程、最终成品检验、产品装卸、储存、包装、分配以及最终使用等诸多环节；2.确定关键控制点，所谓关键控制点是指一旦失去监控则极易导致食品风险的环节或行为及其所涉及的风险致害因素的结合体；3.结合前述关键控制点确定具体的检测标准，例如饮品的PH值范围、食品加工所允许的温度数值、单位产品的重金属含量标准等；4.确定前述指标的检测频率和检测的正当程序；5.进行风险信息沟通并及时确定具体可行的预防与纠正措施，同时兼顾突发事件的应急处理；6.形成严谨科学的信息记录体系并对前述环节的相应活动进行记录；7.最终确保各个环节所记录的信息可以实现相互衔接与互为印证。该体系的引入为实现我国食品安全追溯监管提供了指引，依照食品安全追溯监管在地方试点工作中积累的经验，前述体系应当区分不同领域予以构建，此处以餐饮领域的食品安全追溯监管为例进行论述。

该体系的第一步与第二步紧密相关，原因在于第一步所涉及的风险评估正是日常经营过程中为确定关键控制点而进行的预防性的风险排查。餐饮领域涉及原材料采购、检验与筛选、清洗、存储、烹饪加工、销售、厨余垃圾处理与餐具清洁等环节。1.原材料采购环节的潜在危害主要包括化学污染和生物病原体方面，这两方面存在的风险具备隐蔽性、严重性和富集性等特征，因此应当被遴选为关键控制点。2.原材料的检验与筛选主要应对的是经营者的逆向选择而导致的霉变或过期食物被投入经营的情况，该环节可以出现新的生物病原体风险，但这一风险可以通过现场监督等方式予以克服，因此这一环节的生物病原体风险不应成为关键控制点。3.同理，清洗与储存环节的风险可以通过加强对清洗过程的控制与定期检查存储货物的方式对风险进行控制，因此这两个环节亦不存在关键控制点。4.烹饪加工是风险评估与控制的主要对象，油炸食品操作时间过长或油料长期不进行更换将导致油脂过氧化程度过高而产生致癌物质，加工过程不规范、生熟物不分开则容易导致生物病虫害污染，因此这一环节的操作过程应当成为关键控制点。5.销售过程易受到生物病原体的污染，因此销售过程的生物病原体防控应当成为关键控制点。6.厨余垃圾分类处理和餐具清洗消毒环节容易造成生物病原体的二次污染，因此生物病原体的防控应当成为本环节风险的关键控制点。

风险评估与关键控制点的选择应当加强经营者与监管者之间的信息沟通，并考察实践中食品安全事件的具体情形和社会公众的诉求。关键控制点的选择直接影响食品安全标准的制定和风险控制措施的采取。一方面，在原材料种植加工、厨余垃圾处理等方面，市场监督管理部门应当制定细致具体的强制性标准以约束日常经营行为。①《食品安全法》第26条规定，食品安全标准应当包括下列内容：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；（五）食品生产经营过程的卫生要求；（六）与食品安全有关的质量要求；（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程；（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。该规定涵盖的标准制定范围较实践需求而言远远不够。相应标准亦为食品安全信息的记录与存储提供了指引，经营者应当对标准涉及的关键指标信息进行详细的记录。采购原材料的餐饮经营者、厨余垃圾的接受者应当对前述信息与原材料的匹配情况进行形式审查并对审查情况进行记录，前述记录应在市场交易时完整真实地交付给下游经营者，下游经营者应对前述材料进行形式意义上的审查与记录。市场监督管理部门应当对经营行为是否符合前述标准进行定期检查和不定期抽查，在此基础上反思总结实践经验并在参考社会公众的风险关注点的前提下更新关键控制点体系及其检测尺度，不断完善相应的标准体系。监管部门的风险检测活动亦应及时做好记录。另一方面，烹饪加工、食品销售、餐具清洗消毒等复杂多变的经营环节不宜由相关部门制定统一的强制性标准。经营者应当自主制定危害分析工作表并结合自身情况对日常工作进行监督管理并依照表格内容妥善做好记录。监管部门应当鼓励经营者通过行业协会的形式制定本地区的自愿性标准并报相关地市市场监督管理部门备案，选择实施自愿性标准的经营者亦应当做好落实标准的信息记录工作。工作表及相应的信息记录材料应当交付给下游经营者并由后者进行形式上的审查。市场监督管理部门应当对前述环节进行定期检查和不定期抽查并做好记录工作。

食品安全追溯监管应当将投诉举报制度转变为风险评估动议制度。①参见戚建刚、郑理：《论公共风险监管法中动议权制定之建构》，载《中国高校社会科学》2015年第5期。监管部门在日常检查过程中发现风险致害或潜在风险因素当然是开启风险评估的途径，经营者、消费者、社会团体等主体亦可以向监管部门动议相应的风险评估。具体而言，下游经营者在日常经营过程中或在对上游经营者是否依照相关标准记录经营信息进行形式审查时发现可疑因素的应当及时向监管部门进行举报，监管部门在受理举报的三日内进行相应的风险检测，情况复杂的应当组织相关专家、涉案经营者、消费者代表召开风险评估会议进行进一步评估。对造成消费者损害但及时向监管部门举报的经营者实行处罚责任的减免，对缺乏信息记录或信息记录严重存疑的上游经营者不予以举报的经营者课处相应的行政处罚。消费者群体或掌握切实证据的单一消费者可以向规制机关发起风险评估的动议，也可要求消费者保护组织代为发起动议。接受消费者动议的市场监督管理部门应当依据消费者提供的线索及时对相关环节的食品生产经营者进行调查，必要时可组织不同环节的生产经营者进行共同会谈以尽早确定风险的来源与致害产品的走向。风险评估结果是采取预防或纠正措施的主要依据，规制机关应当对有毒有害物质检验、问题产品召回以及其他预防性措施的采取做好信息记录。

以餐饮领域为例，“危害分析与关键控制点”体系在多元主体的参与下融合了食品追溯监管、食品标准制定与食品风险评估等制度，并以此为基础尽可能地实现食品生产经营链条上不同环节信息记录上的衔接。实现该体系的落地需要着力解决以下难题：其一，关键控制点体现了食品安全追溯化整为零的理念，是追溯监管体系的“骨架”，因此关键控制点的选择应当全面，规制机关应当在食品科学领域的专业人员支持基础上听取行业经营者与消费者特别是敏感型消费者的意见予以确定，并充分考察相关食品领域的多样性与变动性，及时更新关键控制点体系。其二，应当解决好地方试点工作与中央层面监管的关系。②See Richard L. Revesz， Rehabilitating Interstate Competition： Rethinking the "Race-to-the-Bottom" Rationale for Federal Environmental Regulation， 67 N.Y.U. L. REV. 1210（1992）.食品安全追溯监管的追溯性和回应性决定了制度体系的构建应当充分尊重不同地方实践与不同食品经营领域的差异性，一些初级农产品的生产经营标准可以由中央层面规制机关制定统一的标准，但追溯监管中的类似垃圾分类处理等标准应当由省级甚至地市级监管部门作出，风险的评估与预防更加应当体现地方实践特色。其三，追溯体系的构建需要相应的技术支持，特别在网购食品盛行的时代，信息的记录与保存应当实现电子数据化。餐饮领域可以先行试点地方性统一数据管理平台的构建，按照强制性标准与自愿性信息记录的分类方法细化经营者的信息录入流程，并配合手机端app与实践中已经存在的初级农产品二维码标识体系实现对食品信息的全程记录。其四，食品安全追溯监管应当充分回应手工作坊、小吃摊等小型个体经营模式。具有固定经营场所的小型个体户应当被尽可能地纳入到危害分析与关键控制点体系中来，流动经营的小型个体户则更多地依靠事后责任追究予以监管，监管机关可以通过微信或支付宝二维码锁定该经营者的实名信息和住址以便消费者进行理赔。

（二）食品安全追溯监管的司法保障

以餐饮领域为例，“危害分析与关键控制点”体系实际是以实践经验反思积累为主并辅之以域外制度移植借鉴的产物。尽管合作监管的理念应当在体系构建的过程中予以贯彻，但行政规制经验的反思与积累难免出现规制机关主导的现象，加之对以往制度路径所形成的依赖，制度的完善可能无法兼顾相关主体的真实诉求，且无法充分细致地挖掘实践中的本土经验。以2019年的《食品安全法实施条例》为例，其在食品安全追溯制度方面的规定几乎仅仅是2015年《食品安全法》第42条的翻版，实质内容上并未形成新的知识增量。而考察食品安全规制的地方试点工作则不难发现，尽管地方政府食品安全追溯监管的具体实践互有不同，但其主要规制资源皆集中于生猪及其他畜禽产品之上，缺乏对国内食品产品的本土关照。此外，实践发展远远快于规则形成，当抽象性的规则难以满足实践需求时，处理事实与规范之间矛盾的难题恐怕又会横亘在法律实施者的面前。因此，在承认行政机关知识生产和规则制定的积极作用的同时，制度的完善与实施应当充分利用司法机制提供的开放式场域，通过原告、被告或其他诉讼主体的参与，发掘食品追溯监管过程中需要制定或完善的具体规则，进而实现契合地方实践的知识生产和规则创制。①参见吴元元：《司法无言之知的转化机制及其优化——案例研究的知识社会学反思》，载《法学》2019年第9期。换言之，司法机制保障食品安全追溯监管的基本立场在于实践经验的挖掘和地方性知识的创造，而非简单运用已有条文追究相关主体的责任。在这一基本立场的背后，实际是司法机制与市场监管的协调问题。

在个体诉讼层面，目前食品安全法律体系有关惩罚性赔偿、责任人追偿以及网购食品责任追究方面的规定无疑保障了当事人的损害赔偿请求权，②参见高圣平：《食品安全惩罚性赔偿制度的立法宗旨与规则设计》，载《法学家》2013年第6期。但其对实现食品安全追溯监管本身而言只能发挥十分有限的作用。从上下游经营者的角度，经营者并不是消费者因而无法适用十倍惩罚性赔偿的规定。此外，上下游经营者很可能基于长期的伙伴关系或串谋行为而不愿意进行相应的举报，这无疑为食品安全埋下长期隐患。有奖举报制度可在一定程度上化解这一难题，③参见应飞虎：《食品安全有奖举报制度研究》，载《社会科学》2013年第3期。但司法层面也应当推动法律规则的修正。先行赔付的经营者可以比较轻松地找到追偿责任人本身就是一件值得反思的事情：如果其明知相应的经营者未按照食品安全标准进行相关产品的加工与销售，或其在接收货物进行信息审查时已经发现信息内容与实际情况不符，相应规定还赋予其追偿权则无疑对食品安全追溯造成制度阻力。此时该经营者应当与上游违法经营者共同承担连带责任。由此可见，消费者在十倍赔偿的激励下提起相应诉讼本应成为追溯监管线索的主要来源，司法裁判不应止步于消费者的利益填补以及程序上先行赔付，法院可以在必要时将案件报送规制机关进行事实上的查明以确定经营者的相关责任，并在规制机关的建议下追加诉讼当事人。地方市场监督管理部门亦应关注食品安全领域的司法裁判，及时对违法经营者作出处罚，并以典型司法案例的审理经验为依托更新关键控制点，完善食品安全标准体系及其他法律规定。

在公益诉讼层面，目前来看只有生产销售不符合食品安全标准的食品可以成为公益诉讼的案件事由。法院在审理民事公益诉讼时应当根据案情及时追加食品生产链条上的经营者作为共同被告，以期在司法案件审理的过程中实现食品安全法律责任的追溯清查。法院发现规制机关未按法律规定履行监管职责的，应当向规制机关提供整改建议并报送同级人民检察院进行司法监督。影响较大的公益诉讼案件，规制机关应当派出工作人民列席庭审。人民检察院作为公诉方在食品安全领域刑事案件审理的过程中发现有生产销售不符合食品安全标准的食品侵害公共利益的情形时应当提起民事公益诉讼，该公益诉讼应当与刑事公诉案件并案审理。人民检察院在其提起的民事公益诉讼案件中发现规制机关有不履行或违法履行相应职责的情形时，应当按照行政公益诉讼的规定要求规制机关限期整改，限期整改应当以危害分析与关键控制点体系作为衡量标准：规制机关应当列明案件所涉及食品生产链条的关键控制点及相关食品安全标准，依照前述标准对食品生产链条进行彻底清查并将相应情况提交给人民检察院予以审查。人民检察院还可以就食品安全标准体系的完善等方面提出相应的司法建议，规制机关接受建议后应当予以书面回应。

结 语

自2002年农业部出台《动物免疫标识管理办法》规定养殖行业必须对牲畜全程佩耳标起算，食品安全追溯监管已经实施近20年之久。地方试点在取得成绩的同时，更暴露了食品安全追溯监管实施的诸多难题。在食品产业逐渐复杂化、互联网技术不断运用的前提下，食品安全追溯监管不应被仅仅界定为经营者的一项日常经营义务，而应逐渐成为风险评估与风险管理的主体制度，并带动食品安全标准体系的不断细化与完善。未来的食品安全监管应当以食品安全追溯体系统摄其他一切监管模式和具体的规制措施，使监管者、经营者、消费者及其他相关主体在追溯监管的体系中相互协调、相互监督，形成覆盖食品安全各个领域各个环节的监管体制。未来食品安全司法工作不应仅满足于消费者的利益补偿和责任人的确定，而应在裁判过程中通过多方主体的参与明确食品产业链条上的责任主体和致害因素，并以此反哺市场监管与立法活动。司法系统应当加快制定关于食品安全民事公益诉讼的司法解释，并充分调动人民检察院在民事公益诉讼和行政公益诉讼中的作用，实现对重大食品安全事故的责任彻查。规制机关应当关注实践中的食品安全司法案件特别是公益诉讼案件，并以此作为追溯监管的线索来源并参考案件的审理，完善相应的标准体系。