区域经济发展背景下空港经济区管理机构的法律属性研究*

黄雪娇

郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015

一、问题的提出——深陷“派出机构”与“派出机关”之争的空港经济区管理机构该何去何从？

Mckinley Conway最早在“The Fly-in Concept”一文中阐释了“空港经济”的概念，John D Kasarda则提出了“第五波理论”和“空港都市区”（Aerotropolis）的概念。［1］空港经济区是近年来出现的一种新型经济发展模式，在管理机构性质方面未脱离学界对于开发区管理机构法律属性的争论。《国务院关于行政区划管理的规定》是我国行政区划管理的重要依据，属于国务院发布的行政规范性文件，效力等级较低且内容抽象。国务院在制定《行政区划管理条例》之前向社会公开发布的《行政区划管理条例（草案征求意见稿）》共计36条，除了第22条提及“作为派出机关的开发区管理机构”之外，还有8条提及“派出机关”，但最终通过的《行政区划管理条例》只有第10条提及“派出机关”。究其原因，一方面，根据《立法法》的原则和精神，下位法不得违反上位法，《行政区划管理条例》作为国务院制定的行政法规，其效力低于宪法和法律。倘若将“作为派出机关的开发区管理机构”写入《行政区划管理条例》，面临着因违反上位法而失效的风险，有违立法初衷。另一方面，《行政区划管理条例（草案征求意见稿）》旨在解决我国经济社会发展中因行政区划产生的各种问题，通过区分“作为派出机关的开发区管理机构”与作为“派出机构”的开发区管理机构厘清开发区管理机构的法律性质和地位，但上位法确立的行政区划框架结构中没有“作为派出机关的开发区管理机构”合法存在的空间，导致《行政区划管理条例》出台后空港经济区管理机构的法律性质仍然模糊。

二、对空港经济区管理机构作为人民政府“派出机构”的质疑与反思

（一）法律概念模糊，设立依据无序

目前我国的派出机构主要包括两类：一是由中央或者地方政府的职能部门设置的派出机构，比如国家海关总署设置的派出机构、地方政府职能部门设置的公安派出所等；二是由地方政府在特殊经济区域设置的派出机构，空港经济区管理机构就属于这一类。学界传统上讨论的“派出机构”和“派出机关”在设立依据、设立机关以及权力范围等方面的区别，主要是指第一类派出机构与派出机关之间的差异，即派出机关是由人民政府根据《地方人大和政府组织法》统一创设的、具有综合行政执法权的行政主体；派出机构是由政府的职能部门依据《地方人大和政府组织法》以外的其他法律、法规、规章等的规定，依法设置的在某些特定领域行使行政执法权的行政组织，一般不具有行政主体资格。第二类派出机构事实上突破了传统上“派出机构”和“派出机关”的区别，致使法律概念无法保持一致性和稳定性，可能会导致各类越权行为的出现。

（二）法律地位不明，权责划分不清

第二类派出机构行使着广泛的行政权力，作为行政管理者能作出大量的具体行政行为，还能通过行政立法手段发布行政规范性文件。此类派出机构所行使的权力与地方政府根据《地方人大和政府组织法》的规定行使的权力没有本质区别。比如《天津港保税区条例》是天津市人大常委会制定的省级地方性法规，管委会根据该地方性法规的授权在保税区内行使广泛的行政管理权，逻辑上看似合理，但深入剖析有很多问题，比如管委会是否有权发布性质上属于抽象行政行为的行政管理规定？这种权限是否应有特别授权？管委会在作出行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为过程中，是否有权处理相对人的人身权和财产权？依靠管委会所属地方政府能否实现有效监督目的？

（三）突破了传统行政区划的框架，越权普遍存在

一般认为，空港经济区是由国务院或者地方人民政府批准设立的特殊经济区域，主要目的在于发展地方经济。空港经济区管理机构本质上是经济发展的服务机构，地方人民政府根据地方性法规、地方政府规章授权开发区管理机构行使的权限范围，应当以服务特殊区域经济发展为基础。但目前将开发区的行政管理权限几乎全部一次性授权给管委会的做法，脱离了经济开发区的设立初衷，使管委会成为事实上的一级政府，打破了传统行政区划的框架结构，使许多开发区成为行政法治监管的边缘地带，存在违法违规的风险。

三、区域发展背景下亟待厘清空港经济区管理机构的法律属性

（一）一种可能的方案——开发区转行政区

面对开发区治理实践与既有宪法秩序之间存在矛盾与冲突，有人提出逐渐取消开发区管理机构的建制，并在特定开发区设立县级、乡级政府以及街道办事处的方案。［2］这种方案具有一定的合理性，可以在进一步完善的基础上探索实验。通过“实验立法”的方式在空港经济区所在区域重新进行行政区域划分，是化解管委会地位合法性困境的一种科学选择，也是解决在经济区内设立法院、检察院等机关建制合宪性问题的理性策略。实践中，应当结合具体开发区的经济发展状况进行判断，对于发展速度较快、对本地经济贡献较大的开发区进行行政区划改革，使其管理机构获得合法地位；对于发展速度缓慢、对本地经济几乎没有贡献的开发区应当逐步撤销，还政于开发区所属地方政府，该区域重新纳入本地统一发展规划，解决许多地方经济开发区被荒废、大量公共资源被闲置的问题。

（二）修正的方案——重置空港经济区管理机构的法律属性

近年来我国行政区划建制无法协调、适应地方经济发展的问题日益凸显，行政区划制度本身也在经济社会发展中不断呈现新的形态，空港经济区管理机构就是一种典型表现。［3］2019年1月1日生效的《行政区划管理条例》弥合了长期以来行政区划管理工作中宪法和行政法规之间的断层，就行政区划变更的管理主体和程序等作出了规定，可惜最终通过的内容删除了《行政区划管理条例（草案征求意见稿）》有关“开发区管理机构”的内容，间接反映了我国进行行政区划体制改革的困难性和复杂性。改革开放之初设立开发区主要是将其作为临时性和过渡性的措施，但随着改革开放的深入，开发区已经成为影响本地经济发展的重要实体，开发区的各项管理机制已经成为“固定性和常态化的措施”。

在区域经济发展背景下，要重塑空港经济区管理机构的法律属性，先要解决立法层面的问题。通过纵向性的区分《立法法》第1条至第6条分别确定的宪法原则、法治原则、民主立法原则和科学立法原则发现，一方面，前三个原则与科学立法原则属于不同类的立法原则，科学立法原则强调事实的“合规律性”和手段的“合目的性”；另一方面，前三个原则之间存在某种位阶关系，即宪法原则处于最高位阶与法治原则一同构成了对具体立法目的的形成之民主立法原则的限制。［4］在空港经济区管理机构的改革中，科学立法应当尊重事实规律，确保能在实践活动中发挥效用，即使其能够摆脱长久以来的“派出机构”与“派出机关”之争，确保其地位合法、权责明确。同时，宪法原则应与法治原则一起为科学立法扫平道路，并对民主立法的实施进行监督和限制。