问题银行强制退出法律规制研究

陈 鹏

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034

一、问题银行的退出困局

2019年5月24日，人民银行会同银保监会共同发布公告称，“鉴于目前银行出现严重信用风险，为保护存款保险人和其他客户合法权益，根据相关法律法规的规定，人民银行、银保监会会同有关方面，决定于2019年5月24日联合对包商银行实施接管”。

2020年8月6日，人民银行在《2020年第二季度伙伴政策执行报告》中回顾了包商银行风险处置过程，并披露包商银行即将启动破产清算程序。此外对相关涉案人员追究刑事责任。

接连上演的主债权债务危机、银行业危机，关系到每位储户的钱袋子。维持市场的稳定发展，保障储户的储蓄安全，是国家金融机构安全发展的重要因素。

市场主体退出是市场机制优胜劣汰的必然结果［1］。目前，我国银行业金融机构的退出，正在面对诸如“大而不能倒”“倒了必不稳”“不知如何倒”的问题。问题的主要成因是银行退出渠道不通畅、约束机制不健全、配套措施不完善、退出成本高昂。这直接导致退场的银行寥寥无几，或者说比例偏低（与美国、英国相比）。银行退出比例低直接影响市场发挥作用，使资源的配置失效。

企业经营管理不善倒闭破产司空见惯，银行也是企业，如果经营不善、违规运营或受到外部不利因素冲击，也会陷入财务困境，进而缺乏清偿能力，当无法自救时就需要他救［2］。这一类银行可称为问题银行。从资本角度来看，资本负债表负债过高的银行属于问题银行，高额负债导致银行已无法抵御非预期损失风险，存在较大风险。从流动性角度来看，流动性不足的银行属于问题银行，银行的流动资金不足以应对到期偿付的债务，无法获得充足的流动资金，无法履行其应尽义务。问题银行处置的负外部性会导致多米诺骨牌效应，金融机构之间错综复杂的关系导致牵一发而动全身［3］。我国对于银行强制退出的法律制度仍需通过顶层设计以及司法实践不断完善健全。

二、问题银行主要退出方式

问题银行的强制退出分为两类：第一类市场化退出，第二类破产清算［4］。

（一）银行市场化退出分为两种：第一种收购与承接，第二种设立过桥银行

1.收购与承接

央行等具有处置权限的处置机构，寻找具有支付能力的金融机构，使其可以对陷入困难的银行注资或直接收购部分甚至全部资产，来保证储户的储蓄安全。依托健康金融机构强大的偿付能力，将负外部性降到最低。例如，锦州银行在2019年中小金融机构流动性分层的大环境下，发生了暂时的流动性风险，随即央行会同银保监会牵头建立专门工作组。锦州银行在获得三股强大的资本注入后，稳定了社会情绪，未发生挤兑风潮，以战略重组的方式开启了风险化解帷幕。

2.设立过桥银行

多适用于资产规模大、业务结构复杂、涉及范围广、影响波及深的大型银行。存款保险机构牵头，设立一家新的过桥银行，承接问题银行的全部资产，同时负责清偿其合法债务，处理业务上的问题，等待适宜金融机构收购问题银行。

（二）法院破产清算

申请破产清算，是直接对问题银行判处“死刑”。产生的负外部性最大，如果处理不好可能造成挤兑以及区域经济不稳定。一般此类银行资产规模较小，且短时间内没有适宜银行愿意对其业务或资产进行收购与承接。银行进入破产清算程序后，首先由存款保险机构在限额内对储户进行赔付，储蓄的金额超过限额部分则同其他债权一起成为破产债权，从该银行清算资产中受偿［5］。中华人民共和国银行破产“第一例”——海南发展银行破产案，工作尚未全部完成；近期央行披露，包商银行正在申请破产清算，将成为中国银行破产“第二例”。

美国，银行强制退出，由联邦存款保险公司作为接管人，具有对问题银行监督、检查的权能，负责管理其所有资产［6］。英国，通过《2009年银行法》授权中央银行，拥有独立出售问题银行业务的权利，无须经过股东或债权人允许［7］。

问题银行强制退出，应秉持三大原则：保证银行重组受益方承担主要成本［8］；防止问题银行向高风险借款人提供信贷［9］；公共资金重新分配，防止通货膨胀［10］。

三、银行强制退出的路径选择

（一）完善我国银行业金融机构退出法律法规

完善我国银行业金融机构退出的法律法规，可以从以下三个方面入手。

首先，从立法原则考虑［11］。保障存款人合法权益，维护金融市场稳定性，属于市场的事情交给市场，政府所代表的行政力量适当参与，尽量保持谦抑性，以法律作为底线，运用市场看不见的手，综合治理。

其次，从立法模式考虑，我国涉及银行业金融机构退出的法律包括《企业破产法》和《存款保险条例》。《企业破产法》在程序和原则角度、《存款保险条例》从存款保险制度构建方面规范银行退出。

最后，从立法内容考量，我国现有法律体系、金融监管体制已整体覆盖各个金融领域，但考虑到银行业金融机构主要资金来源于吸储的特殊性，通过降低银行业退出的负外部性，维护社会稳定。

（二）细化我国存款保险制度

使存款保险制度在中国土地上开出美丽的花。目前，我国存款保险制度所涵盖的主体为“商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构”且“最高赔付额为五十万元”。我国存款主体包括自然人、法人还有非法人组织等，存款保险制度并不能完全保护多种存款主体的特殊性，50万元最高赔付额也未能完全契合。应细化存款人保护的范围及对应最高赔付额。通过宣传法律保障和及时赔付政策，防止发生信任危机、出现大规模挤兑现象。将恐慌情绪和风险蔓延的关联阻断，预防个案风险升级为金融市场的系统性风险。

《存款保险条例》授权存款保险基金管理机构，审查投保的吸储银行资产负债表等关键信息，对其进行早期风险警示。细化存款赔付的启动条件，针对金融风险不断变化的现状，启动条件应由保障性启动条件与机动性启动条件相结合；《存款保险条例》没有规定存款保险机构的纠正标准，风险处置启动条件、启动标准、启动程序，设立纠察机关，督促参考保险机构行使其职能。存款保险基金管理机构与央行行使接管人和清算人权力时，应该尽可能透明化，明确权力的边界，接受社会公众的监督。

（三）加强对银行业金融机构约束措施

商业银行强制退出，应考虑以下几个方面：资本补足率、资产增长率、重大交易授信率、杠杆率。为商业银行设置触发监督的指标，具体定量标准。一旦银行触碰红线，存款保险基金管理机构等法律授权机构，有权限制银行对股东分配红利，限制或禁止一部分激进的投资计划、暂停银行办理高风险业务的授权、暂停其不合理支出或开办新业务的授权。设置被接管条件，即当投保的吸储机构存在引发严重信用风险的情形时，立即进入被监管、被接管、被处置的法定程序。