从绝对贫困到相对贫困：中国农村贫困的动态演化

李 实， 李玉青， 李庆海

引 言

经过70年的努力，中国的减贫成就举世瞩目。根据国家统计局的估计，2018年年底，中国农村地区贫困发生率为1.7%，预计2020年，现行贫困标准下的贫困人口将全部实现脱贫，中国也将成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。然而，在现阶段发展不平衡不充分的背景下，中国的减贫事业并未结束。党的十九届四中全会提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”这也意味着中国扶贫工作的重心将转向缓解相对贫困。参照西方发达国家的反贫历程，同时考虑到中国相对贫困趋于严峻的形势，这种转变带有一定的必然性。从中国长期发展目标来看，通过缓解相对贫困，不断缩小收入差距和财产差距，使经济发展的成果更好地惠及低收入人群，扩大中等收入群体规模，是实现未来社会共同富裕目标的一种重要的战略选择。

需要指出的是，国内学术界关于相对贫困的研究起步较晚且有待继续深入。早期的研究主要聚焦于相对贫困的基本状况。王祖祥等发现中国农村的相对贫困人口与贫困发生率呈显著增加的趋势[1]。秦建军和戎爱萍测算发现农村地区相对贫困发生率、相对贫困深度和相对贫困指数都出现了不同程度的提高[2]。陈宗胜等的研究表明，在中国农村绝对贫困逐步得到缓解的同时，相对贫困状况日趋恶化[3]。近期的研究主要从贫困性质变化和减贫战略调整两个角度进行探讨。2020年后，随着相对贫困群体将取代绝对贫困群体成为贫困群体的主体，农村减贫需要从“扶贫”向“防贫”转化，要克服一边生产穷人一边扶持穷人的局面[4-5]。

部分研究关注了相对贫困研究的一项基础性工作，即相对贫困标准的设定。Foster认为，贫困的测量应该基于需求资源的比较，若是微观个体或家庭的资源达不到贫困线(基于参照群体的贫困线)，就应被认为处于贫困状态[6]。国外文献中大多使用中位收入的50%或60%作为相对贫困线[7-8]。欧盟委员会也将收入中位数的60%作为成员国的相对贫困标准，同时将收入中位数的40%和50%作为参考标准使用[9]。国内学者关于相对贫困标准的设定，虽然在大原则上没有分歧，但是在具体标准上则存在一些争议。有学者建议采用上一年农村居民的平均收入乘以均值系数作为下一年农村“相对贫困线”[3]，这一方法具有较强的可操作性。也有学者建议2020年后应分别以城乡居民中位收入的一定比例作为城市和农村的相对贫困标准，并以一定年限作为调整期[10]，且这一提议得到了一些专家学者的支持[4，11]。还有学者认为，2020年后中国应采用多维相对贫困标准，且没必要与OECD国家接轨[12]。在此基础上，学者们对相对贫困进行了初步测算，发现中国农村的相对贫困水平有逐步上升的趋势[2，3，13]。有学者认为，中国相对贫困的产生和日趋严重，主要是由于财富初始分配环节中劳动力要素价格在不同行业之间存在较大差异，而财政在减缓初始分配环节造成的相对贫困方面作用又非常有限[13]。

与现期的绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点。2020年后，相对贫困群体依然相对集中在一些地区，但就全国而言，相对贫困群体将以散点分布为主，老少病残等特殊群体将成为主要的贫困群体[4]。对于相对贫困群体而言，经济性因素、非经济性因素相互影响，客观性因素与主观性因素交叉融合，给相对贫困的解决带来巨大挑战[14]。关于缓解相对贫困，杨宜勇等认为救助式扶贫与服务性扶贫相结合是未来解决相对贫困问题较好的方式[15]；叶兴庆等则认为2020年后需要实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策以及发展型低收入群体救助政策[4]。

综上所述，已有研究虽就相对贫困标准进行了丰富的探讨，但鲜有文献阐述相对贫困群体的分布特征和致贫原因。近年来农村相对贫困发生了什么变化？相对贫困人群具有哪些显著的特点？现有的扶贫政策和社会保障政策对于缓解相对贫困起到什么作用？这些问题都有待继续深入研究。一方面，关于相对贫困群体基本结构特征，已有研究大多从宏观层面考虑相对贫困的区域分布状况，而较少关注相对贫困群体的微观个体特征，这对于致贫原因的分析、扶贫政策的制定具有重要意义；另一方面，关于扶贫政策的细化，多数研究认为救助式扶贫是十分必要的，但对于何种救助方式更为有效却研究不够。基于以上两个方面，本文将采用CHIP2002、CHIP2013、CHIP2018数据对中国农村地区的相对贫困状况进行分析，以期把握相对贫困群体的基本结构特征，并对缓解相对贫困的可行政策效果进行评估，试图从以下两个方面对已有文献进行扩展。

第一，考察近期绝对贫困和相对贫困两类群体的结构特征变化。结构特征变化反映了可能导致贫困的因素，通过分析两类群体的特征差异为制定可行的缓解相对贫困政策提供基础。

第二，对可行的缓解相对贫困的政策进行效果评估。缓解相对贫困的政策有很多，但哪些政策对于缓解相对贫困具有更为良好的效果？目前尚未有研究进行此类评估。本文利用再分配指数，分析不同政策的收入分配效应，并对其减贫效应进行估算。

一、数据和研究方法

(一)数据说明

本文分析所使用的数据来自于北京师范大学中国居民收入分配课题组家庭住户收入调查系列(CHIP)2002年、2013年、2018年的农村住户调查，历次调查样本均来自于国家统计局常规调查户。按照全国各地区的农村人口数对样本进行了加权，由此估计的人均收入水平和贫困发生率等指标具有全国代表性。

(二)贫困标准

在如何选择相对贫困标准这一问题上，参考了近几年国内学者采用的标准(见表1)，也参照了一些高收入国家采用的标准。在此基础上，结合中国的实际情况，我们认为采用居民个人可支配收入中位数的一定比例是比较合理的；而使用收入的中位数是因为它比平均收入更为稳健，更不易受到高收入人群收入份额变动的影响。

使用收入中位数的概念来度量中国农村相对贫困时需要考虑两个问题。第一，相对贫困标准采取收入中位数的多大比例更为合适？这在很大程度上取决于一国的收入水平和政府缓解贫困的意志。一般而言，收入水平更高的国家或具有更高意愿缓解相对贫困的政府，更倾向于使用收入中位数的更高比例，如英国、法国、北欧一些国家基本上采用收入中位数的60%作为相对贫困标准，且贫困发生率基本稳定在17%左右。对于中国来说，即使五年后成为高收入国家，但人均收入水平与欧洲国家相比还相差不小；加上中国发展不平衡、不充分的问题较为严重，因此也不能借用欧洲国家的相对贫困标准。特别是在从绝对贫困向相对贫困标准的转变时期，为了使得这种转变对扶贫政策的冲击不至于太大，我们还是倾向于使用较低比例的收入中位数即40%为相对贫困标准。以后，随着收入水平的提高，该比例可以适当提高。第二，农村的相对贫困标准是以农村人均收入还是全国人均收入为参照基础？由于中国城乡收入差距较大，使用两个不同的参照基础得出的农村贫困发生率会有很大的差异。根据本文的估计，如果采用全国个人收入中位数的40%为相对贫困线，那么2018年中国农村地区的相对贫困发生率为28.80%，这也就意味着超过1.6亿的人口会陷入贫困之中(1)根据汪晨、万广华、吴万宗[16]的估计，在全国收入中位数40%的相对贫困线下，2017年农村地区的贫困发生率为29.85%，城镇的相对贫困发生率为2.69%；在全国收入中位数50%的相对贫困线下，2017年农村地区的相对贫困发生率为42.77%，城镇的相对贫困发生率为5.99%。，而如果采用农村个人收入中位数的40%为标准，估计出来的贫困发生率则为9.60%。显然，对于农村贫困来说，采用全国个人收入中位数估计出的相对贫困发生率要高出很多。

应该说，采用哪一种方式来设定农村的相对贫困标准没有对错之分，而选择哪一种方式则需要基于其他方面的考虑。一是，如何看待农村的相关贫困问题？是把它看作全国贫困的一部分，还是把它仅仅看作农村贫困问题？如果坚持前一种视角，那么更加合理的选择是使用全国个人收入的中位数为参照；如果是后一种视角，那么可以使用农村个人收入中位数为参照。二是，从现有国情和政府财力出发，政府能够扶持多少贫困人口？从理想的目标出发，能够帮助的贫困人口越多越好；但是从现实条件来看，政府的救助能力受到财力的约束，只能在一定程度上帮助最需要帮助的贫困人群。也就是说，考虑到扶贫政策的可行性，能够帮助的贫困人口规模要与政府的财力相匹配。基于这种考虑，在现阶段应该是基于农村个人收入中位数为参考来制定农村的相对贫困线。这种观点也得到了一些学者的支持[4,10]。

当然，这并不意味着在设定农村相对贫困线时不需要考虑全国的收入水平。农村相对贫困线可以分为上线和下线，其中，上线是以全国个人收入中位数为基础生成的贫困线，而下线是以农村个人收入中位数为基础生成的贫困线。依据下线估计出来的农村贫困状况更多地受到了农村内部收入差距的影响；而依据上线估计出来的农村贫困状况，不仅受到了农村内部收入差距的影响，也受到了城乡之间收入差距的影响。如此一来，两种贫困线的差异和由此估计出来的农村贫困状况及其变化可以反映出城乡收入差距的变化。这种变化也具有一定的政策意义。

表1 国内相对贫困研究中使用的标准以及测算的农村地区相对贫困状况

限于篇幅，本文有关中国农村相对贫困的分析主要是基于相对贫困线的下线估计的结果。为了进行比较，表2给出了基于CHIP数据计算出来的2002、2013、2018三个年份的贫困标准，其中绝对贫困线是按照2010年2 300元的贫困标准进行价格指数调整后得出的。我们同时给出了个人收入中位数40%、50%、60%的相对贫困标准，根据估算，2018年农村居民收入中位数的40%为5 275元，这与按照国家统计局所公布的农村居民收入中位数计算结果十分接近(2)2018年国家统计局所公布的农村居民人均可支配收入中位数为13 066元，收入中位数的40%则为5 226元，数据来源于《2019年中国住户调查》。。另外，我们将个人收入的5分位至25分位上的数值分别列出。通过比较可发现，三个年度内，个人收入中位数的40%大致处于5分位数至10分位数之间。另外，以个人收入中位数的40%生成的相对贫困线与绝对贫困线的比例随着收入不断提高而上升，2002年该比例为54%，2013年为128%，到2018年上升为176%。

表2 不同年份的贫困标准/元/人

(三)贫困度量指标

本文采用以下FGT指数[19]对相对贫困进行度量：

(1)

其中，N为总人口，q为贫困人口，Z为贫困线，Yi表示第i个人的收入，gi=Z-Yi为第i个人的贫困距。ɑ为参数，其值越大则赋予低收入人口的权重越大。当ɑ=0 时，FGT指数为贫困发生率，即贫困人口占总人口的比例。当ɑ=1 时，FGT指数为成比例贫困距，衡量贫困深度，以此可以计算出若要使得贫困人口收入达到贫困线水平，政府需要给予多少资金的救助。当ɑ=2 时，FGT指数为加权贫困距，表明贫困的强度，也反映贫困人口之间收入差距。FGT指数是现有贫困研究文献中运用最广的贫困测量指数。

二、中国农村地区相对贫困状况

为了解中国农村相对贫困的情况，有必要对相对贫困人口的基本特征进行分析。本节主要考察近期绝对贫困与相对贫困人口的特征差异，因此利用CHIP2013和CHIP2018的数据进行估算，并对农村相对贫困的分布与结构特征进行描述。

(一)相对贫困规模及其变化

表3列示了不同贫困标准下采用FGT指数估计农村居民的贫困状况。当以现行绝对贫困标准衡量时，2013年至2018年期间，贫困发生率在不断下降。2018年的绝对贫困群体大多为极端贫困人口。随着精准扶贫政策的实施，贫困深度指数略有下降，然而贫困强度指数却略有上升，这也就意味着贫困群体内部的收入差距是逐渐扩大的，因此，这也要求我们要关注相对贫困问题。当以相对贫困标准来度量时，无论按照中位数收入的何种比例，贫困发生率、贫困深度、贫困强度均呈现不断上升的趋势。与2002—2013年相比，2013—2018年各种相对贫困的指标继续上升，但上升幅度有所缩小(见表3)。这意味着新世纪以来，在农村绝对贫困得到缓解的同时，相对贫困却变得愈加严重。

表3 不同年份相对贫困状况/%

(二)贫困的结构特征

为了便于理解绝对贫困与相对贫困之间的差异性，我们将相对贫困细分为两类:一是绝对贫困标准下的贫困人口；二是处于绝对贫困标准与相对贫困标准之间的贫困人口。后者从绝对贫困的角度来看又被称为处于贫困边缘的人口或弱势人群。表4不仅给出了相对贫困的测量结果，也分别给出了两类贫困的测量结果。分区域来看，仅考虑绝对贫困状况时，2013年，东部地区的绝对贫困发生率最低，其次是中部地区，西部地区最高；2018年，东、中、西部地区绝对贫困发生率均有所下降，其中以中部地区的贫困发生率下降幅度最为明显。相应地，如果从相对贫困的角度来看，2013年，西部地区相对贫困发生率最高，为14.75%，东部地区的相对贫困发生率最低，为4.51%。西部地区的相对贫困发生率是东部地区的3倍多，这不仅反映了区域内部的发展不平衡，同时体现出区域间发展的巨大差距。2018年，东、西区域相对贫困发生率均略有上升，尤其是东部地区上升更加明显。如果考虑从绝对贫困到相对贫困的变动过程，不同地区之间的变动幅度差异明显，在两个年度内，中国农村西部地区由绝对贫困过渡到相对贫困过程中，其人口比例上升的程度是最高的，而东部地区人口比例上升的程度最低。

分年龄来看，根据以往研究，年龄与贫困发生率呈现倒U型关系，主要原因在于处年龄分布两端的老人和儿童由于丧失劳动能力无法获取收入而陷入贫困。我们的分析同样印证了这一观点。在2013年，16岁以下青少年以及65岁以上老人的绝对贫困发生率均高于劳动年龄人口的绝对贫困发生率且处于较高水平，而且他们的相对贫困表现出同样的分布特征。2013—2018年，不同年龄组的绝对贫困发生率呈下降趋势，其中以65岁以上老人绝对贫困发生率下降最为明显；从相对贫困的角度来看，劳动年龄人口相对贫困发生率呈现出上升趋势，16岁以下青少年以及65岁以上老人相对贫困发生率依然处于较高水平。综合来看，贫困儿童和贫困老年依然是需要重点关注的贫困人群。

① 本文计算的绝对贫困发生率略高于国家统计局公布的结果，主要原因在于我们只采用收入的概念进行计算，国家统计局则采用收入和消费相结合的方式。

考虑受教育状况时，一个普遍接受的观点是：受教育水平越低则越容易陷入贫困，受教育程度较低是导致贫困的重要原因。利用CHIP2013和CHIP2018数据，根据个体受教育程度的不同把农村个体样本分为四个组别，如表4所示，未上过学的群体绝对贫困发生率最高，其次是受教育程度为小学的群体，因而绝对贫困发生率与受教育程度呈反向关系。考虑到相对贫困状况时，相对贫困发生率与个体受教育程度依然呈反向关系。从2013年到2018年，不同受教育群体绝对贫困发生率有所下降，这体现了中国扶贫政策的成效。从相对贫困来看，受教育程度为未上过学和小学的两类群体的相对贫困发生率略有下降，可能的原因在于现阶段这两类群体整体较少，由此导致估计结果并不显著；初中、高中及以上群体相对贫困发生率则略有上升。相对来说，在从绝对贫困转向相对贫困的过程中，未上过学的群体的人口比例上升速度较快，而且其相对贫困发生率最高。

表4 按收入中位数的40%为标准贫困群体基本结构特征/%

(三)贫困人口的主要收入来源

2013年，绝对贫困群体的人均可支配收入为1 695元，相对贫困群体的人均可支配收入为2 351元，明显高于绝对贫困群体(见表5)。进一步分析发现，绝对贫困群体的主要收入来源为经营性收入和工资性收入，而相对贫困群体的主要收入来源同样是工资性收入和经营性收入，且转移净收入占比同样较高。2018年，绝对贫困群体的人均可支配收入为1 344元，相对贫困群体的人均可支配收入则为3 472元。从收

① 在本文的样本中，东部地区包括北京、辽宁、江苏、山东、广东等五省市；中部地区包括安徽、河南、湖北、湖南等四省；西部地区包括重庆、四川、云南、甘肃等四省市；山西、内蒙古两省区暂不在本文的估计范围内。

入构成来看，2018年，绝对贫困群体的可支配收入主要来源于经营性收入和工资性收入，值得注意的是其转移净收入为负，由此拉低了人均可支配收入;相对贫困群体中，转移支付收入则成为重要组成部分。

从2013年到2018年，绝对贫困群体的工资性收入、经营性收入占比均有所提高，但可支配收入有所下降，主要原因在于2018年绝对贫困群体的转移净收入大幅减少；具体来看，工资性收入占比提高了28.8%，是分项收入占比中提高最多的，其次是经营性收入，增加了21.8%。考虑相对贫困群体时，其可支配收入大幅增长，这主要得益于工资性收入、经营性收入和转移净收入的大幅增加，然而从分项收入构成来看，工资性收入占比增长较多，经营性收入占比则有所下降。

我们进一步估计了不同类型贫困群体分项收入为零的占比情况。综合来看，所有群体中，财产性收入为零的比例最大，其次则是工资性收入，财产性差距和工资性差距是中国收入差距的主要来源。比较而言，2013年至2018年，绝对贫困群体中工资性收入为零的占比略有上升，相对贫困群体中工资性收入为零的占比则有所下降；绝对贫困和相对贫困两类群体中财产性收入为零的占比均有所下降，但对于非贫困群体而言，其财产性收入为零的占比则呈现上升趋势。

表5 不同贫困群体收入变化

三、缓解相对贫困的政策评估

回顾中国的减贫历史，主要以开发式扶贫和保障性扶贫为主。由于数据的限制，本文主要关注保障性扶贫政策的减贫效果。保障式扶贫是针对开发性扶贫成效逐渐减弱而制定的，适用于少数极端贫困人口的兜底扶贫保障制度。关于社会保障政策的减贫效果，解垩发现特困户救助、五保户补助、最低社会保障等政府转移支出对贫困的瞄准较好，其减贫效率相对较高[20]。在相对贫困时代，因病、因残等所导致的极端贫困人口依然存在，在政策上需有效兜底保障。

收入分配格局得不到有效改善，相对贫困问题就不可能有效缓解。政府的收入再分配政策是缩小当前中国收入差距的唯一手段[21]。研究表明，中国的市场收入基尼系数与发达国家差距较小，政府再分配政策效果不明显是导致再分配后居民收入差距过大的主要原因[22]。中国的政府再分配政策主要有社会保障支出和个人所得税。社会保障支出政策主要是通过增加低收入群体收入即提低来缩小收入差距；个人所得税则主要是通过限制高收入群体的收入即限高来缩小收入差距。在中国的农村地区，低收入者占大多数，相比于社会保障政策，个人所得税的收入分配作用较弱[23]。综合来看，社会保障支出政策对于缓解农村地区相对贫困具有一定的作用。那么，近些年来这种情况是否有新的变化？本文利用最新CHIP2018数据，通过考察农村地区养老保险、低保、医疗费报销等主要社会保障分项支出的收入分配效应和减贫效应来回答这一问题。

(一)再分配效应测算

2013年中国农村居民总收入构成中，工资性收入占比最高，达到39.41%，其次是经营性收入，占比为37.52%，转移性收入占比为17.92%(见表6)。2018年可支配收入构成中，工资性收入占比依然最高，达到35.52%，转移性收入的占比达到26.76%。相比于2013年，工资性收入和经营性收入占比均有所下降，转移性收入占比则大幅提高。

为考察社会保障支出主要分项的收入分配效应，本文参照蔡萌、岳希明[24]的做法，即某分项收入对总收入不平等的效应是由按总收入排序的该项收入的集中率与总收入的基尼系数决定的。在本文中，P等于分项收入集中率与总收入基尼系数的差值，当P>0 时，该分项收入倾向于向高收入群体聚集，而不是补贴给低收入群体，进而扩大收入差距；当P<0时，该分项收入倾向于向低收入群体聚集。

具体来看，不同类别的社会保障支出的收入分配效应存在差异。2013年，最低生活保障的集中率为-0.266 1，是分项支出中集中率最低的；其次是现金政策性惠农补贴，集中率为0.041 8；政策性生活补贴的集中率排第三，为0.096 0。由此看来，除了低保政策外，2013年的政府补贴最有利于缩小农村内部收入差距。2018年，最低生活保障的集中率是-0.251 1，依然是分项支出中集中率最低的，说明该项支出最有可能向低收入群体倾斜，最有利于缩小收入差距；其次是新型农村养老保险，集中率为-0.000 7；现金政策性惠农补贴的集中率也同样较低，为0.047 3。比较而言，最低生活保障和现金政策性惠农补贴对于农村地区收入差距的缩小具有积极作用。需要注意的是，新型农村养老保险的收入分配效应有所增强，其他养老金开始向低收入群体倾斜；医疗费报销的收入分配效应则有所减弱。

表6 中国农村地区人均总收入基尼系数与各分项收入集中率情况

(二)减贫效应估计

社会保障支出还具有明显的减贫效应，本文主要考察政府社会保障支出类型包括农村居民养老金、低保、医疗报销、惠农补贴等的减贫效应。首先,给出2013—2018年两类群体的主要社会保障支出结构，如表7所示，除人均低保收入外，非贫困组的其他转移收入均高于相对贫困群体。2013—2018年，不同分项收入的年均增长率存在差异：对于相对贫困群体而言，其他养老金收入增长最快，其次是医疗报销收入；对于非贫困群体而言，医疗报销收入的年均增长率最高，其次则是其他养老金收入。2018年，农村地区非贫困群体人均可支配收入为17 727.03元，约是2013年的1.5倍；而相对贫困群体人均可支配收入为3 472.38元，约是2013年的1.48倍。综合来看，农村地区相对贫困群体在此期间人均可支配收入的年均增长率为8.11%，而相应非贫困群体的年均增长率为8.37%。显然，非贫困群体的人均可支配收入年均增长率要高于相对贫困群体，由此造成两类群体之间更大的收入差距。相对贫困的缓解主要得益于两个方面：一是收入差距的缩小，二是必要的转移支付。只有让低收入群体的收入增长高于其他群体，才能真正缩小收入差距、缓解相对贫困[4]。为此，本文做了一个政策模拟分析，假设相对贫困群体的年均收入增长速度和非贫困群体的年均收入增长速度相同，且这一收入缺口全部由政府财政转移支付来弥补。通过计算得出，2018年人均转移支付需额外增加42元，根据估算，该年农村地区相对贫困人口约为5 414.5万人，那么2018年政府对于相对贫困群体的转移支付则需要额外增加约22.6亿元，才可以使得相对贫困人口的贫困不至于有所恶化。

表7 农村地区相对贫困群体社会保障支出结构

继续考察社会保障支出的减贫效应。如表8所示，在政府再分配之前，2013年农村居民按市场收入计算的相对贫困发生率为11.82%，贫困深度指数为4.22，经过新农保、医疗报销、低保等政策调节之后，相对贫困发生率下降到9.23%，贫困深度指数下降到3.11。2018年农村居民按市场收入计算的相对贫困发生率为13.67%，贫困深度指数为5.41，经过新农保、医疗报销、低保等政策调节之后，相对贫困发生率为9.60%，贫困深度指数下降到3.46。综合来看，政府的转移支付政策工具具有一定的减贫效果，而且2018年转移支付政策的减贫效果更为明显。分项来看，不同类型的政策工具的减贫效果存在差异，2013年，减贫效果最为突出的是现金政策性惠农补贴，使相对贫困发生率下降了0.79个百分点，贫困深度指数下降了0.40；2018年，以新农保的减贫效果最为突出，导致相对贫困发生率下降1.22个百分点，其次是现金惠农性政策补贴，使相对贫困发生率下降1.12个百分点。低保、医疗报销等同样具有一定的减贫效果。

表8 不同类型政府转移性收入的减贫效果/%

结 论

到2020年年底，中国将消除现行标准下的绝对贫困，扶贫工作的重点将转向缓解相对贫困，研究相对贫困具有重要的现实意义。通过中国家庭收入调查数据分析，发现近年来农村相对贫困状况、贫困发生率、贫困深度和贫困强度不仅没有得到缓解，反而趋于更加严重。这是一个非常值得关注的问题。对农村相对贫困群体基本特征的分析发现，相对贫困群体与绝对贫困群体既有某些相似之处，同时又存在差异。从区域分布来看，西部地区依然是相对贫困发生率较高的地区；从个体的基本特征来看，老年和儿童的相对贫困发生率较高；受教育程度较低的群体相对贫困发生率依然较高。从收入结构来看，相对贫困与绝对贫困群体之间存在明显差异，其中的新农保和最低社会保障支出等政府转移支付对于缓解农村地区相对贫困具有一定作用，但是这方面的政策力度仍需进一步加强。

2020年后，在现有标准下的中国绝对贫困人口将减少至一个很小的比例，但依然存在。一方面，因天灾人祸所引起的绝对贫困不可能杜绝，政策上需要有效结合临时救济制度，对上述群体进行有效兜底；另一方面，因病、因残等丧失劳动力而失去增收来源的群体也会成为绝对贫困人群，他们也需要低保兜底的扶助措施。同时，在缓解相对贫困的过程中，提高中等收入群体比重，缩小收入差距，实施收入再分配政策是要贯穿始终的，收入差距不缩小，相对贫困发生率就很难下降。构建完善的社会保障体系是缩小收入差距的必要手段，尤其是在中国的农村地区。诚然，仅仅依靠社会保障支出促进减贫是远远不够的，需要结合其他的政策措施，救助加开发，多措并举，逐步形成一套缓解相对贫困的长远有效机制和政策体系。