生态环境损害赔偿资金管理的主体制度

楚道文 李 申

(1.青岛科技大学，山东青岛 266061；2.河北雄县人民法院，河北雄安 071800)

引言

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。在山东等7个省市进行两年的改革试点并取得明显成效之后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，这也标志着生态环境损害赔偿制度得以正式建立。此后，生态环境损害赔偿制度在全国范围内普遍实施，生态环境损害赔偿案件数量大幅攀升，制度层面也不断完善。2019年6月5日最高人民法院出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，生态环境损害赔偿的司法诉讼活动有了统一的操作性文件。2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》第1235条对生态环境损害侵权作出规定，生态环境损害赔偿制度从此有了基本法律依据。不过，总体上看，作为我国生态文明建设新形势下实现国家环境保护义务的新方式、新途径，生态环境损害救济(赔偿)法治建设尚处于探索阶段，建立和完善生态环境损害赔偿制度已经成为深化生态文明体制改革的重要任务之一。[1]其中，生态环境损害赔偿资金管理制度是生态环境在受到损害之后能否及时、全面得以修复和恢复的重要保障，是生态环境损害赔偿制度得以制定和实施的落脚点。基于此，本文以生态环境损害赔偿资金管理主体制度为题展开讨论，藉此推动我国生态环境损害赔偿制度不断完善。

一、以行政机关为资金管理主体的制度缺陷

2020年3月11日，财政部发布《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(以下简称《资金管理办法》)，这是我国目前较为统一的生态环境损害赔偿资金管理规定。按照《资金管理办法》的规定，赔偿权利人负责生态环境损害赔偿资金的使用和管理；生态环境损害赔偿资金实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理。这一规定实际上确立了行政机关(部门、机构等)作为生态环境损害赔偿资金管理主体的制度模式。在生态环境损害赔偿资金中，包含了作为公共利益的生态功能损害赔偿和公共领域的自然资源(大气、气候资源等)损害赔偿，也包括了作为国家所有权客体的海域资源、水资源、森林资源、土地资源等自然资源的损害赔偿。那么，由行政机关作为管理主体是否适当？或者是否是最佳选择呢？

行政机关之所以能够成为生态环境损害赔偿制度的管理主体，理论上有自然资源国家所有权说和政府管理职能说两种观点。自然资源国家所有权说认为，生态功能是作为生态要素自然资源在生态系统上的功能外化，依附于生态环境要素而存在，包括生态功能在内的生态环境损害索赔权源于自然资源国家所有权。基于《物权法》等法律的赋权性规定，由行政机关对生态环境要素和生态功能的赔偿资金进行管理也正体现了自然资源国家所有权，在一定意义上实现了所有权和管理权的统一。政府管理职能说认为(生态)环境利益属于公共利益，在实践层面的直接执行者是政府，环境损害的防治主要应通过法律对政府权责的规制来实现，由行政机关作为资金管理主体的制度，实质是在生态环境损害修复和恢复领域赋予行政机关维护生态环境公共利益的行政权力行使的扩张形态，并提升了行政权力得以实施的物质保障能力。[2]

即使从规范分析和运行效率来看，《资金管理办法》将政府及其指定的行政机关设定为生态环境损害赔偿金管理主体也具有一定的合理性。(1)按照《方案》和《若干规定》的规定，政府及其指定的行政机关是生态环境损害赔偿请求权利人，是生态环境损害赔偿磋商、诉讼等活动的发动者、推动者和主要参与者，赔偿金就是这一系列活动的成果体现，由行政机关管理生态环境损害赔偿金有利于激发起维护生态环境公共利益的积极性，也体现了主张者获益的原则要求；而且，政府及其行政机关作为国有资产的权利代表，其有充分法律依据获得生态环境要素损害赔偿金，将生态功能损害赔偿金交由行政机关管理也能实现一体管理，从而提高管理效率。(2)管理主体的设定和选择应该有利于资金的使用效率。实践中，政府往往制定生态环境保护部门、自然资源管理部门等专业性较强的部门作为资金管理主体。这些行政机关以自然资源、生态环境管理为主要职责，其本身具有非常强的技术、人才实力，在生态环境损害赔偿的调查取证、鉴定评估、修复方案的拟定等活动中发挥主观能动性和专业特长，有利于对责任者进行全面、及时的追责，实现对生态环境公共利益的更有效保护。也正是因为上述原因，在《资金管理办法》出台以前，一些省市根据《方案》已出台了类似的规定。

不过，具有严格区划与层级设置特征的行政机关作为生态环境损害赔偿资金管理主体仍然存在一些难以逾越的障碍。

其一，在生态环境损害赔偿制度框架下，行政机关身兼四职：行政管理者、自然资源所有权主体(代表)、损害赔偿的索赔主体和赔偿资金的管理、使用主体。这种权利(力)架构因过于集中而必然内生矛盾。例如，虽然相关法律已经确定环境保护与经济社会发展相协调的原则，但在实践中，政府往往优先侧重经济的发展，这不但会影响行政机关环境管理的效率和提起生态环境损害赔偿磋商和诉讼的积极性，而且会在赔偿资金的管理、使用中发生“角色错位”，不能将赔偿资金聚焦于生态环境损害的修复和恢复之上。另外，现阶段我国对于财政专户的监管并不完善[3]，即使一些地方对生态环境损害赔偿资金做出了“财政专户”[4]管理规定，但由于作为管理人的行政机关并非专为管理赔偿资金而设置，在多种角色重置的情况下，也很难保证“专款专用”。例如，在以往制度设计中，排污费、环境违法罚款都曾作为财政非税收入列入专户管理，但在实施过程中却在“专款专用”方面差强人意，由此人们必然会对生态环境损害赔偿金采取行政机关管理人模式的预期效果产生质疑。

其二，行政机关作为资金管理主体还会带来资金使用上的障碍。按照《资金管理办法》的规定，生态环境损害赔偿资金主要是用于损害结果发生地的生态环境修复工作。但是，生态环境损害结果地受制于自然地域的整体性影响，往往会逾越行政地域的边界，与行政机关的行政管辖之间存在冲突，特别是在生态环境损害行为、损害结果、采取生态预防措施等分别发生在不同的行政区域时，资金的管理和使用之间的冲突就更为明显。虽然《资金管理办法》也规定“损害结果发生地涉及多个地区且无法就资金分配达成一致的”，由共同的上级政府决定分配机制，但这一做法明显是以行政命令取代资金在自然地域上的客观需求，且会因争议、协调、上报、决定等繁琐的行政层级环节而贻误生态环境损害恢复的最佳时点。

其三，在行政机关管理资金的模式下，剩余资金的去向往往会偏离制度设计的初衷。按照《资金管理办法》关于“生态环境损害赔偿资金主要是用于损害结果发生地的生态环境修复工作”的功能设定，资金往往会产生剩余。这是因为：(1)生态环境损害可能是根本性的、灭绝性的，从而具有不可恢复、不可逆转的特征，例如生物基因的入侵、物种的灭绝等，对这些损害进行赔偿的资金基本无用武之地，此所谓“不能花钱”。(2)生态环境损害产生以后已经形成了全新的、稳定的社会经济格局，例如大型住宅区的建设等，虽然在技术上采取所谓的“生态修复”措施可行，但这样做的结果必然产生严重的经济社会问题，这些资金也难以发挥其预设的功能，此所谓“不敢花钱”。(3)很多情况下，生态环境通过自我修复的方式弥补的侵害行为所造成的损害，虽然责任人仍然需要为其侵害行为而负责，并支付相应的损害赔偿金，但这些资金已经无需用于其所造成的损害的修复工作，此所谓“不用花钱”。问题来了：这些剩余的资金怎么用呢？按照《资金管理办法》的规定，这些资金将作为结余资金进行处理，甚至可以在不同项目之间进行统筹安排使用，这种安排根本无法保障该资金的生态环境损害赔偿金的本来属性。

其四，在出现修复资金缺口的情况下，行政机关管理资金模式往往又回到“政府出资搞环保”的旧路上。按照《资金管理办法》，被收至国库的生态环境损害赔偿资金以财政预算的方式投入到生态环境损害修复工作中。不过，由于财政预算是以生态环境损害修复活动预期花费额度为依据进行计算，因此预算额度与赔偿金在数量上不具有对应关系。当预算额度大于赔偿金数额且仍然执行预算时，也只能使用该行政机关在国库中的其他财政资金。如此，与破坏者恢复、污染者治理的制度目的背道而驰，本质上是以财政资金为支出保障的政府支配型生态环境损害救济模式。

二、创新资金管理主体制度的思路

在《资金管理办法》出台以前，我国公益性生态环境损害赔偿资金管理主体较为多样，基本上处于“各自为政”的状态。除了前述的以(环保)行政机关为管理主体以外，比较典型的还有司法机关管理和独立环保组织管理等方式。

由法院等司法机关管理公益性生态环境损害赔偿金是一些地方采取的模式。例如，2012年，苏省无锡中院与无锡市财政局联合制定了《无锡市环保公益金管理暂行办法》。该办法规定，由无锡市中级人民法院统一负责环保公益金的收缴，资金收缴后上缴市财政专项资金账户，严格实行收支两条线管理；规范资金使用流程，先由市中级人民法院提出申请，报市财政局审核同意后，再报市政府批准后才能拨付。将司法机关引入生态环境损害赔偿金的管理之中，不仅加强了对资金管理使用的监督，也体现了赔偿资金公益性的特点。不过，由司法机关作为管理主体的不足之处也较为突出。(1)司法机关在生态环境修复领域缺乏专业知识，生态环境赔偿资金何时使用、如何使用、用于何处是法院无法准确把握的，而生态环境的修复对时点要求较高，司法机关的介入很有可能会影响生态环境的修复效率。正是由于司法机关对资金管理、生态修复的“专业性”不强，引发人们对其担任资金管理主体是否适格的质疑。(2)司法体制改革以后，司法机关人员调整较大，普遍面临人员不足的问题，加之我国正处于较为剧烈的社会转型时期，各种矛盾集中显现，司法机关的业务数量一直处于“满格”状态，将生态环境损害赔偿资金的管理权赋予司法机关，无疑加剧了法院等司法机关的工作压力。(3)研究采用司法机关管理公益性环保资金的制度规范可以发现，虽然司法机关作为管理主体，但公益性环保资金仍然进入国库管理，也需要经过申请、审核等繁琐的程序才能划拨使用，也需要接受财政部门等行政监督，相比行政机关作为管理主体并没有太多的优势可言。

一些地方也探索了引入环保组织作为公益性生态环境损害赔偿金管理主体的模式。例如，贵州省清镇市曾采用这种模式，他们的具体做法是把生态环境损害赔偿资金交由中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称“绿发会”)代管，建立专项资金，用于贵州环境治理工作。引入社会环保组织管理和使用资金的优点在于：环保组织在环境保护领域较为专业，可以确保资金的合理快速使用；而且，可以有效避免将资金纳入政府财政，使资金使用更加灵活透明。但是这种模式也存在弊端。一方面，我国的环保组织大多是社会公众自发设立，由于发展历史较短，加之社会公众的环保素质还有待提高，环保组织的公益性普遍不强，这可以从我国由环保组织提起的公益诉讼案件在总量中只占较小比例中得到验证；而且，资金管理需要财务、经济专业人员的参与，资金使用还需要环境保护、生态修复专业人员的参与，而我国大部分环保组织尚不具备这些条件。另一方面，环保组织的地域性特征不明显，这与生态环境损害的地域性特征以及作为生态环境损害赔偿请求权主体的行政机关的地域性特征都格格不入，也就难以保障特定的案件的损害赔偿资金进行地域性定向使用，从而可能造成生态修复中不同地域之间的不公平问题。

探究生态环境损害赔偿资金的管理主体问题，首先需要厘清生态环境损害赔偿资金的归属，而这一问题又取决于生态环境损害赔偿的客体及其归属问题。

在赔偿客体上，生态环境损害不仅包括生态功能的损害，还包括生态功能所赖以存在的生态环境要素的损害。原因在于，对生态环境要素的损害必然也会造成生态功能的损害，由此形成生态环境损害的结果。《环境保护法》第三章即规定了生物、大气、水、土壤等环境要素之于保护和改善生态环境的重要作用；《海洋环境保护法》第89条第二款规定的对海洋生态环境损害客体中就包括了生态功能类的“海洋生态”和自然资源类的“海洋水产资源和海洋保护区(海域)”等。[5]而《方案》则直接将“生态环境损害”定义为：“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”因此，生态环境损害赔偿的客体不仅包括生态功能损害的赔偿，也应包括生态环境要素损害的赔偿。《民法典》第1235条规定的生态环境损害的赔偿范围，除了包括生态功能损失以外，还包括清除污染、修复生态环境费用等，而这里规定的“修复生态环境费用”则主要是指修复生态环境要素的费用，是对生态环境要素损失的赔偿。在客体的归属上，虽然生态环境要素和生态功能共同构成了完整的生态环境，但在现行法律规定中，两者的权利归属却并不相同。一方面，土地、森林、水等环境要素往往由国家行使自然资源所有权，属于国有财产权的范畴。例如，《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”另一方面，由于无法进行物理上的分割，生态功能作为一种法律利益并没有被分配给特定的主体，而是作为社会公众共同享有的客体，属于公共利益的范畴。因此，生态环境具有利益二重性，其损害涉及国有财产利益与社会公共利益。[6]相应地，对不同生态环境客体进行赔偿的资金在归属上也应归属于不同的主体，生态环境要素损害赔偿资金应归属于生态环境要素的所有权人，即国家。生态环境功能的损害赔偿资金则是公共利益受损后的外化财产形态，其应归属于社会公众。而《资金管理办法》将赔偿资金整齐划一规定为“政府非税收入”的做法，显然未体现生态环境利益二重性和因客体不同而带来的赔偿资金的归属差异。

从利益属性来说，资金是对多种利益损失的赔偿。按照《民法典》第1235条规定，所谓的生态环境损害包括四种损失和费用，其中，清除污染、修复生态环境费用、生态功能损害和预防费用这三种是生态环境本身的损失和费用，是归属于国有利益和公共利益损害的赔偿资金；而损害调查、鉴定评估等费用却仅是与生态环境损害有关的费用，是属于特定主体的赔偿金，且后者也并不一定是由行政机关支付，将这些资金也纳入行政机关的非税收入显然欠缺合理性。[7]因此，对于支出主体特定、费用范围确定的生态环境损害调查、鉴定评估等费用，由责任人向支出主体直接支付是最合理、便捷的方式，根本无需另行设置管理主体。但是，由于社会公众无法实现特定化，公共利益超脱于个体之外，具有公共性和不可分割性[8]，生态功能作为环境公共利益，其损害赔偿金不能直接支付给公共利益的权利人进行管理。至于侵害生态环境要素所造成的所有权意义上的国有利益的损失(体现为清除污染、修复生态环境费用)，可以支付给代行所有者权益的行政机关，也可以因生态环境要素与生态功能的密切关系而由生态功能损害赔偿资金管理主体一体管理。因此，如何对生态功能等公共利益损害赔偿资金进行管理成为设计生态环境损害赔偿金管理主体制度的重点和难题。

重构生态环境损害赔偿资金管理主体制度，应满足以下几点要求：(1)与其他资金相分离，确保资金专门用于生态环境损害的修复和恢复工作。为了满足这一要求，我们应该设置职责单一的生态环境损害赔偿资金管理主体，只有主体职责的专门化才可实现其所支配或管理的资金在用途上聚焦于生态环境损害赔偿修复工作。(2)采用市场化的手段实现资金的运作和使用，闲置时应实现保值与增值，使用时应保障效率最优；优先选择市场化的方式解决资金的结余或缺口问题。为了满足这一要求，我们应该设置非政府性质的市场化主体实现对生态环境损害赔偿资金的独立管理，只有市场化的主体才能实现生态环境损害赔偿资金的市场化管理和使用。(3)以生态环境整体保护为视角，兼顾行政区域划分，实现区域范围内资金统筹使用。为了满足这一要求，我们应该在独立项目设置独立账目并优先该独立项目资金需求的基础上，实现区域内生态环境损害赔偿资金的横向统筹，从而整体推进区域生态环境的修复和优化。

三、建立独立资金管理主体制度的合理性分析

公共信托理论起源于古罗马法，认为全体社会成员对水源、空气、海洋等公共资源拥有共同的权利，但由于个人的局限，这些自然资源无法实现社会公众的自行管理和高效利用。为此，社会公众与政府达成信托契约，由政府代替公众对这些自然资源进行管理和使用。基于上述理论，我们认为，既然可以为公共利益将自然资源“信托”于政府，那么依附于自然资源等生态环境要素的生态功能也因其公共利益属性而由政府代行权利。可以说环境公共信托的基础是对公民环境资源公共利益的保护。美国学者约翰·L·萨克斯教授最早提出环境资源“公共信托”思想，并总结了符合环境公共信托的必要条件。首先，环境公共信托的客体利益必须是例如空气、大海等对全体国民具有重要意义，但不适宜由私人作为所有权人的公共利益。其次，这种利益不是来自某个个人或者组织，而是来自于大自然的赠与。最后，受托人管理和控制这些资源必须是为了增进全体公众的利益。由此，生态环境及其损害赔偿资金完全符合环境公共信托中的客体要件。当生态环境遭受损害时，公民个人不适宜维护自身权利，于是作为信托关系中的委托人将生态环境保护的权利托付给行政机关，行政机关作为受托人与损害生态环境的个人和组织进行磋商，获得赔偿，进而用所得赔偿的款项保护和修复生态环境，维护社会公益。从这个角度讲，生态环境公共信托理论是生态环境损害赔偿制度的理论基础。同时，环境公共信托理论也阐明了生态环境资源使用过程中私益和公益之间的冲突问题。[9]在民事法律框架下，权利的行使以不妨害他人权利的行使为界限，这一原则在生态环境资源使用中也同样适用。[10]在环境公共信托原则之下，生态环境资源作为“大自然的馈赠”具有公益的属性，公民个人和法人组织对它的利用应该以不损害公共利益为前提。所以，在生态环境资源的利用过程中，公益与私益发生冲突时，公益优先于私益受到保护，这是生态环境公共信托原则的重要功能。

在信托关系的分类中，根据信托关系的设立是否需要委托人的意思表示可以分为意定信托和非意定信托。意定信托的设立需要委托人明确的意思表示，非意定信托关系的设立不需要委托人明确的意思表示，直接由法律规定或在司法中直接适用。非意定信托又根据是否由法律规定可以分为法定信托和默示信托。[11]在生态环境损害赔偿制度中，委托人和受益人为社会公众，受托人为生态环境损害赔偿制度之下的赔偿权利人，即省、市级人民政府，他们之间成立非意定信托模式，这是生态环境损害赔偿制度中的第一层信托关系；政府将磋商、诉讼中取得的生态环境损害赔偿资金委托专门的主体管理可以形成第二层信托关系。在第一层信托关系中，公民为了维护自身不便维护的公众利益，将保护自身环境权益的权利委托于行政机关，使其代为履行维护生态安全、追索损害赔偿的职责。第二层信托关系下，行政机关是为了生态环境损害赔偿资金安全、高效利用，将生态环境损害赔偿资金的管理职责委托给更加合适的主体。这两层信托关系都是为了维护公众利益，但又存在差别。在第一层信托关系中，行政机关为受托人，社会公众既是委托人又是受益人；在第二层信托关系中，行政机关作为委托人将生态环境损害赔偿金的管理职权委托于其他主体，代为管理使用资金。第二层信托关系的受益人依然是社会公众。

生态环境损害赔偿资金形成的非意定信托关系的构建，允许资金的合理增值，符合维护生态安全的初衷。众所周知，信托关系设立的目的是规避风险的同时确保信托财产的增值。也就是说，只要不违背生态损害赔偿资金的公益特性，由独立公益属性的主体管理资金并不违背生态环境损害赔偿金的非意定信托特质。如前所述，在当前的管理模式下，政府财政建立单独的财政专户管理资金不能保证赔偿金的高效利用，不能满足生态环境亟需保护的需求，因此，建立独立的生态环境损害赔偿资金管理主体不失为更好的选择。同时，由政府以签订民商事契约的形式将生态损害赔偿资金委托给独立的生态环境损害赔偿资金管理主体管理，有效地避免了管理主体与运营主体重合带来的道德风险。

独立的资金管理主体的设置又可分为公益信托模式和公益基金会模式。(1)公益信托通常是由信托关系中的委托人提供信托财产、财产权利等，受托人按照委托人的意愿管理和使用财产，以社会公益为目的开展社会公益活动。公益信托的设立条件较为简便，不需要严苛的审查制度和设立程序。根据我国《信托法》第10条的规定，在我国办理信托登记后，信托关系即可成立。公益信托的信托财产相对独立，可以有效避免委托人和受益人的过分干预，资金流通更加灵活高效；同时，以公益信托模式管理和使用资金可以有效增加公民的参与程度，相较于传统由行政机关管理资金，其资金流通过程更加公开透明。(2)基金会模式以捐赠人捐赠的财产为基础，受赠人以公益为目的，运营和管理捐赠财产，最终达到维护公益的一种资金管理模式。基金会一般以强制法为设立基础，组织结构较为稳定，运行风险较小。我国自1988年颁布、2004年重新修订了《基金会管理办法》，相应的管理制度也较为完善。另外，基金会作为私主体管理使用资金也具有资金管理透明、使用灵活的特点。(3)公益信托模式和基金会管理模式虽然在存在基础、设立条件上存在一定的差别，但他们在制度目的上具有同质性，可以认为，基金会模式是公益信托模式的法人化、长期化。[12]由此我们可以发现，基金会模式和公益信托模式其本质上是相同的，虽然基金会以“捐献”为基础，公益信托以“信托”为基础，但都可以归结为一方主体将其财产或权利交由更加适宜的另一方主体管理、行使，最终达到维护公益的目的。综上，以“环境公益信托”理论构建公益目的的生态环境损害赔偿资金管理主体在理论上是可以成立的。

四、资金运营服务机构的架构与运行

综合上述理论和设置要求来看，理想的生态环境损害赔偿资金管理主体与我国现行的社会保障基金管理模式有较多相似点：两者都是为公益目的而设立和运行；两者资金都相对封闭并进行类市场化运作；两者在具有区域性特征的同时都能在一定程度上实现区域统筹。因此，基于公共信托理论的指引，我们可以借鉴社会保障基金管理模式，设立专门的生态环境损害赔偿资金运营服务机构，由其管理生态环境损害赔偿资金。按照《民法典》第92条规定，资金运营服务机构应定性为公益性的法人，其取得生态环境损害赔偿金的管理和使用权，但并不以盈利为目的，只提供生态环境修复服务；公众、政府与资金运营服务机构之间构成了信托关系。根据环境公共信托的公益理论，生态环境损害赔偿资金的委托人是人民政府，受益人当然为社会公众，而专门成立的生态环境损害赔偿资金运营服务机构则定位为生态环境损害赔偿资金管理的受托人。

政府对自然环境有管理和保护的职责，根据环境公共信托理论，政府作为受托人代替公民行使保护生态环境的权利。根据上文生态环境损害赔偿资金形成的第二层信托关系，政府为了更好地履行维护生态利益的职责，作为委托人将生态环境损害赔偿金委托给更加适宜的主体进行管理。虽然行政机关可以将资金委托专门的主体管理，但其依然需要发挥主导作用，积极行使监督职责，确保生态环境损害赔偿金的安全使用。为此，与各级生态环境损害赔偿资金运营服务机构对应的行政机关可以设置相应的职能机构，专职协调解决与资金运营服务机构的有关问题。政府作为生态环境损害赔偿资金信托关系中的委托人，应该积极履行委托人的职责。

生态环境损害赔偿资金管理的受托人是专门成立的生态环境损害赔偿资金运营服务机构。受托人在信托法律关系中处于核心地位，他是“信托关系本质的体现者”[13]。资金运营服务机构可以发挥自身优势，履行管理使用生态环境损害赔偿资金的职责。一方面，资金运营服务机构相比于“绿发会”“自然之友”等其他环境公益保护组织对于资金的管理更加专业、高效，其公益特质能够得到很好地发挥；而且，资金运营服务机构作为专门的资金管理主体，不再承担诉讼、磋商等其他职能，由其管理资金也更加专业、合理。另一方面，我国自改革开放以来相继颁布了《信托法》等多部与公益资金管理、信托管理相关的法律法规。这些较为成熟的法律法规体系，使生态环境损害赔偿资金运营服务机构的建立变得更加容易，也更有利于资金的流动和监管。

在地域和级别方面，生态环境损害赔偿资金运营服务机构设置为省、市两级较为适宜。(1)《方案》确立了赔偿权利人为“省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)”。将生态环境损害赔偿资金运营服务机构的级别设置与之对应，可以方便生态环境损害赔偿资金获得与管理的有效衔接。(2)生态环境损害赔偿资金运营服务机构建立的法理基础是环境公共信托理论，由政府作为委托人，资金运营服务机构作为受托人。两者级别的对应符合该理论的要求。(3)生态环境的保护和修复涉及的地域往往比较广泛，生态环境的破坏往往跨越多个县级行政区域，在市以下行政区域设置资金管理主体，由于跨越的行政单位较多，各个单位之间需要相互协调统筹，影响生态环境损害赔偿资金的高效利用，反而不利于生态环境的保护。因此，结合生态环境损害赔偿权利人设置的相关规定，也相应设立省和地市两级资金运营服务机构，地市级资金运营服务机构负责资金的管理、运营和使用，省级资金运营服务机构则主要负责资金的统筹和省域范围内修复项目的协调与监督。当然，考虑到我国各地区的发展水平不同，生态环境修复的需求程度不同，我国各地区的生态环境损害赔偿制度的实施状况也有较大区别。生态环境损害赔偿资金运营服务机构的设立需要与本地区的生态环境损害赔偿制度的实施状况相符合，可以分地区、分阶段逐步设立。在制度实施较好、经验较为丰富的地区优先设立，在欠发达地区或制度实施不完善的地区待经验丰富时逐步设立。这样既可以满足有些地区生态环境亟需修复的需求，又可以有效避免制度实施过快带来不可预测的隐患。

在内部管理机构方面，资金运营服务机构内设会员大会和理事会，为利于对资金管理和使用的监督，会员大会应该由政府有关部门、缴纳资金的损害责任人、环境保护组织、公众代表和其他出资人等相关主体组成，并由会员大会通过选举等方式聘请专业人员组成理事会，负责资金运营服务机构的日常管理和生态修复工作的推动。只有经过法定评估程序、确认生态修复工作已经结束以后，才可以将特定项目的剩余资金统筹到其他资金不足的项目和地区开展生态修复工作。资金统筹又可分为区域内的自统筹和省域范围内的外统筹，既能实现生态环境的整体修复，也能充分确保资金生态功能的发挥。

资金运营服务机构运行的主要目标是生态环境损害赔偿资金的保值与增值。为了既利于生态环境损害赔偿资金的保值和增值，又能使资金在突发生态环境破坏情况下及时发挥作用，可以考虑在生态环境损害赔偿资金中设立公积金部分和单独资金部分，区别管理、区别使用。其中，公积金部分相对稳定，在一般情况下可用于保守的投资和营利，确保资金的增值、保值，在有生态环境亟需修复和保护时，或者生态环境损害赔偿金不能及时获赔时，直接动用公积金部分，完成对生态环境的及时保护。各单独资金部分对应具体的生态环境损害赔偿案件，专款专用，避免资金的混同。具体做法是，当有生态环境损害赔偿资金汇入时，按一定的比例对资金进行分流，一部分纳入公积金部分，其余部分流入各单独资金部分。公积金部分不再面向各单独案件，实行统一管理，用于资金的增值和突发生态环境状况。单独资金部分对应各个单独的生态环境损害赔偿案件，制定详细的使用方案，专款专用。当单独资金部分不能完全满足本案件中的生态环境保护任务时，可以申请公积金部分资金，对受损生态环境继续修复和保护；当单独资金修复受损生态环境后尤有盈余的，将多余资金纳入公积金部分，统一管理。

资金运营服务机构运行的另一个问题是资金来源。生态环境损害赔偿资金的主要来源是生态环境损害赔偿制度下赔偿义务人履行的赔偿责任，但不应局限于生态环境损害制度下获得的资金。例如绍兴市规定了生态环境损害赔偿金的具体来源：(1)生态环境损害赔偿磋商确认的赔偿金；(2)生态环境损害赔偿诉讼中经人民法院生效裁判确定的赔偿金；(3)生态环境损害赔偿义务人主动捐赠的资金；(4)其他合法来源的资金。[14]泰州、昆明等地也将上级补助、财政拨款、人民法院生效判决确定的无特定受益人的生态环境损害赔偿金纳入生态环境损害赔偿财政专户。[15]为了统筹生态环境损害赔偿资金的管理，与生态环境保护相关的资金都可以纳入生态环境损害赔偿资金运营服务机构之中，分别管理、合理使用。生态环境的修复和保护资金的使用往往需要赔偿资金、政府拨款、个人捐赠资金之间统筹协调、合理安排。将这些资金纳入生态环境损害赔偿资金运营服务机构的统一管辖，通过完善资金使用的各项制度，设置严密的资金管理使用监督体系是比较稳妥、安全、高效的资金管理模式。

任何制度的运行都离不开有效的监督，严密的监督体系是确保生态环境损害赔偿资金运营服务机构有效管理、高效使用的保障。根据我国相关的法律规定和生态环境损害赔偿金管理的实际情况，对于生态环境损害赔偿资金运营服务机构的监督可以分为：行政监督、内部监督、公民监督。(1)生态环境损害赔偿资金运营服务机构的行政监督主体是行政机关。根据环境公共信托理论，政府作为委托人将生态环境损害赔偿资金交由受托人生态环境损害赔偿资金运营服务机构进行管理，在信托关系中，委托人可以监督信托财产的使用状况。此外，由政府环保部门承担监督职责更为合理。但是生态环境的维护需要较强的专业性，对于生态环境保护情况的评估、认定一般的监督主体很难完成。对于资金运营服务机构具体的生态环境保护工作，由更加专业的环保部门监督更加合适。同时，政府环保部门作为生态环境损害赔偿资金的赔偿权利人，将资金委托于资金运营服务机构管理，由其承担监督职责符合生态环境损害赔偿制度的要求。(2)生态环境损害赔偿资金运营服务机构在内部应当设立监督机构，监督资金的流转和使用。资金运营服务机构应当设立监事，作为内部监督机构监督资金运营服务机构的日常工作。[16]资金运营服务机构监事作为内部监督机构，对于资金运营服务机构的日常工作更加熟悉，在行使监督责任时也更加得心应手，可以确保生态环境损害赔偿资金运营服务机构工作的公开、透明。但在具体操作中也应该注意监事与理事会之间的相互独立、相互协调，避免内部监督流于形式。(3)应当建立有效的信息公开和反馈机制，确保公民监督的有效实施。生态环境损害赔偿金的管理和使用的目的是维护公共利益，人民群众作为受益人当然享有监督资金使用状况、使用效果的权利。为了维护人民群众的这种权利，资金运营服务机构应该建立健全公民监督的渠道，重视人民群众对其工作的意见和建议，及时公开自身工作状况，做到工作的公开、透明。同时，行政机关也应注重公民对于生态环境损害赔偿资金运营服务机构工作的信息收集和反馈，和公民监督相互印证、相互配合，使对于资金运营服务机构的监督工作落于实处。

五、余论

生态环境损害赔偿资金运营服务机构作为资金管理主体的运作模式具有较大的优势，可以实现生态环境损害赔偿资金的独立、安全与高效。(1)独立。独立性的一个表现是：在这一模式下，生态环境损害赔偿资金独立于财政资金，并不进入财政账户，行政机关仅作为赔偿权利人主张权利，并通过会员大会等途径履行对资金的监督职责，并且从政府的角度出发，对生态修复工作进行专业评估，并对资金的管理和使用确定相应的规范。因此，资金运营服务机构模式重置了政府在生态环境损害赔偿和修复工作中的角色定位，使得政府从具体的资金管理和修复工作中解放出来，专职履行监督工作。独立性的另一个表现是每个生态环境损害案件的赔偿资金都设立专门账户，进行独立管理，原则上仅用于该案件的生态修复工作，资金运营服务机构应该按照法定的资金管理制度，通过个案项目化运行的方式面向特定案件的生态损害使用相应资金。(2)安全。资金运营服务机构对资金的管理并不以盈利为目的，无需为获取更高利润而进行风险投资，确保了资金的安全。但是，生态环境损害赔偿资金也可能面临贬值风险，这也是其面临的安全问题。贬值风险来自于：一方面，生态环境损害修复工作往往需要经年累月，周期相对较长，大量资金都在修复工作逐步开展的过程中处于闲置状态，没有实现资金的增值，从而造成浪费，这是所谓的“隐性贬值”；另一方面，由于物价的上涨，修复工作所需要的人力、物力成本也会上升，或者由于自然条件变化、修复不及时等原因，生态损害结果进一步蔓延和扩大，需要支出的修复成本也将会上升，这就意味着特定案件的生态环境损害赔偿资金就不能满足该案件生态修复工作的需要，这是所谓的“显性贬值”。资金运营服务机构管理模式可以在确保生态环境损害赔偿资金的公益目的前提下，通过开展类似于社保基金的投资活动，从而充分利用资金的时间价值实现资金的保值和增值；而且还可以通过专业、高效的修复工作最大限度地缩短资金使用中的时间成本，确保修复效果，促进生态安全。(3)高效。资金运营服务机构模式以专门的机构、专门的职责、专门的资金、专业的团队服务于生态环境损害修复工作。在资金使用上避免繁琐的行政审批手续，可以快速、高效地开展生态修复工作，确保生态修复工作的时效性，从而实现以最小的成本获得最大修复效益的目的。资金运营服务机构还可以发挥市场主体的特长，充分利用市场机制调动专业团队的积极性和创造性，运用最新的修复技术和手段，从而大大提高生态修复工作的效率。

注释：

[1]蔡守秋、张 毅：《我国生态环境损害赔偿原则及其改进》，《中州学刊》2018年第10期。

[2]徐祥民、巩 固：《环境损害中的损害及其防治研究——兼论环境法的特征》，《社会科学战线》2007年第5期。

[3]竺 效、蒙禹诺：《论生态损害赔偿资金的信托管理模式——以环境公益维护为视角》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2018年第5期。

[4]例如，浙江省在2018年9月发布了《浙江省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》，规定：“在收缴方面，生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴赔偿权利人指定部门或机构的同级国库，纳入一般公共预算管理，列其他专项收入。”

[5]李莹莹：《海洋生态侵权诉讼若干问题》，《中国海商法研究》2019年第3期。

[6]吴惟予：《生态环境损害赔偿中的利益代表机制研究——以社会公共利益与国家利益为分析工具》，《河北法学》2019年第3期。

[7]楚道文、唐艳秋：《生态环境损害救济主体制度研究》，《政法论丛》2019年第5期。

[8]程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，《环境保护》2016年第2期。

[9]周 珂：《我国环境立法价值与功能之方法论研究——兼论彭真环境立法方法论》，《政法论丛》2019年第5期。

[10]王秀卫：《论生态环境损害侵权责任的立法进路——〈民法典侵权责任编(草案)〉(二次审议稿)第七章存在的问题及解决》，《中国海商法研究》2019年第2期。

[11]赵廉慧：《信托法解释论》，北京:中国法制出版社,2015年。

[12]王社坤、吴亦九：《生态环境修复资金管理模式的比较与选择》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2019年第1期。

[13]徐孟洲主编：《信托法》，北京：法律出版社，2006年，第91页。

[14]《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》第4条。

[15]于文轩：《论我国生态损害赔偿金的法律制度构建》，《吉林大学社会科学学报》2017年第5期。

[16]《基金会管理条例》第22条：基金会设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。