公众应对环境健康风险的法律规制研究

荆 珍 侯光明

(东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040)

一、问题的提出

“风险”是一种危险和灾难发生的可能性，风险与危险、灾难相关联，但它本身并不是危险和灾难。[1]事实上社会本身是带有风险性的，它如同影子一般伴随我们的生活，时常令我们感到恐惧和不安。例如自然灾害、核战争、瘟疫、环境污染等，从统计学意义上来说只是发生概率的大小罢了。

环境健康风险是环境风险的一部分，是指由于人类活动致使环境受到污染或破坏，以环境为媒介作用于公众，给公众的健康带来损害的可能性。从类别上来看，目前主要包括突发性环境事故、累积性污染在特定条件下造成的突发事故及长期慢性环境风险。它具有如下特点：第一，不确定性和不可感知性。诸如大气、水、土壤等环境要素受到污染后，对暴露者造成的损害类别、程度、因果关系等在现有的技术水平下无法准确认知。第二，全球性和整体性。就气候变化带来的风险而言，它是跨区域性、跨种族、跨人群及跨际性，任何区域、个人、群体都不能独善其身。第三，不可逆性。有些风险一旦转化成现实的危害，暴露者所承受的损害是终生性、致命性的。环境健康风险产生的根本原因是环境污染和生态破坏。工业社会以来,由于人类过度地向自然索取和排放，地球生态系统已经不堪重负，气候变化、酸雨、臭氧层破坏、海洋生态系统絮乱等环境问题愈演愈烈。

改革开放之后，我国经济发展突飞猛进，跃居世界第二大经济体，创造了令国人骄傲的“中国奇迹”。然而，“中国奇迹”的背后是以环境的高污染和资源的高消耗为代价,各种环境问题接踵而来，例如雾霾、酸雨、重金属污染等。这些由环境问题导致的风险已经不再停留于“可能性”的层面，已经转化为现实的、紧迫的必然危险和灾害，给公众的生命健康和财产带来了不可挽回的损害。世界卫生组织公布的疾病负担研究报告称，全球24%的疾病或23%的死亡，是环境因素造成的。

此外，在我国31个省、自治区、直辖市参与调查的9万余人中，有11.1%的居民居住场所1公里范围内存在石化、冶炼、农药等可能产生健康影响的企业，其中城市居民这一比例为14.1%，农村居民为 8.5%。[2]

因环境问题引发的公众健康风险，显然是位于公共利益的范畴。在法治化的背景下，离不开作为治国重器的法律加以规制、引导和保障公共利益的实现。2014年修订的《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害……”第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度：鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制环境污染有关的疾病。”这为公众环境健康风险的规制提供了直接的法律依据。

我们必须理性地认识到，环境健康风险具有复杂性、不确定性，需要作为首要责任者的公权主体(政府)通过制定相应的规章、政策等规范并加以实施，进行风险防范，以确保公共利益的有效供给。在规制的初期，传统的“命令—控制”模式是主导，公众则是被动的服从。这种强硬的规制手段，在短期内可以达到很好的效果。然而随着社会实践的深入，环境风险表现为多元化的趋势，这就意味着需要多元化的规制方式，不能完全依靠政府管制。

在生态文明建设全面推进的影响下，环境保护可以说是全民共识。传统规制手段的缺陷及公众环境意识的增强，作为私权主体的公众参与风险规制可谓“呼之欲出”。况且环境问题最终导致的是社会众多个体的危害，而不是个别的个体危害，要充分发挥公众应对的主动性，把法律规定的责任和义务变成公众内在的自觉意识与外在的自发行为。这就意味着以公众为切入点进行风险规制，成为当下需要深入研究的重要课题。

二、公众应对环境健康风险的解构

在“命令—控制”模式的管控之下，依赖的是专家基于科学知识和理性的运用。往往忽视普通公众参与，因为普通公众被认为是“无知”“感性”的。这种专家垄断的局面，使得公众参与价值被边缘化。环境健康风险的最终受体是社会公众，风险规制应当是主观价值选择与客观事实判断相结合的过程，不应当漠视公众的感受。在环境多元共治的时代，环境健康风险的规制只有取得国民的理解与支持，应对风险的各项举措才能得到有效实施，说它是一种“全民的事业”不足为过。从法学上对公众的界定，意为对决策所涉及的特定利益作出反应的，或决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体，包括公民(自然人)个人、社会团体或其他组织等。[3]本文不采用此宽泛的定义，对“公众”的范围予以缩小，仅指普通公众和具有利益的公众。普通公众是指那些处于环境健康风险影响区域范围之外，代表环境公益并保持客观中立态度的主体。利益公众是指受环境健康风险影响的区域范围内的公众，根据影响程度可以分为核心区、次受影响区及一般影响区的公众代表。

(一)公众参与环境健康风险规制的影响因素

环境污染可能会对人类及自然造成深远、有害的影响，那么关键在于如何认知这些可能性风险，然后从中获得规避的法则。环境与人类行为相互影响的过程可以视之为“一个信息交换的过程”，包括“知觉”“认知”和“行为”三个阶段。“知觉”就是通过感官获取信息的过程；“认知”就是在知觉的基础上，对信息进行加工以识别事物的特性和联系；“行为”就是在认知的前提下所采取的行动。[4]因此，有效的行动之前，必须要有正确的认知。笔者认为环境健康风险的认知，是指公众在社会生活中对环境健康风险的理性认识，包括危险的识别、可能导致的现实损害等。

公众对环境健康风险的认知方式有：第一，生活实践的积累。一些经验源于其亲身经历环境污染所致损害，另一些来自于世代累积，其已经转化为日常生活一部分。例如普通公众购买果蔬时，都会更倾向于购买绿色果蔬，而不会选择那些喷洒农药的。因为他们知道食用喷洒农药的果蔬，对身体有害而无益。第二，新闻舆论。在当今“互联网+”时代，人工智能、大数据等技术的出现，改变了公众的生活方式。海量的信息通过媒体传播至公众的视野，公众可以获知大量有关环境健康的信息。此外，在风险日益社会化的背景下，许多媒体开始主动承担社会责任。第三，教育培训。学生群体特别是高校学生，是未来环境保护的新生主力军。通过开设环境教育类的课程，以培育和传播环境健康风险知识。此外，在一些涉及环境保护的职业，员工在上岗前都会经过相应的培训。

法制(Legal system)通常意为法律制度的简称。外在法制状况就是指公众参与环境健康风险规制的法律制度是否完善、健全。正如国家所强调的：“用最严格制度最严格法治保护生态环境，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”公众参与最有效的举措，就是使参与的途径、方式、阶段、结果等予以制度化、规范化。笔者认为从风险规制角度而言，就是要存在一种全民参与环境健康风险规制的制度。即公众依据环境法律法规赋予的权利、义务，参与风险评估、管理、沟通等环境健康风险规制的各项活动的总和。具体而言，应当涵盖具体参与制度(包括参与主体、范围、方式等)、知情制度、风险沟通制度、救济制度及责任追究制度等。

(二)公众应对环境健康风险的理论基础

1.公民环境权理论

公众参与环境健康风险的规制，是环境权所衍生出来的一种法律权利。环境权作为一种正在形成的权利，其产生与环境问题有着不可分割的联系。20世纪50至60年代以来，环境危机的全面爆发，使人们普遍意识到环境保护的重要性。现有的法律在环境危机面前“无可奈何”的情况下，人们受环境道德、生态伦理等新观念的影响，开始探讨在法律上对环境是否有权利。到目前为止，学界对环境权的性质、内涵及外延、权利构造等都没有达成统一的认识。但不可否认的是，公民都有权生活在良好的环境之中。

我国宪法虽然没有直接、明确规定该权利，但是一些立法及司法裁判已经对于环境权予以承认和保护。[5]从我国立法实践来看，环境权的内容是公民依据环境法律规范享有的权利和承担的义务。关于环境权的内容，笔者认同吕忠梅教授的观点：第一，环境使用权。对环境与资源的使用，以满足生存和发展的需要。例如排污权，实际上就是对环境容量的使用权。第二，环境知情权。是对本国环境状况、行政机关环境管理情况等有关信息获取的权利。环境知情权是实现公众参与环境治理的前提，而信息公开制度是实现环境知情权的保障。第三，环境事务参与权。其内容包括参与国家环境管理的预测和决策过程、参与环境科学技术的研究、参与环境纠纷的调解等。第四，请求权。是指公民的环境权益受到损害后，请求有关部门救济的权利，包括行政救济和司法救济。[6]

2.协同治理理论

协同治理由协同(synergy)理论和治理(governance)理论的有机融合而形成的理论。现代意义上的“协同”源于物理学家哈肯从物理上解释“协同”学，随后协同理论受到极大的关注，逐渐从自然科学延伸至社会科学。他认为协同是指系统的各部分之间相互协作而产生的集体效应或整体效应。“治理”在目前认同度较高的界定是，各种公共的或私人的个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[7]

笔者认为，“协同治理”就是指处于同一治理网络中的多元主体，为了实现公共利益的需要，而共同协商、共同合作、共同行动。环境健康风险规制就是一个复杂的网络系统，公权主体(政府)和私权主体(非政府组织、企业、公众)在风险的评估、监测、沟通等阶段，要共同参与、平等协商。特别是在评估阶段，风险评估涉及常识及个人经验、技术基础、社会利益主张三方面的知识。在现代这个高度分工化的社会，基于各自社会分工和境遇，各社会主体拥有的风险知识亦不同。[8]这就意味着风险规制不能仅仅依赖于政府或非政府的组织、个人等独自能够完成，需要拥有不同知识、经历、价值取向等社会群体代表者的共同参与。

三、公众应对环境健康风险的困境

环境健康风险具有科学性和不确定性，这意味着对其规制需要政府、企业、公众共同应对，任何一方都不能“独善其身”。2014年修订的《环境保护法》第53条明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”这为公众应对环境健康风险提供了法律依据。把公众纳入应对环境健康风险的范围，可以把公众从“被动”的状态化为“主动”，自觉地践行环境法律所规定的权利和义务。目前，公众参与环境健康风险规制存在内外两方面的阻碍。内在的阻碍表现为风险认知不科学，外部阻碍为公众的知情权、参与权的保障不足。

(一)内部阻碍：公众环境健康风险认知的固有缺陷

现代环境健康风险是客观实在和主观建构相结合的产物，这就意味从认知角度而言，风险的来源有真实的客观存在和主观的建构两种。因此，环境健康风险的认知模式可分为公众的认知模式和专家的认知模式。[9]在现实的环境健康风险规制的实践中，这种专家的认知模式几乎处于垄断地位。因此，更应该关注的是前一种即公众的认知模式。在发挥这一认知模式的作用之前，必须要认识这种模式在风险规制中的弊端，并寻求科学有效的办法予以解决。

首先，认知源于生活实践中积累的经验。它是基于直觉和经验对外在的健康风险进行判断、分析，并积极地采取规制行为的本能防护意识。这种经验只是对事物的表面模糊的认识，如果其知识累积与外在新的环境健康风险的出现存在错位时，就会导致认知偏见。

其次，认知程度差异化。就认知对象而言，公众对于那些显见的、现实的、紧迫的能对公众健康造成直接影响风险有较深的认知，例如雾霾、水污染等。而对于类似于气候变化、土壤重金属所引发的风险，因其具有滞后性、隐蔽性通常易被公众漠视。就认知的主体而言，农村居民较之于城市居民的风险认知存在差异。类似于“癌症”村等事件的出现，很大一部分原因在于农民对风险认知存在滞后，直到病变出现现实的危害才会意识到危害的存在。就其内在原因而言，由其自身局限如文化程度低、知识有限、较差的经济境况等而不得不逐利。[10]

(二)外部阻碍：环境参与权和知情权的保障不足

“法的价值”意指法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和助长哪些值得希求的或美好的东西。其中，秩序、正义等是现代社会备受重视的基本价值。[11]风险规制公众参与制度的建立，必须是法的基本价值的表达。“秩序，一如我们所见，所侧重的乃是社会制度和法律制度的形式结构，而正义所关注的却是法律规范和制度性安排的内容，它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。”[12]从信息公开、决策参与到监督救济，40年来我国公众参与制度的建立，可谓从无到有，并不断地进行细化与完善，这为环境健康风险规制构建了稳定的公众参与秩序。合理健全的法律制度除了创造稳定的秩序外，还需要保证正义的实现。正义是把权利、权力、义务和责任在社会成员中进行公平的分配。[12]环境健康风险的规制实质上也是一种风险分配的过程，就风险评估而言，它在评价潜在危险的同时已经开始风险的分配。在实践中，风险分配在公众、企业及政府间处于一种不平衡的状况。具体体现在：

1.环境参与权的保障不足

在建立系统的环境健康风险规制制度之前，风险评估还需借助于环境影响评价制度之预防的功能。然而，实践中公众的参与只不过是环评制度的“精美外衣”。

第一，参与主体有限。《环境影响评价公众参与办法》第五条规定：“建设单位应当依法听取环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织的意见，鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公民、法人和其他组织的意见。”可见建设单位应当要听取利益可能受到影响范围内的公众意见，然而对于利益范围之外的公众，是由建设单位自主决定。在实践中建设单位出于利益考量，通常会选择避开。环境健康风险具有复杂和科学上的不确定性，在人口流动性很强的社会，受风险影响的对象具有不确定性。此外，利益范围内的公众可能会因环境意识不足或对环境健康风险欠缺正确的认知，导致不能做出正确的判断。

第二，参与范围有限。《环境影响评价法》第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”这就意味着把公众参与限制在很小的范围内，即参与环评的项目有限和参与的阶段有限。[13]

第三，参与的方式流于形式。法律上公众参与的方式有听证会、论证会、座谈会、问卷调查等，操作层面的突出问题是形式化严重。如建设项目环境影响评价中，环评单位选择最多的参与方式就是问卷调查，而问卷调查的设计千篇一律且提供的信息有限。[14]

2.环境知情权的保障不足

知情权的保障是公众参与环境健康风险规制的基础，而公众环境知情权的实现需要依赖于信息公开机制。《政府信息公开条例》(2019年修订)、《企业事业单位环境信息公开办法》及2014年《环境保护法》第五章专章规定了环境信息和公众参与，这为公众获取环境健康信息提供了立法依据。但是信息公开在环境健康风险规制领域上存在诸多不足：

第一，环境影响评价中未提供充分的健康信息。基本健康资料的缺失，使得公众难以全面地了解项目的情况，更不能做出合理的判断。此外，在环境风险决策上相对于建设单位和政府机构，公众的环境风险信息更是缺乏，处于不利地位。建设单位以及政府部门往往采用隐瞒或者以变相隐瞒的方式不主动、及时地进行信息公开。[15]公众不仅无法充分地进行风险沟通，也容易被错误信息误导引发诸如厦门px项目事件、常州外国语学校污染事件等。

第二，政府环境信息公开范围模糊。依据现行《政府信息公开条例》的规定，涉及国家秘密、商业秘密的信息不能公开。立法上并没有对不能公开的范围做出明确的解释，使得政府部门裁量权过大，在实践中会出现逐利的现象。

第三，就企业信息公开而言，《环境保护法》第55条对重点排污单位的信息进行了规定，《企业事业单位环境信息公开办法》(以下称“办法”)对企业信息的公开也作了全面系统的规定。然而，法律层面的规定过于笼统且《办法》在操作层面不够具体、部分条文缺乏明确标准，引发生态环境部门和企业理解的分歧，导致环境信息公开的内容不全面。[16]此外，从内在动力来看。基于外部性的存在，在缺乏利益的驱动下企业更是不愿披露信息。因此，信息获取的途径不畅，公众的知情权难以落实。

四、公众应对环境健康风险的路径选择

(一)破除内部阻碍：法律规定强制普及环境健康风险知识

普通公众是规制环境健康风险的“最小行动单元”，在其内在风险认知科学性不足的情况下，可以借法律规范的功能引导公众的观念和行为。藉此，在法律层面应规定强制性普及环境健康风险知识。《环境保护法》第9条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作……”“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识”，以及“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督”。这不仅为风险知识的普及提供了直接的法律指引，还明确了普及的主体。

第一，政府主体。政府作为社会治理的“大管家”，健康风险知识的普及是其理所当然的职责。同时又作为法律的执行者，在上位法的指导下应要结合地区差异、性别、年龄、宗教等不同的人群从整体上制定具体的差异化的风险知识普及细则。特别是在项目决策或风险评估阶段的公众参与中，搭建好专家认知模式与公众认知模式的连系平台，使公众形成正确的认知，从而避免专家与公众的“对立”。

第二，学校等教育机构主体。把环境健康风险教育纳入学校教育的规划体系，特别是高校学生群体，他们是未来环境保护的新生力量。高校应大力开展生态环境教育，推进环保科普知识普及、环境文化弘扬，引导大学生主动参与解决生态环境问题，培养学生的生态环境保护责任感、环境道德意识水平和环境法制观念。

第三，新闻媒体机构主体。发挥大数据时代的优势，依托微博、微信、广播、报刊、书籍、电视等传媒宣传环境健康风险信息，从而平衡风险认知在对象、区域等不同而存在的差异。另一方面，强制环境健康知识的普及，在一定程度上可以增强公众的环境责任意识。改变部分国人注重“私益”和忽视“公益”的心态，破解公共治理领域中出现的“事不关己高高挂起”“自扫门前雪，不管别人瓦上霜”的困境。

(二)破除外部阻碍：实质性保证公众参与权与知情权的行使

环境健康风险规制可分为风险评估、风险管理、风险沟通阶段，这三个阶段除了发挥专家以定量分析等科学方法评估健康风险的类别、危害程度及所要采取的规制措施外，还要考虑公众的利益诉求。环境健康风险具有不确定性，这就决定了规制不仅涉及事实判断，还涉及一种更为重要的社会利益(例如社会秩序稳定)保护的价值选择问题。这就意味着参与权与知情权制度设计要围绕这三个阶段展开。

1.公众参与权的保障

第一，完善参与主体界定。参与主体应当包括普通公众和利益公众。受风险影响范围内的公众，由于涉及到切身利益，必须要允许其派代表参与以表达诉求。其缺陷在于易发生“邻避效应”。这就意味着必须吸纳普通公众，普通公众较之于利益公众而言没有利益的束缚，在风险规制过程中能够秉持客观理性的中立态度。

第二，扩宽公众参与范围。环境影响评价不能限制公众的参与范围，只要建设项目或规划项目涉及公众利益，公众就应当参与。此外，风险规制的各个阶段都要保证其实质性的参与，例如在评估阶段虽然主要依据专家的事实判断，但也需要对规制措施的社会影响进行评估。应要允许一定比例的公众参与，与风险管理、沟通阶段相比公众参与的比例可以降低。

第三，加强深度参与，在参与方式的选择上要以双向互动方式为主，公众、专家、企业、政府能够实现平等协商。对于诸如调查问卷等单向形式得到的民意，只能是为决策制定发挥辅助或参考的作用，而不能成为决策决定性的民意基础。此外，要建立回馈机制。政府可使用大数据等信息技术对公众的意见进行分析，根据分析结果在官方网站、微信、微博等平台进行回应。

2.公众知情权的保障

公众知情权的实现离不开健全的信息公开制度。首先，完善政府为主体的信息公开制度。在立法上对“国家秘密”和“商业秘密”进行界定。合理地限缩行政机关的裁量权，以防止为了部门利益或者谋取“私利”，隐瞒对环境健康风险决策有重大影响的信息。实践中一些地方政府基于对公众的“不信任”，通常只会公开正面的信息，对于负面的信息不会轻易地公开。此外在环境风险的评估阶段，政府应当与公众同等获知涉及人身或财产的信息，以便各自预先做好预案。在风险发生后的沟通阶段，要及时通报事件的进展及吸收公众的诉求，并建立回馈机制，以防止危及社会稳定的因素出现。其次，完善以企业为主体的信息公开制度。对于企业的环境信息公开，应要坚持自愿公开为主、强制公开为辅的原则。强制公开的要建立信息公开常态化机制。科学地界定强制信息公开的主体(重点排污单位)，同时明确和细化信息公开的内容和形式，并加强政府的执法检查和构建第三方监督机制。对于自愿公开而承担环境责任的企业，在政策上予以引导及利益的激励。

五、结语

改革开放40年以来既是经济快速发展时期，又是经济、社会、环境等危机全面爆发的时期。环境污染事件的频繁出现，使环境健康风险逐步进入公众的视野并成为焦点。所有的社会“疾病”都能从人的行为中找到“病因”，并可以通过法律规范、管理体制等的创新予以化解。因此，环境健康风险的规制最终在于规范人的行为。环境健康风险具有不确定性和复杂性，需要能集聚各种资源的公权力主体(政府)在风险规制中处于主导地位。然而，传统的行为规制手段寄托于“压制型”的“命令—控制”模式，公众的主动性往往被淡化。这种规制方式只能称之为“权宜之计”，而不能适应风险规制的长期性。扭转这种困境，就需要重新审视公众参与环境风险规制的价值。从行为内在而言，就是要培育公众对环境健康风险的认知。对于外在而言，就是要不断地细化公众参与制度，实质性地保障公众知情权、参与权的行使。

注释：

[1]张文霞、赵延东：《风险社会:概念的提出及研究进展》，《科学与社会》2011年第2期。

[2]程红光、李 军：《北京师范大学环境学院副教授、博士生导师程红光:健康风险,环评关注了多少?》，《环境经济》2014年第7期。

[3]汪 劲：《环境法学》，北京：北京大学出版社，2018年，第61页。

[4]俞国良,等：《环境心理学》，北京：人民教育出版社,2000年，第33-44页。

[5]吴卫星：《环境权的中国生成及其在民法典中的展开》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2018年第6期。

[6]吕忠梅：《环境法新视野》，北京：中国政法大学出版社，2019年，第125-131页。

[7]李 辉、任晓春：《善治视野下的协同治理研究》，《科学与管理》2010年第6期。

[8][13]张恩典：《环境风险规制下的公众参与制度研究》，《河南财经政法大学学报》2018年第1期。

[9]蔡文灿：《论环境风险治理中公众与专家的分歧与弥合》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2017年第6期。

[10]李 珍：《工业化背景下农民的环境健康风险认知与应对——以南京市北部H村为例》，《湖北农业科学》2019年第13期。

[11]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2017年。

[12]张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2011年。

[14]郎嬛琳、方 程：《我国环境保护公众参与的制度建设回溯与展望》，《沈阳工业大学学报》(社会科学版)2019年第6期。

[15]王文卓：《环境风险决策中的公众参与权研究》，《金陵法律评论》2016年第1期。

[16]冯令泽南、田 蕴：《如何引导企业做好环境信息公开工作？》，《中国环境监察》2019年第12期。